福山的現(xiàn)代國家三要素

劉守英

金秋10月，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院系列講座（J.F. Kennedy Forum）迎來了日裔美籍學(xué)者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）。福山應(yīng)景地帶來了他近來炙手可熱的新書《政治秩序和政治衰敗》（political order and political decay），而選擇了《政治秩序的塞繆爾·亨廷頓遺產(chǎn)》作為演講題目，則是向他在哈佛求學(xué)時的導(dǎo)師致敬。他的新書面世之后，不僅在學(xué)術(shù)界掀起又一輪福山熱，而且引來世界各大重量級媒體的熱評。

在我看來，福山的書之所以引起如此大的反響，主要是因為我們的世界確實遇到了真正的麻煩，與讓他名揚天下的《歷史的終結(jié)與最后的人》的結(jié)論出入很大。因此，數(shù)百位哈佛名流、學(xué)子聚集一堂，期待他能給出一個答案。

哪里出了錯？

1989年，正處東歐劇變時的福山，在《歷史的終結(jié)》中，極其樂觀地描繪了未來的圖景：“歷史走向了各種形式的自由民主和市場經(jīng)濟，歷史在自由中達到頂峰?！钡?，他今年6月在《華爾街日報》撰文坦陳：2014年的情形與1989年完全不同。福山將當(dāng)今民主政治發(fā)展現(xiàn)狀概括為：原有的威權(quán)政府繼續(xù)存在；許多看似成功完成民主轉(zhuǎn)型的國家又退回到威權(quán)體制；主要發(fā)達民主國家正處于政治衰?。辉S多新型民主國家遭遇失??；從撒哈拉以南的非洲到北非、中東，直至南亞，許多國家似乎失去了維持自我的能力，有些甚至處于失敗國家狀態(tài)。

福山承認自己在“1989年那段令人興奮的日子里，對政治發(fā)展的本性還是霧里看花”，不過，他認為自己的根本思想仍然是正確的，理由是過去20多年不僅市場經(jīng)濟體制帶來世界經(jīng)濟大幅增長，而且民主化進程加快，1974年時采取選舉民主的國家只有35個，到2013年已增加到近120個，形成了 “第三波”民主化浪潮。但是，他也不得不面對一個現(xiàn)實：過去8年間，“第三波”民主化的國家，約有五分之一要么回到威權(quán)主義，要么是其民主制度遭受嚴重侵蝕。

福山將這些國家的失敗歸結(jié)于制度。他認為，人人都希望政府既負責(zé)又有效，民眾需要的服務(wù)能得到及時和高效的滿足，但由于制度的缺乏或能力不足，沒有幾個政府能真正做到。需要看到，民主不僅僅是選舉中獲得多數(shù)，它由一套復(fù)雜的制度組成，需要通過法律和制衡制度來限制和規(guī)范權(quán)力的行使。非洲一些國家的問題是缺乏基本的制度——國家；另一些國家雖然接受了民主的合法性，卻取消了對行政權(quán)力的制衡以及對法律造成系統(tǒng)性侵蝕；還有些國家的問題是腐敗和政府不能提供可信的基本服務(wù)；美國的問題則是過于制度化后形成的規(guī)則和利益剛性。

現(xiàn)代政治秩序三要素

無論在發(fā)達國家還是在移植西方制度的后起國家，往往視政府為理所當(dāng)然，視民主為理所當(dāng)然，視政府提供的基本服務(wù)為理所當(dāng)然。然而，福山強調(diào)：“政治制度是必要的，不能被視為理所當(dāng)然?！备Ｉ降男聲I(lǐng)我們遍覽史前時代直至現(xiàn)代政治秩序的起源與演變，提煉出最關(guān)鍵的三項政治制度：國家、法治和責(zé)任。

國家，是一種等級的、集中化的組織，擁有對疆域的合法暴力壟斷權(quán)。國家的特征除了復(fù)雜性和適應(yīng)性，非人際性至關(guān)重要?，F(xiàn)代國家的統(tǒng)治者須明確區(qū)分私人利益和公共利益，以非人際關(guān)系為基礎(chǔ)、靠專業(yè)的官僚體系處理公民事務(wù)，實施政策時沒有偏袒。

法治，不僅是法律和秩序，以及產(chǎn)權(quán)和合約的實施，而且包括一系列的行為規(guī)則，反映社會的更廣泛共識。為了保證有效性，法治常常嵌入分立的司法制度下，與行政體系相分離以自主行使權(quán)力。法治是對政治權(quán)力的制約，對社會中最有權(quán)勢者也構(gòu)成制約，如果統(tǒng)治者將法律任意修改以適合他們自己，法治就不存在了。在此情形下，法律代表統(tǒng)治者發(fā)布命令，而不對統(tǒng)治者本身施加制約。

責(zé)任，現(xiàn)在最主要被理解為程序民主，即定期的、多黨的、自由公平的競選。但是責(zé)任也可能是主觀性的：統(tǒng)治者可能對更廣泛的社會利益作回應(yīng)，但不必實行程序上的民主。福山所用的“責(zé)任”一詞，是指常用的現(xiàn)代民主定義，即有一套程序使政府對國民作出回應(yīng)。要記住的是，好的程序并不必然產(chǎn)生合適的結(jié)果。

國家制度集中權(quán)力來保障法律實施、保持和平與穩(wěn)定、提供必要的公共品、維持政治秩序。法治和責(zé)任民主則致力于相反的方向：制約國家權(quán)力的行使，確保它只用于可控的和有廣泛共識的方面。

這三項制度無論從歷史演進還是今天的社會來看，都代表了人類的普遍需求。無論好壞，都需要國家通過必要的權(quán)力來進行外部和內(nèi)部防衛(wèi)，來實施共同統(tǒng)一的法律，由一個現(xiàn)代的非人際的國家來提供秩序、穩(wěn)定和必要的公共品。所有社會都必須通過法律來規(guī)制權(quán)力的實施，將權(quán)力用于所有公民，而不是例外地對少數(shù)特權(quán)派開綠燈。法治是經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)和合約實施，一個社會難以建立長久信任和穩(wěn)定預(yù)期。責(zé)任民主使政府必須對更廣泛的社會利益負責(zé)，而不是僅僅對少數(shù)精英負責(zé)，民主參與不僅僅是對權(quán)力濫用、腐敗等行為的監(jiān)督與制約，也是對一個社會自由與個人生活質(zhì)量的基本度量。

根據(jù)以上的觀點，有人認為，福山的新書中對原來設(shè)想的“民選政府、個人權(quán)利，以及勞資流通只需適度政府監(jiān)管的經(jīng)濟體制”產(chǎn)生了動搖。然而，我通讀他的新書后，卻覺得他自己的表述更切合他的努力，即對現(xiàn)代國家建構(gòu)的漫長和艱難有了“更多的理解”。

政治制度演變的真實邏輯是，國家、法治、責(zé)任這三項制度可能獨立存在，也可能形成組合存在。比如，有的國家能力很強，但是法治很弱，且沒有實行現(xiàn)代意義的民主；有的國家有民主選舉，但國家提供的服務(wù)很差，法治也很弱；有些國家的國家能力和法治弱到幾乎不存在，卻也推行了民主選舉制度。

因此，福山得出結(jié)論，一個理想的社會是繁榮的、民主的、穩(wěn)定的、良好治理的、低腐敗的，這樣的社會實現(xiàn)了三項政治制度之間的完美平衡?！拔覀兛梢杂羞@樣的政治秩序，它同時很強和有能力，但是它的行為又受到法律和民主選舉建立的參數(shù)制約”，這是現(xiàn)代政治的奇跡。

還有人批評福山的新書出現(xiàn)轉(zhuǎn)向：即從強調(diào)民主轉(zhuǎn)向強調(diào)國家，甚至有人選擇性解讀為“強國家”，認真讀過他的書的人一定會感到這是一種誤解。雖然，無論是第一卷的“從前人類時代到法國大革命”，還是第二卷的“從工業(yè)革命到民主全球化”，福山確實花了大量筆墨在國家制度上，這可以被看作是他在研究現(xiàn)代政治秩序時的深化，更主要是為了尋求新近民主選舉國家失敗的原因。

人們長期習(xí)慣在思考國家和國家權(quán)力的有效使用時，一端關(guān)注國家權(quán)力被誤用，另一端是對政府的不信任，上世紀80年代美國時任總統(tǒng)里根就曾宣稱：“政府不是我們問題的解決辦法，政府本身就是問題。”然而，現(xiàn)在的問題不是要不要政府，也不是政府權(quán)力應(yīng)該多大，更為急迫的是國家能力的構(gòu)建。福山也同意，許多發(fā)展中國家出現(xiàn)的問題是他們的弱勢及無效國家的副產(chǎn)品，許多國家只是在專制權(quán)力上強勢，實施基礎(chǔ)權(quán)力的能力卻很弱。這些國家的失敗歸因于他們的民選政府不能兌現(xiàn)當(dāng)初向選民作出的承諾，選民要求的往往不僅僅是政治權(quán)利，而且還有良好的政府。這里所說的弱國家不僅僅指貧窮的發(fā)展中國家，也包括陷入危機的希臘和意大利，它們同樣存在國家能力問題，沒有發(fā)展起高質(zhì)量的行政官僚體系，仍然停留在很高程度的政府依附和公然的腐敗。

在討論國家能力建設(shè)時，福山也提出了要防止的兩種偏向。一種是誤以為對有效國家的強調(diào)就是在威權(quán)之下構(gòu)建政府，卻不知一個運行良好的合法制度需要實現(xiàn)政府權(quán)力與制約制度之間的平衡。另一種誤以為有效國家即為福利國家，卻不知所有發(fā)達民主國家都面臨長期巨額開支承諾的挑戰(zhàn)。

所有好事不會總湊在一起

所有國家都會殊路同歸嗎？所有國家都能補上自己的短板、 搭上現(xiàn)代化的班車嗎？對這種假設(shè)的顛覆，早在1968年就由福山的導(dǎo)師塞繆爾·亨廷頓完成。在這之前的現(xiàn)代化理論就假定：現(xiàn)代化會在經(jīng)濟、社會和政治方面同時發(fā)生，所有好事情最終會湊在一起。在革命性著作《變革社會的政治秩序》中，亨廷頓給這一理論潑了一瓢冷水，他強烈反對所有好事必然聚合在一起的觀點，并為政治學(xué)研究方法帶來根本改變。

福山認同亨廷頓關(guān)于政治秩序演變的洞見，現(xiàn)代化不是一個無縫連接的、不可避免的進程。成功的現(xiàn)代化依賴于與經(jīng)濟增長、社會變遷和觀念轉(zhuǎn)變相隨的政治制度的平行發(fā)展。經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展往往行進在不同的軌道上：政治發(fā)展常常循著自己的邏輯展開；經(jīng)濟發(fā)展會帶來社會流動性增強，新進入者會產(chǎn)生更大的參與需求，當(dāng)這些新的需求超過現(xiàn)存制度的適應(yīng)能力時，政治秩序就會被打破，不穩(wěn)定是社會的基本特征。

正因此，亨廷頓認為，政治制度發(fā)展通過使自己變得更具復(fù)雜性、適應(yīng)性、自主性和連貫性來實現(xiàn)。而福山則更堅定地認為：“所有的社會，無論是威權(quán)體制還是民主體制，都會隨時間而衰敗?！?/p>

福山持有這一觀點的理由是，制度因為滿足了社會某種需求而被創(chuàng)造出來，但是，制度一旦形成，傾向于長期存在，而且長成的制度會趨于保守，當(dāng)促成制度成立的原始條件發(fā)生變化時，它們卻做不到隨機應(yīng)變，變得越來越剛性，適應(yīng)力越來越弱。另一方面，眷顧親屬或互惠利他是自然的社會交往和互動模式。當(dāng)現(xiàn)代政治秩序?qū)で蟠龠M非人際制度規(guī)則時，大多數(shù)社會菁英傾向于回到家庭和朋友網(wǎng)絡(luò)，以作為保護他們地位和利益的工具。這些菁英一旦取得成功，就會對國家進行“俘獲”，降低后者的合法性，使其對普羅大眾不再盡心負責(zé)。

在演講的最后，福山就自己的新書提醒讀者：“這是一本往回看的書——試圖解釋現(xiàn)存的制度是如何興起和隨時間演進的我同樣也不想對不同類型政治制度的未來作預(yù)測。我只是關(guān)注我們是怎樣抵達現(xiàn)在的?！边@或許可以回應(yīng)一些過強的意識形態(tài)解讀。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者