論信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)體系之構(gòu)建——基于北京市和湛江公安系統(tǒng)的調(diào)研

何國強，蔡若夫，石一峰

(1．廣東警官學(xué)院 法律系，廣東 廣州 510232;2．華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510641;3．中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

一、問題的引出

信訪作為民眾利益表達的重要渠道，在民眾與政府間起到橋梁的作用。按照信訪制度設(shè)計的初衷，其只是傾聽民怨、傳達民意、緩解矛盾的渠道，一旦民意傳達，矛盾或被解決，或進入相關(guān)解決程序，案件就終結(jié)。但此乃應(yīng)然狀態(tài)，實踐并未按此軌跡發(fā)展。現(xiàn)實中大量信訪“終而不結(jié)”，重復(fù)信訪、纏訪、鬧訪屢見不鮮，最終助推形成了2003年我國第三次“信訪洪峰”。進而形成學(xué)界所稱的“信訪制度困境”，［1］信訪制度陷入非正常運轉(zhuǎn)的怪圈。

考察中國信訪制度史，自信訪誕生以來，其終結(jié)制度都處于“缺位”狀態(tài)，直到2005年出臺的新《信訪條例》才首次明確信訪“三級終結(jié)”。其第二十一、二十二、三十四、三十五條①第21條:“縣級以上人民政府信訪工作機構(gòu)收到信訪事項，應(yīng)當(dāng)予以登記，并區(qū)分情況，在15日內(nèi)分別按下列方式處理…”;第22條:“信訪人按照本條例規(guī)定直接向各級人民政府信訪工作機構(gòu)以外的行政機關(guān)提出的信訪事項，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記;對符合本條例第十四條第一款規(guī)定并屬于本機關(guān)法定職權(quán)范圍的信訪事項，應(yīng)當(dāng)受理，不得推諉、敷衍、拖延;對不屬于本機關(guān)職權(quán)范圍的信訪事項，應(yīng)當(dāng)告知信訪人向有權(quán)的機關(guān)提出…”;第34條:“信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)”;第35條:“信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核。收到復(fù)核請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見?！旁L人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理?！币?guī)定，信訪案件采取的是辦理、復(fù)查、復(fù)核三級終結(jié)的機制，即同一信訪事項，最多經(jīng)過三級機關(guān)相應(yīng)的辦理、復(fù)查和復(fù)核程序并作出信訪決定之后即終結(jié)，信訪人以同一事實和理由提出訴求的，不再受理。按照此機制，信訪終結(jié)存在以下幾種情況:1)只經(jīng)過“辦理”程序，信訪事項得到解決;2)經(jīng)過“辦理”和“復(fù)查”兩個程序，信訪事項得到解決;3)經(jīng)過信訪“辦理”、“復(fù)查”和“復(fù)核”三個程序后，不管信訪事項是否得到妥善解決，信訪案件都將進入終結(jié)程序。然而，該制度被譽為“形同虛設(shè)”。［2］以北京市數(shù)據(jù)為例(見表一)，不言自明。2007年北京市出現(xiàn)了一次新的信訪高潮，案件較上一年度上漲49.7%，2008年因奧運維穩(wěn)因素，案件數(shù)量僅上漲2.7%，但2010年增長率又有所回升，達到11.6%。其中重復(fù)信訪嚴(yán)重，2006年個人重信率為23.91%、聯(lián)名重信率50.72%、個人重訪率68.47%、集體重訪率46.48%，到2010年有所回落但仍在高位。這是一個地區(qū)的情況，我們把視線移至北京以外，聚焦在社會矛盾比較集中的公安部門，從廣東省湛江市公安系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來看 (見表二)，在2011－2012年間，該市公安系統(tǒng)遇到的重復(fù)信訪問題分別為40.6%和40.2%，保持在高位運行。同時，信訪人對基層信訪工作缺乏信心，在信訪事項得不到“最終處理”等因素的影響下，越級訪嚴(yán)重，2011年和2012年總體越級信訪率高達68.4%和68.9%，超越市一級進省和進京訪也高達20.5%和20.3%。

表一: 北京市2006－2010重復(fù)信訪情況 (數(shù)據(jù)來源:北京市信訪工作系統(tǒng)信訪數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng))

表二: 湛江市公安部門2011－2012信訪基本情況 (數(shù)據(jù)來源:公安信訪信息管理系統(tǒng))

“終結(jié)”意指最后結(jié)束。按此意，“案結(jié)事了”乃信訪終結(jié)的理想狀態(tài)，但要想讓當(dāng)事人接受“事了”的結(jié)果，“案結(jié)”的標(biāo)準(zhǔn)就相當(dāng)重要。事實上，三級終結(jié)機制的目的是為保障信訪秩序，其是使信訪案件強制性進入終局的保障程序，即使該案件未得到實際解決。因而何種案件必須被強制性終結(jié)，即我們該采納何種終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是該程序的重中之重。但是，從現(xiàn)實情況來看，這恰恰屬于薄弱環(huán)節(jié)。三級終結(jié)機制內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，實體標(biāo)準(zhǔn)未作規(guī)定，實乃一大缺憾。程序標(biāo)準(zhǔn)較為明確，即為第二十一、二十二、三十四、三十五條之規(guī)定，但也不盡如人意。縱觀這一標(biāo)準(zhǔn)體系，其程序標(biāo)準(zhǔn)忽視實體正義心理、總體標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)領(lǐng)具體標(biāo)準(zhǔn)、總體標(biāo)準(zhǔn)忽視區(qū)域差異的問題是其內(nèi)部缺陷;而實體標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致程序“終而不結(jié)”、信訪倒逼現(xiàn)象導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)“虛化”、案件類型的多樣化導(dǎo)致總體標(biāo)準(zhǔn)適用受限的現(xiàn)狀又造成其對外適用的困境。下文詳述之。

二、信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部缺陷之剖析

(一)程序標(biāo)準(zhǔn)忽視實體正義心理

《信訪條例》對信訪終結(jié)的程序性標(biāo)準(zhǔn)進行了規(guī)定，但并沒有明確的實體標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是對程序正義的偏好，忽視了實體標(biāo)準(zhǔn)的重要性。單一的程序標(biāo)準(zhǔn)難以顧及不同類型信訪案件的特殊性以及信訪人追求實體正義的心理。信訪制度不屬于司法制度，程序正義在信訪制度中的體現(xiàn)有所不同。司法制度中訴訟程序強調(diào)程序正義有助于維護實體正義;但信訪作為公民權(quán)利救濟的補充渠道，其非規(guī)范性和復(fù)雜性決定了信訪程序的脆弱性和反復(fù)性，片面強調(diào)程序?qū)⑹拱讣谥貜?fù)的“漩渦”里打轉(zhuǎn)。從調(diào)研情況來看，受訪的信訪工作人員對信訪終結(jié)的理解并不一致。有的認為“信訪終結(jié)就是當(dāng)事人不再上訪”，有的認為“需要根據(jù)案件的具體情況來分析，信訪終結(jié)應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會效果以及照顧上訪人的情緒”等等。由此可見，民眾更為關(guān)注的是信訪如何實現(xiàn)實體正義。因此，如何滿足信訪人的實體正義心理是信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)不可忽視的一面。

(二)總體標(biāo)準(zhǔn)未能統(tǒng)領(lǐng)具體標(biāo)準(zhǔn)

《信訪條例》終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)程序標(biāo)準(zhǔn)畸重，實體標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)狀，使得具體信訪案件的處理，更多的依賴具體信訪部門和操作者。這本無問題，因為實際情況畢竟千差萬別。但是缺乏總體實體標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)領(lǐng)的部門標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)難免出現(xiàn)沖突和不協(xié)調(diào)。例如，中央政法委政法 ［2005］9號文件根據(jù)涉訴涉訴信訪的特點，規(guī)定了涉法涉訴類信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，并對實體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分規(guī)定。

實體標(biāo)準(zhǔn)方面，該文件第三條規(guī)定:符合下例條件之一的案件，可予以終結(jié):1)經(jīng)復(fù)查后作出的決定、鑒定、判決、裁定等認定事實清楚，證據(jù)充分，程序完備，定性準(zhǔn)確，處理意見合法適當(dāng)，當(dāng)事人又提不出新的證據(jù)的。2)當(dāng)事人的合理訴求已經(jīng)依政策、法律法規(guī)妥善解決但仍堅持信訪，所提出的要求超出政策、法律法規(guī)規(guī)定的。3)信訪反映的問題已妥善處理，當(dāng)事人明確表示接受處理意見，又以同一事由重新信訪的。4)經(jīng)認真工作，限于客觀條件，案件仍無法偵破、無法執(zhí)結(jié)或犯罪嫌疑人暫時無法抓獲，當(dāng)事人又不能幫助提供新的證據(jù)或線索的。此外，上述第1)、4)項中，案件終結(jié)后，如果發(fā)現(xiàn)或當(dāng)事人提供了新的證據(jù)或線索，辦案部門應(yīng)當(dāng)立即恢復(fù)辦案工作。

程序標(biāo)準(zhǔn)方面，該文件第四條規(guī)定:作出案件終結(jié)結(jié)論必須遵循以下程序:1)案件終結(jié)結(jié)論必須由中央或省級政法部門經(jīng)復(fù)核后以書面形式正式作出。2)有權(quán)確認部門在作出終結(jié)結(jié)論前，必須對案件進行全面認真的復(fù)核，重點審查信訪反映問題的解決情況，必要時進行調(diào)查核實，或召開聽證會聽取意見。符合案件終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，按工作程序作出終結(jié)結(jié)論，必要時，提請審判委員會、檢察委員會、部長 (廳、局長)辦公會等決策機構(gòu)討論后作出決定。3)凡決定終結(jié)的案件，應(yīng)在作出決定后7日內(nèi)通知原辦案部門，并通報有關(guān)信訪工作機構(gòu)。屬于黨委政法委交辦、督辦的案件，報黨委政法委備案。省級政法部門決定終結(jié)的案件，應(yīng)報中央政法部門備案。原辦案部門應(yīng)當(dāng)在接到終結(jié)通知后7日內(nèi)，告知當(dāng)事人，并通知當(dāng)事人所在單位和鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、街道。

對比《信訪條例》第三十五條所確立的程序標(biāo)準(zhǔn)，我們發(fā)現(xiàn)，兩規(guī)范的程序標(biāo)準(zhǔn)不一致，主要表現(xiàn)為期限的不一致和具體程序要求的不一致;實體標(biāo)準(zhǔn)方面，由于《信訪條例》的規(guī)定對實體方面比較模糊，甚至沒有規(guī)定，因此比較的對象難以統(tǒng)一，但涉法涉訴信訪案件終結(jié)的實體標(biāo)準(zhǔn)對問題的認識比較深入。

(三)總體標(biāo)準(zhǔn)忽視區(qū)域差異

以《信訪條例》、《北京市公安局涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法 (試行)》 (下文簡稱“北京模式”)、《上海市信訪事項核查終結(jié)暫行辦法實施意見》(下文簡稱“上海模式”)及《山東省信訪終結(jié)意見備案規(guī)定》(魯政辦發(fā) ［2008］51號)(下文簡稱“山東模式”)①本文因篇幅所限不展開論述，詳細論述參見2011年度中南財經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計劃”實踐創(chuàng)新課題:信訪案件終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)探究 (項目編號2011S0518)最終成果 (未刊稿)。為范本進行對比分析，每一地方的模式與信訪條例中的標(biāo)準(zhǔn)都不一致，每一模式所承載的區(qū)域模式也不一致。具體來說，北京模式是在政法 ［2005］9號基礎(chǔ)上的進一步具體化，即明確信訪案件終結(jié)申請標(biāo)準(zhǔn)以及確認的程序，同時對重大疑難案件，可組織公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證的方式終結(jié);上海模式則是創(chuàng)造了被稱為“信訪核查終結(jié)”制度②所謂信訪核查終結(jié)，是指在部分信訪人未在法定期限內(nèi)主動申請信訪復(fù)查復(fù)核，或在復(fù)查復(fù)核完畢后無視其效力，并持續(xù)到各級國家機關(guān)纏訪鬧訪的情況下，由市政府各部門、各區(qū)縣政府根據(jù)信訪事項辦理單位的申請，對信訪人所涉事項主動實施核查，以對信訪事項提出終局性處理結(jié)論。，在這一制度框架下，通過聽取訴求、提供法律幫助、調(diào)查核實、聽證評議、領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究、申報終結(jié)等程序，對信訪訴求所涉及程序問題、實體問題予以全面審查、鎖定信訪矛盾化解方案，并由市政府領(lǐng)導(dǎo)決定是否批準(zhǔn)終結(jié);山東模式則是強調(diào)對信訪案件終結(jié)意見的規(guī)范，要求信訪終結(jié)意見應(yīng)是在“認定事實清楚、適用依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)”的基礎(chǔ)上才決定予以備案。以上范本在當(dāng)?shù)囟季哂泻軓姷拇硇?，如上海模式和山東模式都是全省 (市)通行的，北京模式則要求公安系統(tǒng)執(zhí)行?？梢哉f，這些標(biāo)準(zhǔn)都在《信訪條例》所確定的總體標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，有所拓展，有所創(chuàng)新。但從總體上來說，這些標(biāo)準(zhǔn)較為零散且是各地 (機關(guān))針對自身情況的規(guī)定，仍需要一個總的標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)和規(guī)范。

三、信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)對外適用困境之剖析

(一)實體標(biāo)準(zhǔn)缺失導(dǎo)致程序“終而不結(jié)”

現(xiàn)行“辦理、復(fù)查、復(fù)核”三級終結(jié)機制主要規(guī)定于《信訪條例》第三十四條 (對處理意見不服的，30日內(nèi)提出復(fù)查)，三十五條第二款(對復(fù)查意見不服的，30日內(nèi)提出復(fù)核)和第三十五條第三款規(guī)定:“信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理?！鄙鲜鲆?guī)范強調(diào)的是程序終結(jié)，而無實體標(biāo)準(zhǔn)可遵循。也即是無論案件的具體情況如何，只要按照規(guī)定走完所有程序，就應(yīng)當(dāng)終結(jié)。而根據(jù)對北京市的調(diào)研，該市信訪終結(jié)問題中最重要的因素就是結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不明確。簡單而言，信訪終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)是“案結(jié)事了”，而在實踐中，信訪工作人員和信訪人對什么是“案結(jié)事了”卻理解不同。前者認為，按照《信訪條例》規(guī)定的程序，經(jīng)過三級處理后就是“案結(jié)事了”。后者則認為只有滿足、實現(xiàn)自己的訴求才算是“案結(jié)事了”。在調(diào)研中，有信訪工作者就表示:“《信訪條例》只規(guī)定了程序終結(jié)，對于實體終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)并沒有明確，我們也只能按照規(guī)定處理。此外，有些案件也不是我們所能處理的，但上訪人就是找我們，我們也很難辦……”因此，正是信訪案件終結(jié)實體標(biāo)準(zhǔn)的缺失，即當(dāng)事人對結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)的不同理解使得信訪在當(dāng)下陷入了“終而不結(jié)”的窘境。

(二)信訪倒逼現(xiàn)象導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)“虛化”

實踐中，許多案件經(jīng)過三級終結(jié)機制后信訪人仍四處上訪。給處理機關(guān)和地方政府造成了很大的壓力。一方面，上級機關(guān)出于社會輿論、政府形象的考慮，可能會要求下級機關(guān)對該信訪案重新處理。下級機關(guān)或被迫重啟程序;另一方面，即使是經(jīng)過終結(jié)程序的信訪案件，仍存在越級再信訪的可能，而“信訪一票否決”和“零指標(biāo)”的存在，又會影響到政府官員的考核、升遷，在進入上級信訪機關(guān)之前，上述“已終結(jié)”案件也可能再次進入處理程序。這樣就進入了不斷“三級終結(jié)”又不斷重啟的循環(huán)怪圈。信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)實際上被“虛化”。

信訪終結(jié)機制的目的在于“泄洪”，疏導(dǎo)信訪案件。為了達到這一目的，《信訪條例》設(shè)置了終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)。但是欠缺對信訪“倒逼”現(xiàn)象的綜合考慮。信訪倒逼現(xiàn)象緣于中國當(dāng)前的“壓力型體制”。①所謂壓力型體制這一名稱“并無任何文獻依據(jù)，而是來自于實際生活?！敝傅氖恰耙患壵谓M織 (縣、鄉(xiāng))為了實現(xiàn)信訪總量控制，完成上級下達的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。具體參見榮敬本等著:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年7月版，第1頁。在該體制下，信訪程序本已完結(jié)，但信訪人由于各種原因，繼續(xù)上訪進而使得信訪處理機關(guān)形成壓力。此壓力對信訪終結(jié)機制的實施產(chǎn)生破壞性的影響——信訪終結(jié)的努力往往屈從于壓力而最終破產(chǎn)。出現(xiàn)信訪“倒逼”現(xiàn)象，從根本上來說，是作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨還沒有解決法律和民生訴求二重合法性的問題。法律的權(quán)威要求案結(jié)事了，但是如果案結(jié)事未了，則民生訴求會成為執(zhí)政黨合法性的另一種來源。為了彌補法律合法性的缺憾，上級機關(guān)乃至中央不得不對反復(fù)上訪的群眾作出回應(yīng)。回應(yīng)的結(jié)果可能是對重復(fù)上訪者不予理睬，更可能是要求處理過該問題的機關(guān)進行重新處理。信訪“倒逼”現(xiàn)象也是片面維穩(wěn)邏輯作用的結(jié)果。在“穩(wěn)定壓倒一切”的前提下，信訪部門將群眾所有利益訴求都視作影響穩(wěn)定的“洪水猛獸”。為了平息部分重復(fù)信訪，部分機關(guān)采取了兩種極端的處理手段——打擊或討好。但對重復(fù)上訪者的打擊往往產(chǎn)生新的上訪訴由和強大的社會輿論壓力，為了防止政府公信力和合法性的流失，上級機關(guān)不得不被迫作出回應(yīng)，這樣信訪終結(jié)機制事實上被無視;對上訪者討好，會形成“漣漪效應(yīng)”。②“漣漪效應(yīng)”亦稱為“模仿效應(yīng)”，是由美國教育心理學(xué)家杰考白·庫寧 (JacobKounit)提出的，定義為:一群人看到有人破壞規(guī)則，而未見對這種不良行為的及時處理，就會模仿破壞規(guī)則的行為。具體參見百度百科此條“漣漪效應(yīng)”，http://baike．baidu．com/view/48650．htm，訪問日期2012年3月2日。不僅上訪者自身，其他社會群眾也會認為政府“欺軟怕硬”，進而產(chǎn)生“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的印象。［3］這樣，上訪者就不會按照信訪終結(jié)機制去逐級信訪。即使案結(jié)，上訪者也會在僥幸心理作用下持續(xù)上訪。最終導(dǎo)致終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)被“虛化”。

(三)案件類型的多樣化導(dǎo)致總體標(biāo)準(zhǔn)適用受限

由于社會發(fā)展的不平衡和區(qū)域特性，每一地區(qū)信訪案件的主要類型不盡相同。甚至在同一城市的同一個區(qū)縣，農(nóng)村和城市的信訪案件類型也截然不同。同時，每一特定歷史時期的信訪案件主要類型也有所不同?，F(xiàn)行的信訪案件終結(jié)機制，并沒有照顧到這些差異。它是以機制制定當(dāng)時比較常見的信訪類型和信訪高發(fā)地區(qū)的案件類型為藍本制定的。實踐中，信訪部門照此操作，雖然對典型的信訪糾紛能起到一定的效果。但對“非典型”案件的效果就差強人意。以征地拆遷類信訪和涉法涉訴類信訪案件之比較為例，二者在處理方式上截然不同。征地拆遷類信訪一般關(guān)注的是補償問題，不愿意搬遷的上訪者極其少，大部分人是因為補償未達到預(yù)期;而涉法涉訴類信訪則較為復(fù)雜，部分上訪者對金錢沒有要求，只要求給個說法，或者要求“殺人償命”等。處理這兩類糾紛，如果都堅持一種標(biāo)準(zhǔn)，則會陷入桎梏。事實上，部分地區(qū)在處理信訪案件時流行“花錢買平安”，“一刀切”的僵化處理信訪案件。

四、信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建之設(shè)想

針對信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部缺陷和外部困境相狀，本文認為在明確信訪終結(jié)機制“疏導(dǎo)”信訪洪峰的功能定位的基礎(chǔ)上，秉持“利益平衡”的基本原則，構(gòu)建一個“總體標(biāo)準(zhǔn)——個體標(biāo)準(zhǔn)”相結(jié)合的體系是為可行方案。其中總體標(biāo)準(zhǔn)是針對信訪案件的總體性規(guī)定，側(cè)重于程序，講求統(tǒng)一性。個體標(biāo)準(zhǔn)則是在信訪案件類型化的基礎(chǔ)上，針對不同類型的信訪案件的終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重實面，考慮個性化。

(一)信訪終結(jié)機制的功能定位認識轉(zhuǎn)變

從信訪的發(fā)展歷程來看，該制度正在經(jīng)歷“政治發(fā)明”到法律制度的轉(zhuǎn)變，非規(guī)范化到規(guī)范化的考驗。起初該制度被認為是中國共產(chǎn)黨人的“政治發(fā)明”。［4］“中國共產(chǎn)黨在建黨初期就鼓勵人民用來信、來訪等方式向黨表達各種意見。1921年，安源煤礦的兩個工人給毛澤東寫信，建議他像關(guān)心農(nóng)民運動一樣關(guān)心工人運動，毛澤東非常重視，親自去煤礦了解情況，后來黨組織派劉少奇去安源開展了工人運動。在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時期與抗日戰(zhàn)爭時期，許多來信都是中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱回信的，許多來訪都是他們親自接待的。1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件?！保?］可見，這種政治發(fā)明的最初意圖在于通過親民努力的姿態(tài)，來獲取廣大人民群眾的信賴，進而奪取全國政權(quán)的合法性。這種意圖支撐下的人民來信來訪，必然要求作為國民黨政權(quán)下“反對黨”的中國共產(chǎn)黨采取另外一條合法性獲取道路。即它不能像當(dāng)時的執(zhí)政黨國民黨那樣通過立法和司法來不斷強化自身的合法性和正當(dāng)性——這種立法和司法的“上層路線”要求秩序井然，預(yù)先確立的法定程序無正當(dāng)理由不得隨意更改。“上層路線”的不可得，要求共產(chǎn)黨人在國民黨政權(quán)的夾縫里尋求更適合自身的政治路線。探索的成果之一就是“農(nóng)村包圍城市”，而信訪制度的“下層路線”也是這種努力的產(chǎn)物。這種路線要求共產(chǎn)黨人必須放低姿態(tài)，將自己置于人民群眾的位置來思考解決人民群眾迫切關(guān)心的問題。各級共產(chǎn)黨接待信訪的人員無法像國家司法機關(guān)那樣實行審級制度，層層處理。否則會招致共產(chǎn)黨人自身深惡痛絕的“官僚主義”指責(zé)。政治地位的低劣還要求共產(chǎn)黨人奉行“群眾利益無小事”理念，反映在信訪上，體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人多次親自接訪。因此從信訪制度萌芽伊始，其表現(xiàn)出無序化、非規(guī)范化和人治色彩，政治意味遠大于秩序意味。

這種輕易能夠“上達天聽”的姿態(tài)是“下層路線”的產(chǎn)物。在未深入?yún)⑴c全國事務(wù)的情形下，信訪總量總體來說較少，實行這種姿態(tài)也是可能的。但在建國后，領(lǐng)導(dǎo)人事必躬親的信訪格局就再也無法維持。現(xiàn)行《信訪條例》規(guī)定的“三級信訪”終結(jié)制度，一方面是中國共產(chǎn)黨出于對自身政治合法性的信心，另一方面是現(xiàn)實所迫。執(zhí)政黨地位的轉(zhuǎn)變，權(quán)力對全國的日益深入，中國熟人社會的解體，導(dǎo)致“信訪洪峰”的出現(xiàn)，無序化、非規(guī)范化、隨意性強的信訪體制再也無法滿足現(xiàn)實的需要。領(lǐng)導(dǎo)人親自接訪的情形幾不可能出現(xiàn)，疏導(dǎo)“信訪洪峰”的終結(jié)制度應(yīng)運而生。但是，群眾對信訪體制的一貫踐行和心里確信與現(xiàn)行信訪體制法制化努力并未同步。一直以來的非規(guī)范化利益表達渠道已為老百姓所熟知，并具有法律的確信。通過法制化的信訪終結(jié)機制來疏導(dǎo)信訪案件，在理念上是一個重大轉(zhuǎn)變。因此，在這個過程中必須照顧到信訪制度歷來形成的群眾確信，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變對其功能定位的認識，淡化其政治意味，強化其秩序意味。

(二)信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的基本原則厘定

自1995年國務(wù)院出臺《信訪條例》以來，信訪制度已經(jīng)走上規(guī)范化、法制化。信訪制度的政治功能開始寓于法律話語之下。在某種程度上，信訪甚至被視為一種“特殊的行政救濟”，［6］信訪終結(jié)處理則作為具體行政行為的一種，納入行政法范疇。而法律是一門平衡的藝術(shù)，其本質(zhì)是平衡。因此在構(gòu)建信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)時，必須注重“利益平衡”導(dǎo)向。

現(xiàn)有的信訪終結(jié)研究過多強調(diào)其在行政上的終結(jié)，忽視了信訪行為的動因是利益的表達，應(yīng)當(dāng)觀照利益平衡的原則。信訪的根源在于糾紛解決方案在轉(zhuǎn)型期社會存在多變性，由于政策的變化及社會經(jīng)濟的發(fā)展，同一事件在不同時期存在不同的解決方案，導(dǎo)致問題結(jié)論出現(xiàn)前后不一致甚至沖突的情形，而這需通過利益平衡進行彌補和均衡。即以利益所體現(xiàn)的價值，對各利益進行評判，篩選、取舍對制度和社會最優(yōu)的利益進行保護，以此建立起利益衡量的標(biāo)準(zhǔn)，對各方利益進行平衡，為最優(yōu)解決方案的達成奠定基礎(chǔ)。

利益平衡是一種價值目標(biāo)，其實現(xiàn)需要對各種利益進行衡量。在具體適用利益平衡原則時，需要對信訪案件中的利益進行具體分析。學(xué)界對信訪案件的宏觀分類有“有理上訪、無理上訪、合法性模糊的上訪”［7］; “建議類、求決類、涉法涉訴類”［8］等，不一而足。然，無論如何分類，信訪案件大體需要處理好三種利益:情 (信訪人的政治感情)、理 (信訪人的合理訴求)、法 (良好的法秩序)。在不同類型的信訪案件中，對此三種利益需予以不同程度的側(cè)重，分清主次，因勢利導(dǎo)。例如在建議類案件中，信訪人的政治感情是主導(dǎo)信訪人信訪的主要利益，且此種利益于理于法均無涉，此時應(yīng)“順?biāo)浦邸?，及時和積極的給予信訪人回復(fù);而在無理上訪類案件中，信訪人訴求無理，行為極端，妨害社會秩序，自應(yīng)著力將法秩序利益放在首位，采取法律措施以終結(jié)上訪。

(二)信訪終結(jié)的總體標(biāo)準(zhǔn)

在利益平衡原則指導(dǎo)下，我們認為信訪終結(jié)制度的總體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是實體和程序兼具、略重程序的標(biāo)準(zhǔn)。

實體方面，必須首先明確信訪的受理范圍，排除非合理的信訪事由。同時為使“情理法”三者利益平衡，要對信訪案件分門別類，分類治理。這以仔細調(diào)查研究，進行科學(xué)分類和定性為前提。其次，信訪案件終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)在實體方面需體現(xiàn)信訪制度的功能。信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置并非為了“撂擔(dān)子”，而是為了化解“信訪洪峰”。因此，信訪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置需以實現(xiàn)“案結(jié)事了”為導(dǎo)向，以消除信訪人上訪動因為追求目標(biāo)。

程序方面，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)總體標(biāo)準(zhǔn)對其的側(cè)重。原因在于:首先，信訪案件千差萬別，實體正義的滿足形式多種多樣，難以在實體方面達到高度統(tǒng)一;其次，法制化趨勢導(dǎo)致信訪立法程序正義思維占據(jù)主導(dǎo)地位;再者，程序法先行也是我國行政立法的總體特色;再次，“京訪”等越級訪的涌現(xiàn)也迫切需要我們從程序上找尋解決出路。

具體程序的設(shè)計涉及到:終結(jié)程序的啟動、終結(jié)決定的做出、復(fù)查復(fù)核等。其中，終結(jié)程序的啟動又關(guān)涉到啟動主體和啟動條件等。啟動主體應(yīng)該包括信訪人、信訪機關(guān)和第三方社會力量。啟動的條件可以是依申請，也可以是信訪機關(guān)決定，但在此情形下，需征得信訪人同意，或獨立第三方的評估;終結(jié)的決定作出涉及到當(dāng)事人或社會重大利益時可采取聽證程序。聽證程序應(yīng)當(dāng)建立在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，允許相關(guān)各方進行充分辯論，對困難信訪人可以提供法律援助。聽證程序無特殊情形 (如涉密、涉及隱私等)應(yīng)當(dāng)向社會公開;對于復(fù)查復(fù)核，復(fù)查單位必須尊重聽證結(jié)果，如無嚴(yán)重違背“情理法”的行為，復(fù)查單位應(yīng)批準(zhǔn)終結(jié)結(jié)果。

(三)信訪終結(jié)的個體標(biāo)準(zhǔn)

個體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)直接指導(dǎo)各類具體案件，且遵循總體標(biāo)準(zhǔn)，故程序方面無可建樹，應(yīng)側(cè)重實體。由于信訪案件的分類，理論界和實務(wù)界總說紛紜，難于一致，故我們僅以“建議類、求決類、涉法涉訴類”分類為例進行信訪案件個體標(biāo)準(zhǔn)的探討。

建議類信訪是公民行使批評建議權(quán)的體現(xiàn)，此類信訪因為僅涉及信訪人的政治參與情感，多與信訪人的私人切身利益無涉，且方式一般較為平和，故對于此類信訪無需“大動干戈”動用一般信訪程序，僅需體現(xiàn)對信訪人的尊重，對來信來訪登記造冊，及時轉(zhuǎn)呈相關(guān)部門，在法定期限內(nèi)給予信訪人答復(fù)即可終結(jié)。

對于求決類信訪，則必須嚴(yán)格按照信訪案件的總體標(biāo)準(zhǔn)，適用信訪案件的一般程序。尤其需要重視的是“理”，即對信訪人的訴求的回應(yīng)。該類案件中，信訪單位需樹立為人民服務(wù)意識，盡力回應(yīng)信訪人的訴求:本單位可以解決的，高效解決，并告知信訪人;本單位不能解決的，需及時轉(zhuǎn)呈有關(guān)部門，定時跟蹤，并向信訪人反饋案件進展，直至問題解決。對于依照法律法規(guī)及相關(guān)政策，現(xiàn)階段無法解決的案件，或是明顯的無理上訪可經(jīng)三級處理而宣告終結(jié)，或因其合理性模糊而需暫予擱置的，要向信訪人解釋清楚大政方針，求得信訪人諒解，方可宣告終結(jié)。

涉法涉訴類信訪因為涉及到司法權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系問題，必須十分清晰地區(qū)分“訪”與“訴”。①2013年11月黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治化軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。涉法涉訴信訪如何從其他類型信訪中剝離出來，在現(xiàn)有的司法體系內(nèi)實現(xiàn)終結(jié)將成為下一個研究熱點。首先應(yīng)當(dāng)審查該類信訪是否屬于信訪案件范圍，如屬于法院受理案件范圍，則需建議信訪人將案件訴諸法院。在確定屬于信訪案件的基礎(chǔ)上，可審查該信訪訴求是否有法律依據(jù)支持。如無，也不能簡單地以司法程序已經(jīng)終結(jié)為由宣告該信訪案件終結(jié)。否則便模糊了司法與行政的界線。而必須依據(jù)總體標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)信訪程序宣告終結(jié)。如該信訪訴求有法律依據(jù)支持，則其終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是告知信訪人尋求法律上的程序救濟 (如再審等)。此時，信訪訴求可得其他渠道救濟，無需完全遵循信訪終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)程序，而以告知法律權(quán)利等通知方式終結(jié)。

［1］何國強，秦小建．信訪制度的價值變遷與改革邏輯［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報，2012，(4):130－132．

［2］陳小君，張紅，李棟，張宗林，等．涉農(nóng)信訪與社會穩(wěn)定研究［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2011．

［3］張輝．信訪終結(jié)的制度化研究 ［D］．中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008(3):30．

［4］林華．信訪性質(zhì)的溯源性追問 ［J］．中國政法大學(xué)學(xué)報，2011，(6):15－30．

［5］陳柏峰．纏訟、信訪與新中國法律傳統(tǒng)——法律轉(zhuǎn)型時期的纏訟問題 ［J］．中外法學(xué)，2004，(2)．

［6］應(yīng)星．作為特殊行政救濟的信訪救濟 ［J］．法學(xué)研究，2004，(3):58－71．

［7］陳柏峰．無理上訪與基層法治 ［J］．中外法學(xué)，2011，(2):227－247．

［8］王明月，汪強．信訪終結(jié)制度的設(shè)想 ［EB/OL］．上海法學(xué)網(wǎng) ［2012－02－06］．www．sls．org．cn/law_update_webf/xuezhe_article_detail．jsp?main_id=7＆id=200611495258．