地方政府在產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展中的功能定位

萬(wàn)澤洲

[提要] 產(chǎn)業(yè)集群在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，目前已形成很多獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)集群。在產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展過(guò)程中地方政府起到不可或缺的作用，但是地方政府介入產(chǎn)業(yè)集群的首要任務(wù)就是確定其功能定位。本文主要分析地方政府介入產(chǎn)業(yè)集群的必要性及地方政府在產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展中的定位誤區(qū)，最后得出地方政府在產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展中的功能定位。

關(guān)鍵詞：地方政府；產(chǎn)業(yè)集群；功能定位

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年7月28日

產(chǎn)業(yè)集群，是在地理上集中的相互聯(lián)系的企業(yè)和關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的集合。它們同處在一個(gè)特定的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于具有共同性和互補(bǔ)性而聯(lián)系在一起（M.poter，1998）。自20世紀(jì)80年代產(chǎn)業(yè)集群引入我國(guó)后，已發(fā)展成我國(guó)經(jīng)濟(jì)中頗具特色的經(jīng)濟(jì)組織，加上各地獨(dú)特的區(qū)域優(yōu)勢(shì)、自然稟賦及政府的扶持引導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)集群在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色，目前已形成了很多獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)集群。綜觀國(guó)內(nèi)外各產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展，都可以看到政府特別是地方政府在其中起著重要的推動(dòng)作用。

一、地方政府介入產(chǎn)業(yè)集群的必要性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在產(chǎn)業(yè)集群中發(fā)揮作用的基本依據(jù)是市場(chǎng)的失靈。主流經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品的存在、外部性和自然壟斷是市場(chǎng)失靈的主要原因，“市場(chǎng)失靈”必然需要政府干預(yù)。產(chǎn)業(yè)集群是相互聯(lián)系的企業(yè)和關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)在空間的集聚而形成的，企業(yè)與企業(yè)之間僅僅是經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)系，這就必然造成外部性和公共產(chǎn)品的缺失，甚至在某些產(chǎn)業(yè)集群中會(huì)形成壟斷等現(xiàn)象，這就必然要求政府特別是地方政府的介入，由政府制定相關(guān)政策法規(guī)來(lái)控制企業(yè)的外部性行為，由地方政府來(lái)提供公共產(chǎn)品和控制壟斷行為。所以說(shuō)，政府特別是地方政府介入產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展是必要的、不可或缺的。

波特在1999年曾說(shuō)，政府在引導(dǎo)企業(yè)集群發(fā)展時(shí)，“不要去干擾市場(chǎng)，扭曲競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)去尋找制約集群發(fā)展的因素，著手加以改進(jìn)。如果集群發(fā)展受到技能短缺的限制，政府應(yīng)該設(shè)法解決教育培訓(xùn)的問(wèn)題；如果集群發(fā)展受到低效的后勤設(shè)施的限制，政府就應(yīng)該去建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施?！备鲊?guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)雖然表明，在產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)的生成性要大于政府的建構(gòu)性，但是這并不意味著政府在產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生和發(fā)展中就無(wú)所作為。政府要做的并不是削弱市場(chǎng)的力量，而是要加強(qiáng)市場(chǎng)的力量。因此，政府在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的正確定位，應(yīng)是為市場(chǎng)的健康發(fā)展提供必要的引導(dǎo)與周到的服務(wù)；通過(guò)正面的鼓勵(lì)與引導(dǎo)，對(duì)急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)提供一定的資金、技術(shù)與政策支持；而對(duì)那些環(huán)境污染嚴(yán)重，沒(méi)有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)則采取不發(fā)牌照等相應(yīng)舉措來(lái)限制其發(fā)展。

二、地方政府在產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展中的定位誤區(qū)

產(chǎn)業(yè)集群對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，中央政府及地方政府都對(duì)產(chǎn)業(yè)集群非常重視，制定了相關(guān)的支持政策加以扶持，特別是各地地方政府為了使本地的經(jīng)濟(jì)得到繁榮的發(fā)展，紛紛制定相關(guān)政策扶持當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)集群，但同西方國(guó)家的政府在產(chǎn)業(yè)集群方面的作為來(lái)比，我國(guó)政府特別是地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的認(rèn)識(shí)還不是很到位，對(duì)政府在產(chǎn)業(yè)集群中的功能定位不準(zhǔn)確，致使政府在產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展中起不到該有正面作用，甚至阻礙發(fā)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、規(guī)劃不合理，重復(fù)建設(shè)明顯。部分地方政府在進(jìn)行本區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群規(guī)劃時(shí)，缺乏統(tǒng)籌安排，從局部利益出發(fā)，甚至為迎合上級(jí)部門而“為了集群而集群”，造成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集群重復(fù)建設(shè)。如全國(guó)有近10個(gè)省提出發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)集群，有一半以上省份提出發(fā)展軟件產(chǎn)業(yè)集群。在縣一級(jí)，幾乎每個(gè)縣都提出要發(fā)展紡織、服裝、食品、建材等產(chǎn)業(yè)集群。如果沒(méi)有調(diào)研而盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)，必將造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同，引起集群之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

2、服務(wù)體系不足，支撐機(jī)構(gòu)不全。很多地方政策在產(chǎn)業(yè)集群形成的前期都會(huì)制定各種土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等相關(guān)政策，努力吸引企業(yè)的入駐。但一旦有了企業(yè)的進(jìn)入，并且逐漸形成規(guī)模時(shí)卻發(fā)現(xiàn)服務(wù)體系建設(shè)不足，以及相關(guān)的配套支撐機(jī)構(gòu)不健全。缺乏信息溝通交流平臺(tái)，缺少科研創(chuàng)新平臺(tái)，與當(dāng)?shù)氐母咝＜翱蒲袉挝徊荒苡行Ш献?，人才的后繼供應(yīng)不足，等等。這些都造成了產(chǎn)業(yè)集群的自我創(chuàng)新及發(fā)展能力低下，很多產(chǎn)業(yè)集群最終只能是靠個(gè)別龍頭企業(yè)勉強(qiáng)支撐。

3、公共產(chǎn)品提供不到位，缺乏配套設(shè)施。在產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)過(guò)程中，公共產(chǎn)品都應(yīng)該是由地方政府規(guī)劃建設(shè)的，各地的政府在引導(dǎo)建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群時(shí)都會(huì)努力提供相應(yīng)的水電設(shè)施，進(jìn)行道路修建，但綜觀國(guó)內(nèi)很多地方性的產(chǎn)業(yè)集群可以發(fā)現(xiàn)，很多產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)都缺乏醫(yī)院、學(xué)院、娛樂(lè)場(chǎng)所等配套設(shè)施，產(chǎn)業(yè)集群白天是熱鬧的工作場(chǎng)所，到了晚上就成了空城，很多高科技高素質(zhì)人才甚至不愿意在那里工作。所以，地方政府除了提供基礎(chǔ)的水電設(shè)施、修建道路交通之外還應(yīng)該考慮到醫(yī)療保健、環(huán)境治理、住房、娛樂(lè)設(shè)施等。

4、政府行為有待規(guī)范，政策脫離區(qū)域?qū)嶋H。由于政府行政體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)中，政府行為不規(guī)范的問(wèn)題還比較嚴(yán)重，甚至用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式強(qiáng)行推進(jìn)的事屢見不鮮。主要表現(xiàn)為：部分地方政府為追求“大而快”的發(fā)展效果，利用手中的職權(quán)硬將小企業(yè)拼湊在一起；有的政府為了“扶大扶強(qiáng)”，對(duì)大企業(yè)過(guò)多的傾斜，致使集群內(nèi)部重點(diǎn)企業(yè)與一般企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)地位不平等，對(duì)改善集群的公共環(huán)境的投入?yún)s嚴(yán)重不足，造成資源無(wú)效配置和浪費(fèi)的惡果；政府對(duì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的工作務(wù)實(shí)性差，卻忙于接待介紹經(jīng)驗(yàn)、熱心于各種會(huì)議和應(yīng)付上級(jí)的檢查和匯報(bào)；決策隨意性大，政府常以行政權(quán)力隨意調(diào)整規(guī)劃；管理手段不協(xié)調(diào)，行政手段甚至替代經(jīng)濟(jì)法律手段。

三、地方政府在產(chǎn)業(yè)集群形成與發(fā)展中的功能定位

從上文可以看到，在產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展過(guò)程中，政府最主要的功能不是幫助建立一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群，而是為有空間集聚需要的企業(yè)提供公共產(chǎn)品，制定相關(guān)的政策法規(guī)，做好引導(dǎo)和服務(wù)。所以，地方政府在產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展中的功能定位應(yīng)定為引導(dǎo)和服務(wù)。具體的引導(dǎo)與服務(wù)的方面如下：

1、總體規(guī)劃，引導(dǎo)發(fā)展。政府的主要職能之一，就是要做好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀管理和總體規(guī)劃。地方政府在信息獲取上具有很大的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該利用該優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃，認(rèn)真了解不同地方的產(chǎn)業(yè)集群特點(diǎn)及形成的原因，根據(jù)本地的特色及資源優(yōu)勢(shì)制定出符合當(dāng)?shù)貤l件的特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略。

2、提供公共產(chǎn)品，營(yíng)造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。市場(chǎng)環(huán)境是產(chǎn)業(yè)集群形成、發(fā)育、成熟、升級(jí)最基本、最重要的力量，如何營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境、有效發(fā)揮市場(chǎng)力量應(yīng)是政府營(yíng)造產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展環(huán)境的基本著力點(diǎn)。各地政府要加快地方經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程，不斷進(jìn)行體制創(chuàng)新、培育良好的信用環(huán)境；但同時(shí)，政府還要在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等物質(zhì)環(huán)境建設(shè)、提供公共物品和公共服務(wù)等軟環(huán)境方面發(fā)揮積極作用，努力創(chuàng)造和提供能夠吸引企業(yè)在一定空間地域內(nèi)聚集、有利企業(yè)集群形成和發(fā)展的良好環(huán)境。

3、政府引導(dǎo)，建立相應(yīng)的中介機(jī)構(gòu)。政府要引導(dǎo)幫助產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的企業(yè)建立相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等中介組織，以加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)的溝通交流。同時(shí)，政府也應(yīng)該采取引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，大力發(fā)展服務(wù)型的出口代理商、生產(chǎn)力中心、技術(shù)信息中心、質(zhì)量檢測(cè)控制中心、開放性行業(yè)技術(shù)中心等集群發(fā)展機(jī)構(gòu)，建立法律、會(huì)計(jì)、仲裁、信息咨詢等方面的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)展和完善社會(huì)化服務(wù)體系和自組織體系。推動(dòng)集群企業(yè)之間知識(shí)、信息和經(jīng)驗(yàn)的交流與協(xié)作以及企業(yè)協(xié)作聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)的生成。

4、制定政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展。產(chǎn)業(yè)集群是不同的卻又有一定的關(guān)聯(lián)性的企業(yè)在空間上相對(duì)集聚而形成，為了起到集聚效應(yīng)就需要地方政府制定相應(yīng)的具有吸引力的優(yōu)惠政策，主要包括土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等；而在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展過(guò)程中還應(yīng)有不同的政策給予支持和保護(hù)，以保證為集群內(nèi)的企業(yè)建造良好的工作環(huán)境。另外，也應(yīng)該制定相應(yīng)的法律及規(guī)章制度以便對(duì)集群內(nèi)的企業(yè)起到一定的監(jiān)督或約束作用。

5、完善服務(wù)，建立相應(yīng)的支持體系。政府可以通過(guò)減少行政審批、降低各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等措施，降低產(chǎn)業(yè)交易費(fèi)用；也可以通過(guò)建立和完善集群企業(yè)服務(wù)體系降低交易費(fèi)用。集群企業(yè)服務(wù)體系可以包括融資服務(wù)體系：如貸款擔(dān)保公司、租賃公司、產(chǎn)業(yè)投資基金等；人才服務(wù)體系：如人力資源公司、專業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等；信息服務(wù)體系：產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)調(diào)查公司、廣告公司等；也可以包括物流倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)體系、技術(shù)服務(wù)體系等。同時(shí)，政府要加快信息咨詢服務(wù)建設(shè)，建立產(chǎn)業(yè)集群區(qū)多層次的公共信息平臺(tái)；同時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，創(chuàng)辦急需勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)和創(chuàng)造高級(jí)生產(chǎn)人才；此外，政府還可出面組建創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等支持系統(tǒng)，為集群區(qū)新企業(yè)的形成提供孵化器功能。

綜上所述，我們可以看到，地方政府在產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展過(guò)程中起著重要的作用，每個(gè)產(chǎn)業(yè)集群的形成與發(fā)展都離不開地方政府的支持和介入，但地方政府如果定位不準(zhǔn)確，可能會(huì)適得其反，不但不能起到助推的作用反而會(huì)阻礙產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。只有合理明確的功能定位才能最大限度地發(fā)揮政府的職能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的健康有序的發(fā)展。

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