北宋地方官員選任方式初探

王志立

[摘 要]北宋建立在唐末五代歷藩鎮(zhèn)割據(jù)、政權(quán)林立的歷史教訓(xùn)之上，建國統(tǒng)治集團非常重視對地方官僚控制和制約。在加強中央集權(quán)的一系列的措施中，中央特別重視加強對地方官僚的管理，采取了特旨除授、相府堂除和吏部差注三種授官形式，以完善和規(guī)范地方官僚選拔和任用方式，體現(xiàn)了北宋官僚選拔與任用方式的革故與創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]北宋官員；任用方式；制約

兩千余年的帝制時期，中國古代社會的政治特征是中央集權(quán)的君主專制，意指在中央與地方的權(quán)力博弈中，地方權(quán)力匯集至中央，中央權(quán)力集中到君主，從而形成“上下相維、輕重相制”的大一統(tǒng)局面。然而，中國古代大一統(tǒng)與分裂割據(jù)主次興替、相間而存則說明，地方集權(quán)于中央并非以一貫之，中央與地方也經(jīng)常形成分權(quán)的態(tài)勢。“在中國古代缺少中間階層制衡君主的情況下，地方機構(gòu)的分權(quán)甚至割據(jù)對國家的盛衰、政權(quán)的興替、經(jīng)濟的波動以及社會的變遷都有重要的影響。”（1）由此看見，相對于中央政治而言，地方政治作為歷代王朝政治的重要組成部分而發(fā)揮重要作用。

北宋中央高度重視并加強對地方官僚權(quán)力的分權(quán)與制衡。趙匡胤依恃禁兵黃袍加身，登基稱帝后，經(jīng)十余年南征北討，基本結(jié)束了自唐末以來藩鎮(zhèn)割據(jù)、政治紛亂的狀態(tài)，削平諸藩列國而取得天下。為了避免重蹈唐末五代“武人亂政”的歷史覆轍，鞏固新生的趙氏政權(quán)，太祖善納趙普等重臣的建議，行之以“稍奪其權(quán)，制其錢谷，收其精兵”之策。旨在將節(jié)鎮(zhèn)的權(quán)力統(tǒng)歸中央，強化專制主義的中央集權(quán)，以期改變“節(jié)鎮(zhèn)太強、君弱臣強”的政治局面。在地方官僚任免方式上，將地方官員的任免權(quán)逐漸統(tǒng)于中央。并且襲其前制、適勢而新，皇帝冊授顯官重臣，宰府除授朝廷次官和地方大員，而吏部注授地方基本官員。以特旨除授、相府堂除和吏部差注三種授官形式加強對地方官員的選任。

一、特旨除授方式：皇帝冊授顯官重臣

旨即表皇帝意也。特指除授制度是由封建最高統(tǒng)治者皇帝親自選拔、任命朝中官員的一種制度，又被稱為“御筆除授”或”出自宸翰”。特旨擢人授官，秦漢時早已有之。初時，皇帝除授朝中官員。帶有較強的主觀性、隨意性，后來逐步規(guī)范化、制度化。至唐時規(guī)定，皇室宗親諸王或正三品以上的職事官、二品以上的文武散官等，方由皇帝親旨“冊授”（2）?！皥?zhí)政、侍從、臺諫、給舍之選，與三衙、京尹之除，皆朝廷大綱所在，故其人必出人主之親擢，則權(quán)不下移?！保?），即是說，北宋對皇帝冊授官吏的范圍亦仿前朝所制而略有調(diào)整。秉授皇帝旨意而除授官者，中書門下不敢冒然侵也。

宰執(zhí)集團諸員，掌朝中大權(quán)，均出自圣旨而除授之。神宗元豐改制前，宰府正副長官、樞密府正副長官等分掌朝廷行政、軍事二柄，共同構(gòu)成中央決策集體，由皇帝親自考察任命。特別是居一人之下、萬人之上的宰相，更是權(quán)傾朝野，在集議機制不完善、選舉體制空缺的情況下，只能由憑皇帝決策，這也是皇權(quán)至上的重要體現(xiàn)?；实鄢谠紫?，即所謂拜相，整個過程縝密且謹慎，由皇帝親自召見翰林院學(xué)士，言明圣旨，鎖院草擬，即便“九重之密，亦不得預(yù)知”（4），后付諸施行。御史諸官掌糾彈百官之權(quán)，諫院官吏握諫諍皇帝之權(quán)，朝中居位相對特殊，為減少朋黨之弊，彰顯彈劾之效，臺諫官原則上由皇帝選派或任命，宰相等朝中重臣不得干預(yù)除授，“臺官必由中旨，乃祖宗之法也”（5）。當(dāng)然，在北宋亦有例外，如真宗時期、仁宗初年，實行臺諫官由朝中大臣推選候選人，然后皇帝從中擢而授之。由于實踐中弊端漸顯，朋黨之欺時而有之，仁宗寶元二年，乃效祖宗之法；慶元四年制文規(guī)定“自今除臺諫官，毋得用見任輔臣所薦之人”（6），宰執(zhí)等重臣不得推薦臺薦官制度始得恢復(fù)。除此之外，臺諫官候選人在宋時還實際與宰執(zhí)集團的親屬回避制度，以減少朝廷重臣與其間的關(guān)系瓜葛。

此外，侍從官或掌草擬詔制、封駁之職，或是禁官中近臣，由特旨除授；三司掌握全國財權(quán)，依特旨而授者居多；開封府尹、外地監(jiān)司、路州知府，由于掌握地方大政，為防藩鎮(zhèn)勢力盆栽膨脹而危及皇權(quán)，一般由特旨除授；禁中諸司、三衙和邊防主帥也是特旨除授的。毫無疑問，就封建社會的特定官僚體系而言，特旨除授，是皇帝擴權(quán)掌政，了解官員的最有效方式。

二、宰相堂除方式：宰府除授朝廷次官和地方大員

官僚隊伍龐大冗雜是封建社會行政體系的共同之點。就如此龐大的官員隊伍，皇帝顯然不能對每個人都了如指掌，朝廷重臣或皇帝近臣，皇帝依其所知、聽憑意志而降旨除授，而朝中其他諸官或地方大員，完全依特旨除授亦不現(xiàn)實，宰相堂除即“都堂奏差者也”（7），不乏為可行之法。北宋在強化皇權(quán)的同時，也加強了對地方的控制和管理，由宰相府、樞密院差遣地方官吏即是其中的重要形式。

官吏堂除制度即由宰相府、樞密府差除朝廷命官的制度。北宋前期，“堂”即政事堂，是中書門下議政、決策的場所，元豐改制時，以尚書都堂為政事堂，視為重臣議政之所。相府乃議政之所，因而堂除亦稱“朝廷堂除”或曰“參堂”。宋時，堂除授官是界于特旨除授和吏部差注之間的授官形式，“自卿監(jiān)而下，即已經(jīng)進擢，或寄祿至中散大夫者，皆由堂除”（8）。特旨除授、相府堂除和吏部差注等三種授官形式，堂除施之較晚，是對吏部差注官員的補充，以革除其間之弊。吏部憑借其力而差注全國大小官員，由于人員有限，試圖對候選官員有全面、深刻的了解，顯然是不可能的。如此以來，選任全國大小官員，只能憑年限、論資歷，愚者依次敘遷，智者亦難以越級而進。為革其弊，自隋始，凡五品以上官吏，皆由“中書門下訪擇聞奏，然后下制”（9）。唐朝依順其制，就朝廷授官而言，相府與吏部有了相對明確的分工，“宰相總其大，而吏部任其小”（10）。北宋代周之后，為加強中央集權(quán)，行之以“官人授受之別，有官、有職、有差遣”選人用人制度，適應(yīng)京朝官出任重要地方官吏的需要，“除授皆出中書，不復(fù)由吏部”（11）。而其間，文官堂除皆歸中書門下，而武官則權(quán)屬樞密院，關(guān)涉文武兩個方面，則合議之。

堂除授官，太祖時范圍相當(dāng)較大，而至太宗有所縮減，至北宋中期，堂除之闕又呈增多趨勢。堂除闕位不斷增多，是對吏部授官闕位侵奪的結(jié)果。但與吏部差注官闕方式相比，堂除顯得更為靈活，因而漸成為統(tǒng)治集團慣用的授官方式。神宗熙寧元年，推行激進之法，以革除往日弊政，提高行政運行效率。而變法改制，最需要得力助手或其支持者，為滿足人才之需，堂除官員明顯增多。但此間亦有反復(fù)。朝廷次官和各地知州，皆選于中書，終至中書“事更煩冗”。為減少宰輔機構(gòu)的煩冗細務(wù)，熙寧三年，始置審官西院，以助兩府“減負”，負責(zé)考核并差注部分官吏。元豐改制時期，再次對中書授闕進行調(diào)整，元豐四年制詔規(guī)定，堂選之闕“堂選之闕，悉歸吏部。”（12）哲宗繼任大統(tǒng)后，高后垂簾聽政，適應(yīng)京朝官外任的需要，“繁劇去處、重法地分，吏部所用知州、通判、知縣，并在京庫務(wù)、寺、監(jiān)丞闕六十余處，并歸中書取旨選差?！保?3）授官補闕統(tǒng)于中書，繼而導(dǎo)致了中書擠占吏部闕位的現(xiàn)象更趨嚴重，中書、吏部之間授官的矛盾也更加凸顯。迫切嚴峻的官闕形勢，哲宗遂詔令諸大臣就中書、吏部除授官員范圍進行討論，施之以堂闕、部闕“各有條格，不相參錯”的制令，結(jié)果104個知州闕由中書卷走，余之98個知州闕悉歸吏部。哲宗新制雖然劃定了堂除和差注知州闕的范圍，但與仁宗時期比較起來，堂除知州闕幾乎擴大了一倍?；?、欽二宗，雖連頒詔令，大觀三年（1109年）六月，布詔曰“知州、通判、知縣闕，緣臣僚陳請收作堂除去處，今后并歸吏部差注”（14），以止中書侵占部闕之惡，然其結(jié)果卻收效甚微，甚至說較以前更甚，終而導(dǎo)致了蔡京等重臣篡權(quán)專國的局面，堂除成了他們擢遷親信、濫施私恩的重要手段。

三、吏部注授方式：吏部選拔地方基本官員

在北宋，朝中要臣皇帝親點，朝中次官和地方大官宰相堂除，而官僚隊伍的基層官員則由吏部差注，即“自朝議大夫五品以下而受常調(diào)差遣者，皆歸吏部”（15）。相府堂除官闕素稱“堂闕”，而吏部注授官闕即稱“部闕”。從差注官員的范圍而言，特旨不涉、堂除不問則皆歸吏部，既有新及第進士的初次為官者，亦包括因各種因素而遭到罷免而敘復(fù)官員，等等。

隋唐時期，六品以下基層文官皆歸吏部銓選，而武官則由兵部負責(zé)掌選，并將其分為“三銓”，分別由尚書、侍郎負責(zé)。沿至后周，三銓機構(gòu)逐漸合一，基層官員銓選之權(quán)集于吏部，統(tǒng)一注擬。北宋初立之時，尚襲舊制，京官七品以下文官由吏部銓選注擬。乾德二年，規(guī)定“京朝官以上無選，并中書門下特除”（16）。自此，八品以上京朝官悉歸中書門下特除，九品及以下職官由吏部的下屬機構(gòu)流內(nèi)銓銓選，吏部長官漸失掌職之權(quán)，淪為無實職的寄祿階官。與此相應(yīng)，武官的注擬也作了適當(dāng)調(diào)整，大使臣以上悉歸樞密院除授，三班使臣由宣徽院注擬補遷，僅有無品低級武官才由兵部差注。官員差注悉歸重臣，乃至權(quán)重嚴重失衡，久之必然引起皇帝的警覺和關(guān)注。太宗時期，為防范重臣篡權(quán)、危及皇權(quán)，又再次對銓選機構(gòu)作了重大調(diào)整，其中文官常調(diào)官的差注機構(gòu)主要有：審官院和流內(nèi)銓，武官的差注則由三班院負責(zé)。這種體制基本上被真宗、仁宗和英宗三朝所襲。

熙寧改革，使北宋銓選機構(gòu)層次清晰更為清晰、職能相對明確，由審官東院和流內(nèi)銓分掌文臣京調(diào)官、幕職州縣官的差遣，而審官西院和三班院分掌武臣諸司使、小使官的差遣。銓選機制的改革，為元豐改制時吏部四選體制的確立奠定了初步基礎(chǔ)。

元豐年間，為徹底改變北宋前期官與職殊、名與實分的狀況，神宗親自主持官制改革。就官員選任部門而言，罷中書門下而強化三省職事，原中書門下堂除官員職能亦轉(zhuǎn)歸三省，大使臣武官仍由樞密院負責(zé)，但就常調(diào)官的差注機構(gòu)作了新的調(diào)整：元豐三省，詔令改審官東院為吏部左曹掌文職之選、審官西院為吏部右曹掌武職之選，改吏部流內(nèi)銓為吏部侍郎左選掌初仕至州縣幕職官、三班院為吏部侍郎右選掌借差、監(jiān)當(dāng)至供奉官、軍使等武職。其中，左、右曹設(shè)15案，左、右選設(shè)15案，彼此合作，又各有分工。元豐改制后，“四選”作為差注地方中下級官員的管理機構(gòu)一直沿襲至北宋末，即便偏居一隅的南宋亦承襲前制，少有變化。

吏部差注官僚隊伍中的中下層常調(diào)官員，但此層級官員涉及面甚多，管理起來有相當(dāng)難度，而其間的最大矛盾在于：員與闕數(shù)量尤為懸殊，員多而闕少。因此，如何將選任的官員分配到適當(dāng)和職位上，是銓選機構(gòu)慎思的中心任務(wù)。為適當(dāng)差注形勢變化，北宋不斷地制定、增修相關(guān)條令、法規(guī)，以確保差注過程的順利進行。此外，還行之以保主存舉法、諸司奏辟法、定差法和“破格差注”法等舉官措施，做為北宋銓選官員的補充，以解決官員選任過程的矛盾和弊端。

注釋：

（1）吳樹國：《中央與地方分權(quán)視野下的唐宋經(jīng)濟變革》，《中國社會科學(xué)報》2011年1月6日，第7版。

（2）《通典》卷十五《選舉三》，杭州：浙江古籍出版社，1988年，第192頁。

（3）《宋史》卷四0一，《柴中行傳》，北京：中華書局，1977年，第12175頁。

（4）（宋）蔡絳《鐵圍山叢談》卷一，北京：中華書局，1983年，第18頁。

（5）《續(xù)續(xù)資治通鑒長編》卷一一三，明道二年十二月丁未，北京：中華書局，1979年，第2647頁。

（6）《續(xù)資治通鑒長編》卷一五一，慶歷四年八月戊午條，北京：中華書局，1979年，第3691頁。

（7）《朝野類要》卷三《差除·堂除》，北京：中華書局，2007年，第68頁。

（8）《續(xù)資治通鑒長編》卷三七〇，元祐元年閏二月丁巳，第8964頁。

（9）（宋）高承：《事物紀原》卷四《官爵封建部第十八·堂除》，上海：上海古籍出版社，1990年，第107頁。

（10）《文獻通考》卷三七，杭州：浙江古籍出版社，1988年。

（11）《續(xù)資治通鑒長編》卷二二，太平興國元年九月丙午，北京：中華書局，1979年，第500頁。

（12）《續(xù)資治通鑒長編》卷三一五，元豐四年八月乙卯，北京：中華書局，1979年，第7615頁。

（13）《續(xù)資治通鑒長編》卷三五九，元豐八年八月己丑，北京：中華書局，1979年，第8591頁。

（14）《宋會要輯稿》選舉二三之七，第4613頁上。

（15）《續(xù)資治通鑒長編》卷三七〇，元祐元年閏二月丙辰，北京：中華書局，1979年，第8965頁。

（16）《續(xù)資治通鑒長編》卷五，乾德二年三月乙酉，北京：中華書局，1979年，第123頁。