論行政壟斷法律責任追究的現(xiàn)狀與反思

德賽

所謂行政壟斷，是指行政主體運用其行政權力，排除、限制市場競爭的行為。從這個定義中可以判斷出行政壟斷的構成要件：行政壟斷的主體要件是行政主體，行政主體包括地方政府，中央政府的經(jīng)濟行政主管部門，以及被法律授予特殊行政權力的企業(yè) ；其主觀要件是行政權力的運用；其客觀要件是對競爭的實質性限制。這三個要件是判斷行政壟斷的根本標準，缺一不可。

一、行政壟斷的主要表現(xiàn)形式

對行政壟斷行為的表現(xiàn)進行研究有著非常重要的現(xiàn)實意義。因為，行政壟斷行為總是通過一定的具體形式表現(xiàn)出來的，亦是通過一定的具體形式危害社會的，只有對行政壟斷行為的表現(xiàn)有了明確的認識，才能為行政壟斷設定法律責任提供基礎。行政壟斷行為在我國的表現(xiàn)各種各樣。我國《反壟斷法》明確了行政壟斷的六種表現(xiàn)形式，具體如下：

一是強制買賣。強制買賣是指行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)菪中者提供的商品。二是地區(qū)壁壘。地區(qū)壁壘又稱地方保護主義、地方封鎖，是指行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通。三是排斥或者限制招投標。該行為是指行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動。四是限制市場準入。該行為是指行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設立分支機構。五是行政強迫壟斷。即行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，強制經(jīng)營者從事法律規(guī)定的壟斷行為。六是抽象行政行為壟斷。即指行政機關濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。

二、行政壟斷的法律責任

行政壟斷法律責任是因行政主體運用其行政權力，排除、限制市場競爭，由有權機關認定并歸結于有責主體的強制性義務。行政壟斷行為需要承擔法律責任的根本原因是其破壞了自由的市場競爭環(huán)境，損害了國家的整體經(jīng)濟利益。在市場經(jīng)濟中，某些主體為了謀求在壟斷的基礎上源源不斷地攫取壟斷利潤，或者為了獲得政績或地方利益、個人利益往往會憑借一切條件來取得或者保持壟斷地位，為了攫取更多的壟斷利潤，某些主體甚至會使用各種權力和手段將這種壟斷優(yōu)勢不斷擴大直至完全壟斷市場，然而在取得、保持和擴大壟斷地位的過程中，這些主體憑借的條件和使用的手段并不完全符合自由競爭的精神，有些行為以其它經(jīng)營者、消費者的合法權益甚至國家整體經(jīng)濟利益為代價，嚴重破壞了市場經(jīng)濟秩序。如果放任這些行為不加治理，必然會阻礙經(jīng)濟的正常發(fā)展，損害國家的整體利益，因此有必要通過法律手段對這些行為進行懲罰，追究其相應的法律責任，從而達到遏制行政壟斷產(chǎn)生和發(fā)展的效果。目前我國大多數(shù)學者比較贊同的行政壟斷行為法律責任模式是以行政責任，甚至刑事責任為主要責任方式的責任模式。

三、行政壟斷法律責任追究的現(xiàn)狀與反思

1.行政壟斷法律責任追究的現(xiàn)狀

自1993 年的《反不正當競爭法》實施以來，全國工商行政管理機關立案查處了大量的行政壟斷案件。但是，其中大部分案件是通過工商行政管理機關與政府部門協(xié)商進行解決的，在這期間依據(jù)《反不正當競爭法》追究行政壟斷主體法律責任的情況所占比例非常小。實踐中，工商行政管理部門在查處行政壟斷案件過程中屢屢受到各級政府的各種牽制，使得反行政壟斷的查處工作困難重重，追究行政壟斷的法律責任非常困難?！斗磯艛喾ā烦雠_以后確立了國務院反壟斷委員會和反壟斷執(zhí)法機構作為我國反壟斷法行政執(zhí)法的雙層管理機構，其中國家工商總局設反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局，負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭的反壟斷執(zhí)法（價格壟斷協(xié)議除外）；國家發(fā)改委設價格監(jiān)督檢查司，負責依法查處價格壟斷協(xié)議行為和行政機關濫用行政權力亂定物價的行為；商務部設反壟斷局，負責經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查工作，其中包括行政機關的“拉郎配”行為即行政機關主導的強制經(jīng)營者集中行為。實踐中，我國工商行政管理機關對行政壟斷行為的查處依然是以向實施行政壟斷行為者的上級機關提出建議，我國國家發(fā)改委立案調查的價格行政壟斷案件非常少，商務部反壟斷局處理政府的“拉郎配”案件即行政機關利用行政權力強制經(jīng)營者集中鮮有耳聞。反壟斷行政執(zhí)法機構一般擔心得罪人或阻力太大對行政壟斷現(xiàn)象選擇性失明。行政執(zhí)法機構在與各級政府的關系中并不具有獨立地位，執(zhí)法實踐中往往受到政府的多方面約束，現(xiàn)實生活中反行政壟斷執(zhí)法難以收到理想效果。當前一些政府官員被收買賄賂對行政壟斷行為的查處進行不作為，這些情況都阻礙著行政壟斷法律責任的追究工作，各種各樣的阻力層出不窮。行政執(zhí)法機構之間不相互配合、不統(tǒng)一協(xié)作使我國行政壟斷法律責任的追究工作一直徘徊不前，沒有大的進展，行政壟斷法律責任執(zhí)法遭遇到了嚴峻的挑戰(zhàn)。實踐中行政壟斷執(zhí)法部門一般是以消極、被動的姿態(tài)來處理行政壟斷案件，消極回避自己的法律職責。反行政壟斷執(zhí)法機構易于被行政權力所約束，反行政壟斷執(zhí)法工作容易受到大企業(yè)和行政組織的各種阻撓，這些機構的執(zhí)法實效受到了大眾的普遍置疑。實踐中，司法途徑不暢通，也阻礙著行政壟斷法律責任的追究工作。

2.行政壟斷法律責任追究的困境思考

通常來說，追究行政壟斷法律責任主要有兩條途徑，一種是通過行政機關進行追究，另一種則是通過司法機關進行追究。從我國目前的現(xiàn)實情況看，無論是行政機關還是司法機關對行政壟斷法律責任的追究都是非常消極的，其中的原因有法律方面的，也有非法律方面的。最后的結果是使追究行政壟斷法律責任陷入了十分困難的境地，影響了行政壟斷的規(guī)制效果。一是“不作為”的上級行政機關和“權力有限”的反行政壟斷執(zhí)法機關。二是“袖手旁觀”的司法機關。從理論上說，司法機關理應承擔起追究行政壟斷法律責任的重任，應是對行政壟斷最有效的一種救濟途徑。但事實上并非如此，緣于行政壟斷主要憑借的是抽象行政壟斷行為，也就是說主要是通過政府和政府部門發(fā)布的具有普遍適用效力的規(guī)章來分割市場，而在我國的行政救濟法中，抽象行政行為恰恰又不屬于行政訴訟的受案范圍，行政相對人只有在受到某一具體行政行為的侵害時方能提起行政訴訟。這樣，行政壟斷的抽象性和行政訴訟受案范圍的局限性就決定了司法機關在追究行政壟斷法律責任時必定是束手無策、碌碌無為的。行政壟斷的另一表現(xiàn)形式是具體行政行為，按照行政訴訟法的規(guī)定，司法機關對于因實施具體行政行為而產(chǎn)生的行政壟斷理應予以受理并追究其相應的責任。但從實踐來看，通過訴訟途徑，追究行政壟斷法律責任的效果均不理想。我國法院很少受理具體行政壟斷行為，一般采取旁觀的態(tài)度。