試論政府融資平臺改革路徑

李貴鎖+王明虎

目前，由政府融資平臺快速發(fā)展形成的地方債務(wù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個隱性危機(jī)，因此如何保障政府的宏觀調(diào)控作用，又要防范可能發(fā)生的金融危機(jī)，成為政府融資平臺改革的共識（王永欽，2013；樊瀟，2013）。我們認(rèn)為，政府融資平臺改革的核心目標(biāo)是要控制融資平臺作為一個組織可能出現(xiàn)的財務(wù)風(fēng)險（沈素瑩、王明虎，2013）；而從財務(wù)學(xué)角度說，控制財務(wù)風(fēng)險主要是控制負(fù)債規(guī)模，使其與業(yè)務(wù)發(fā)展需要和償債能力相適應(yīng)。然而，融資平臺又不是一個單純的企業(yè)，其目的、組織結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)也與普通企業(yè)有很大的區(qū)別，因此如何對現(xiàn)行融資平臺進(jìn)行改革就是一個新的事物。本文僅從治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制和股權(quán)設(shè)計等方面對我國政府融資平臺改革進(jìn)行初步探析。

一、治理結(jié)構(gòu)改革

治理結(jié)構(gòu)是組織運(yùn)轉(zhuǎn)的生命力所在。我國政府融資平臺的治理結(jié)構(gòu)類似于政府行政機(jī)構(gòu)，主要表現(xiàn)為：（1）融資平臺的主要領(lǐng)導(dǎo)是地方政府官員，服務(wù)于政治目標(biāo)；（2）融資平臺內(nèi)部有嚴(yán)格的行政級別差異，其主要決策程序按政府機(jī)構(gòu)方式由行政首長決定；（3）沒有嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)督，只有來自于上級政府的外部監(jiān)督，而這種外部監(jiān)督的依據(jù)主要是地方政府的政績要求；（4）激勵政策模糊，融資平臺工作效率缺乏有效衡量，而工作人員的薪酬也并不與融資平臺效率直接相關(guān)。

這種行政管理式的治理結(jié)構(gòu)對融資平臺的風(fēng)險控制有一些不利影響，主要表現(xiàn)為：（1）由于董事會等內(nèi)部治理機(jī)制的失敗，融資平臺投融資決策由行政首長一人決定。政府融資平臺行政首長在投融資決策時，主要從政績角度考慮，而不會關(guān)心融資平臺自身風(fēng)險，這就有可能引發(fā)過度負(fù)債融資以擴(kuò)大投資規(guī)模的政治決策行為（王繼榜、王明虎，2013a）；（2）激勵政策與融資平臺運(yùn)營的低相關(guān)度，導(dǎo)致融資平臺管理層對融資平臺的財務(wù)風(fēng)險評估不足；（3）內(nèi)部監(jiān)督的缺乏，導(dǎo)致融資平臺財務(wù)風(fēng)險增加時，融資平臺內(nèi)部不能及時出現(xiàn)預(yù)警信息，引發(fā)風(fēng)險控制的失敗。而從外部治理情況看，由于地方政府對融資平臺決策的行政干預(yù)，導(dǎo)致融資平臺不能自行決策融資和投資行為，從而引發(fā)風(fēng)險（王繼榜、王明虎，2013b）。

為此，需要對融資平臺的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，主要改革措施包括：

1、強(qiáng)化董事會的治理職責(zé)，形成對經(jīng)理層的監(jiān)控和約束。改造董事會的路徑包括以下幾個方面：（1）從職業(yè)經(jīng)理人市場選聘專業(yè)人士代表政府進(jìn)入融資平臺董事會，按市場方式進(jìn)行激勵約束，確保董事會成員的專業(yè)勝任力；（2）在吸引外部資本進(jìn)入融資平臺的基礎(chǔ)上，由外部資本投資者選聘董事進(jìn)入融資平董事會，從投資利益角度強(qiáng)化董事會對經(jīng)理層的監(jiān)督和控制；（3）在董事會內(nèi)部設(shè)立各專業(yè)委員會，如薪酬委員會、預(yù)算委員會、投資委員會等，對經(jīng)理層的薪酬方案、投資決策和經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督審查，對于不利于財務(wù)風(fēng)險控制的經(jīng)營、投資和籌資項(xiàng)目進(jìn)行否決，保障經(jīng)營者經(jīng)營行為的安全有效；（4）嚴(yán)格董事會對經(jīng)理層的授權(quán)管理，既保障經(jīng)理團(tuán)隊(duì)有效開展工作，又保障重大決策在董事會的監(jiān)控下進(jìn)行，增加風(fēng)險可控性。

2、改進(jìn)對經(jīng)理層的激勵約束機(jī)制，減少道德風(fēng)險和逆向選擇行為。改進(jìn)激勵約束的方式包括：（1）對經(jīng)理人的激勵包括對融資平臺財務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)衡量；（2）一旦發(fā)生財務(wù)風(fēng)險，董事會立即啟動重大財務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，收回授予經(jīng)理人的部分經(jīng)營權(quán)；（3）通過財務(wù)總監(jiān)、內(nèi)部審計等機(jī)構(gòu)，定期評估融資平臺財務(wù)風(fēng)險，并向董事會匯報；（4）按市場水平合理確定經(jīng)理層人員的薪酬方案，使經(jīng)理層能通過努力工作，提高自身效用。

3、強(qiáng)化融資平臺行政問責(zé)機(jī)制。問責(zé)制度是指在政府部門工作出現(xiàn)失誤時，要追究責(zé)任部門相關(guān)人員的責(zé)任，直至辭職。問責(zé)制度是確保政府部門努力工作為民服務(wù)的基礎(chǔ)。目前，一些地方政府融資平臺出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險，問責(zé)機(jī)制的缺失是一個重要方面。具體來說，需要明確責(zé)任，細(xì)化問責(zé)程序，以及問責(zé)過程的公開透明化。為確保問責(zé)制度實(shí)施的有效性，當(dāng)融資平臺出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險時，應(yīng)由融資平臺的政府投資部門公開責(zé)任認(rèn)定和處罰的結(jié)果，使問責(zé)過程客觀可信，強(qiáng)化融資平臺其他管理者的履責(zé)約束力。

二、股權(quán)制度改革

融資平臺國有股份的絕對控股，是導(dǎo)致內(nèi)部人控制和激勵約束機(jī)制失效的關(guān)鍵原因，因此如何對融資平臺股權(quán)制度進(jìn)行改革是一個重要問題，改革的思路包括：

1、引進(jìn)私人產(chǎn)權(quán)，改進(jìn)治理效率。私募股權(quán)投資是指通過私募形式對私有企業(yè)，即非上市企業(yè)進(jìn)行的權(quán)益性投資，在交易實(shí)施過程中附帶考慮了將來的退出機(jī)制，即通過上市、并購或管理層回購等方式，出售持股獲利。2012年2月15日國務(wù)院常務(wù)會議明確鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路、市政等領(lǐng)域，浙江省也有吸收民間資本組合混合權(quán)益投資主體進(jìn)行鐵路建設(shè)的成功先例。為確保私募股權(quán)進(jìn)入融資平臺的效果，引進(jìn)私人產(chǎn)權(quán)需注意以下問題：（1）配合盡職調(diào)查，使投資者了解融資平臺投資收益水平，減少信息成本；（2）改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)，引進(jìn)私人股權(quán)投資方管理層進(jìn)入融資平臺管理層，減少代理成本；（3）做好私募股權(quán)退出計劃，減少交易成本，推動私募資本進(jìn)入融資平臺（夏繁、王明虎，2013）。

2、融資平臺上市。目前，我國證券市場上已有上海、云南、吉林等多家融資平臺公司上市，它們通過股票上市，強(qiáng)化了外部治理結(jié)構(gòu)約束，培育了良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，有效控制了財務(wù)風(fēng)險；另一方面，通過股票上市，為融資平臺籌集了大量權(quán)益資本，緩解債務(wù)壓力。為保障融資平臺上市的順利，各融資平臺要改進(jìn)內(nèi)部控制和治理結(jié)構(gòu)，按上市公司要求打造管理系統(tǒng)。

3、拓寬融資平臺股票流通渠道。良好的公司治理效果需要有股票的流動性，目前大多數(shù)融資平臺只能在政府及其控制機(jī)構(gòu)中持有，既不利于擴(kuò)大股權(quán)融資，也不利于公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。拓寬融資平臺股票流通的渠道包括：（1）通過全國性產(chǎn)權(quán)交易市場，將融資平臺股票轉(zhuǎn)向市場投資者，擴(kuò)大股票流動性；（2）通過三板市場，將融資平臺股票進(jìn)入券商交易系統(tǒng)，擴(kuò)大股票交易的效率。

三、內(nèi)部控制制度的改革

組織內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證組織經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)組織實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

由于地方政府融資平臺的運(yùn)營目的和組織設(shè)置的特殊性，我國許多地方政府融資平臺在內(nèi)部控制方面有如下一些問題：（1）以行政管理代替內(nèi)部控制問題；（2）風(fēng)險評估機(jī)制失敗；（3）風(fēng)險控制政策不及時；（4）不能及時有效傳遞融資平臺風(fēng)險信息。改革的具體措施包括：（1）融資平臺管理人員市場選聘制，按照企業(yè)化方式，從人力資源市場中選聘管理者。每個被選聘的管理者通過考核上崗，在聘期內(nèi)按崗位職責(zé)進(jìn)行考核，薪酬按市場方式支付，聘期結(jié)束，根據(jù)業(yè)績完成情況確認(rèn)是否續(xù)聘；（2）建立科學(xué)的風(fēng)險評估機(jī)制，組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)營方式、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)流程等管理因素的優(yōu)化；（3）建設(shè)良好的風(fēng)險控制系統(tǒng)，完善不相容職責(zé)分離制度，落實(shí)預(yù)算控制、運(yùn)營分析控制和績效考評控制；（4）改善信息溝通和監(jiān)督評價，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)性，利用內(nèi)部審計等機(jī)構(gòu)定期評估融資平臺各方面內(nèi)部控制的有效性，也可以通過董事會下設(shè)置審計委員會來領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計，提高內(nèi)部審計的獨(dú)立性；此外，也可以利用外部審計以及專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)等定期評估組織的內(nèi)部控制，提出建設(shè)性建議。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王永欽.地方政府融資平臺改革與退出方案[N].東方早報，2013.11.12.

[2]樊瀟.推進(jìn)區(qū)地方政府融資平臺機(jī)制改革的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2013.22.

[3]沈素瑩，王明虎.地方融資平臺財務(wù)風(fēng)險的形成機(jī)制及其本質(zhì)分析[J].中國證券期貨，2013.8.