治理PM2.5的國際經(jīng)驗及啟示

王鴻春+張燕

PM2.5是指空氣中直徑小于2.5微米（一微米等于百萬分之一米）的懸浮顆粒物。大城市防治PM2.5污染是一個世界性難題。目前，世界一些大城市普遍針對PM2.5污染展開了重點治理，取得了一些成效，其成功經(jīng)驗對北京市在制定相關(guān)政策和措施等方面具有一定的借鑒意義。

發(fā)達國家大城市治理PM2.5的經(jīng)驗

縱觀發(fā)達國家一些大城市治理PM2.5的經(jīng)驗，主要表現(xiàn)在八個方面：

采用綜合治理策略，逐步減輕PM2.5污染。研究發(fā)現(xiàn)，在城市環(huán)境中，二氧化硫、氮氧化物和揮發(fā)性有機物等氣態(tài)前體物轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的PM2.5超過生產(chǎn)生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要來源。因此，歐美國家普遍采取綜合治理的策略，在采取措施減少一次生成的PM2.5的同時，重點加強相關(guān)前體物的減排工作，并在逐一確定其與PM2.5間轉(zhuǎn)化關(guān)系的基礎(chǔ)上制定各前體物的減排指標。美國南加州大洛杉磯地區(qū)的PM2.5綜合治理規(guī)劃相當精細。第一步，空氣質(zhì)量管理部門通過長期監(jiān)測，確定本地PM2.5污染物的主要來源——二氧化硫、氮氧化物和氨氣在大氣中經(jīng)光化學反應(yīng)形成的硝酸銨鹽和硫酸銨鹽。第二步，以監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依據(jù)當?shù)氐牡乩須夂驐l件，建立起空氣質(zhì)量推演模型，逐一確定二氧化硫、氮氧化物等污染物與二次生成的PM2.5之間的轉(zhuǎn)換關(guān)系。以氮氧化物為例，根據(jù)測算，每減排1噸氮氧化物，就能減少約0.1273噸的PM2.5，而二氧化硫的比例更高。第三步，在模型數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)之上，以2014年P(guān)M2.5污染中期治理目標為依據(jù)，確定本地2014年一次生成的PM2.5以及二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物等前體物所應(yīng)達到的量化減排指標，即每日必須減排192噸的氮氧化物、24噸的二氧化硫、15噸直接排放的PM2.5和59噸的揮發(fā)性有機物。

利用法律和經(jīng)濟雙重手段，控制PM2.5排放總量。歐盟針對氣體和粉塵排放的PM2.5等顆粒物，先后出臺了《歐共體環(huán)境行動計劃》、《歐洲空氣清潔計劃》等近20個法規(guī)和指令，制定了空氣質(zhì)量標準、機動車和其他污染源的排放標準，出臺了區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測與評價制度、國家排放上限與核查制度，形成了一套完善的防治PM2.5污染的法規(guī)體系。不過，法律法規(guī)雖然可為PM2.5的治理工作奠定制度基礎(chǔ)，但在經(jīng)濟持續(xù)高速增長時，污染物的總量仍會持續(xù)增加。此時，如果進一步收緊標準，達標成本就會高得令大量企業(yè)無法承受，對經(jīng)濟社會產(chǎn)生較大影響。而且，“一刀切”的指令性方式?jīng)]有考慮到企業(yè)之間的差異，技術(shù)水平較為先進的企業(yè)在達到環(huán)保標準之后可能會喪失進一步減排的動力，不利于環(huán)保工作的進一步推進。為此，發(fā)達國家開始嘗試在環(huán)保工作中引入市場機制。美國最常用的是排污許可權(quán)交易制度，歐洲部分國家則借助于排污收費和排污稅來約束排污行為。

轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。首先，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。在發(fā)達國家大城市發(fā)展進程中，火電、鋼鐵、有色金屬、化工等高能耗、高污染行業(yè)曾是城市發(fā)展的重要支撐，但二十世紀六七十年代后，紐約、倫敦、東京等特大型城市開始將上述重工業(yè)行業(yè)向外轉(zhuǎn)移，同時大力發(fā)展金融服務(wù)業(yè)、醫(yī)療服務(wù)業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)業(yè)等。其次，改變能源消耗結(jié)構(gòu)，推動節(jié)能減排。以PM2.5為代表的各類空氣污染物，主要來源是煤炭、石油等化石燃料燃燒排放的一次和二次產(chǎn)物。因此，世界各國都努力改變能源消耗結(jié)構(gòu)，加大清潔能源的使用力度。歐盟2008年提出的《氣候變化行動與可再生能源一攬子計劃》，規(guī)定成員國每年減少2至3億噸化石燃料消耗，并承諾到2020年將煤炭、石油、天然氣等一次能源的消耗量減少20%，可再生能源占能源消耗總量的比例提高到20%。再次，提高建筑物能效水平。從國外特大型城市經(jīng)驗看，產(chǎn)業(yè)升級之后，能耗大戶已不再是工業(yè)，而是建筑物和機動車。尤其是城市建筑，能耗已占城市總能耗的約2/3。為此，國外很多大城市采取了措施，比如制定綠色建筑規(guī)范，對新建建筑能耗標準做出嚴格規(guī)定；推動老建筑節(jié)能改造；推動建筑物內(nèi)部照明電器系統(tǒng)的升級改造。最后，發(fā)展公交導向型城市交通。德國柏林市將公共交通設(shè)施的建設(shè)與住宅區(qū)的建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃，一方面優(yōu)先在公交地鐵沿線新建住宅，另一方面大力建設(shè)地鐵和快速公交系統(tǒng)，提高公交路網(wǎng)的密度。同時，大力推動自行車道的規(guī)劃建設(shè)，目前建設(shè)完成超過800公里的自行車道，自行車出行已占交通總量的12%。

制定中長期治理規(guī)劃，指引PM2.5的防治工作。PM2.5的治理是一項長期而艱巨的工作，美國、歐洲等制定了長期的戰(zhàn)略規(guī)劃和詳細的治理路線圖。美國南加州地區(qū)2007年推出了《空氣質(zhì)量管理規(guī)劃》，紐約市政府制定了《2030城市發(fā)展規(guī)劃》，倫敦市政府制定了《2010年清潔空氣：倫敦空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》。

制定區(qū)域污染控制政策，實現(xiàn)全區(qū)域綜合治理。在解決PM2.5及其前體物長距離輸送問題上，歐洲和美國都制定了區(qū)域污染控制政策，建立了地區(qū)間協(xié)調(diào)和合作機制，通過多地區(qū)間的協(xié)作減少PM2.5的排放總量。美國的做法是“雙管齊下”，一方面打破行政區(qū)域劃分，將相對封閉的自然區(qū)域統(tǒng)一劃為獨立的“空氣區(qū)”，由專門的空氣質(zhì)量管理機構(gòu)集中進行規(guī)劃、治理；另一方面，成立政府間協(xié)作組織，配合專門的空氣質(zhì)量管理部門，開展空氣質(zhì)量的監(jiān)測和治理。

提高城市綠化率，強化城市“吸塵器”的功能。提高城市綠化率是世界各國進行PM2.5末端治理的重要手段。紐約市政府自2007年開始，依據(jù)空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，每年投入1700萬美元，優(yōu)先在樹木覆蓋率最低、PM2.5污染最為嚴重的社區(qū)植樹，同時提高新建社區(qū)的綠化率標準。據(jù)測定，每公頃綠地平均年滯留粉塵1.518噸，綠地上空的浮塵濃度會較非綠地少10%～50%。

加強宣傳教育，引導全社會力量參與PM2.5防治。世界許多大城市普遍采取加大公共廣告投放、建立警示標示系統(tǒng)、開設(shè)綠色環(huán)保網(wǎng)站等手段，提高公眾對PM2.5污染危害的認識，幫助其了解控制PM2.5污染的基礎(chǔ)知識，促使其從日常生活做起，為PM2.5污染的治理工作盡自己力量。

對北京市治理PM2.5的啟示

這些大城市治理PM2.5的經(jīng)驗表明，要想根治PM2.5必須從兩方面入手：一方面，加強PM2.5的入口管理，減少對化石能源的需求；另一方面，收緊 PM2.5的出口，嚴控PM2.5排放總量。具體思路如下：

第一，加強監(jiān)測，研究PM2.5與揮發(fā)性有機物、二氧化硫、氮氧化物等多種大氣污染物協(xié)同控制的措施。結(jié)合國外及本市情況，建議重點做好四項工作：一是完善立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，掌握北京地區(qū)各主要空氣污染物的排放總量及來源、污染源的空間分布及具體排放量；二是完善大氣污染普查數(shù)據(jù)庫，建立盡可能詳盡的污染源排放清單，量化不同空氣污染物對PM2.5的貢獻值和不同省市之間的輸送通量；三是綜合考慮本市實現(xiàn)PM2.5空氣濃度達標所需減排的各主要污染物數(shù)量、各污染源的減排潛力、所需的減排投入及減排對經(jīng)濟發(fā)展的影響，量化確定各污染源的減排指標，有的放矢地提出相應(yīng)治理措施，并對治理效果進行量化預(yù)測；四是運用監(jiān)測數(shù)據(jù)對治理措施的效果進行定期評估，將評估結(jié)果及時反饋給相關(guān)部門，以便有效調(diào)整治理方案，從而形成監(jiān)測—治理的良性循環(huán)。

第二，整合城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、污染治理等各方面的政策，全方位實現(xiàn)PM2.5減排。建議北京市以治理PM2.5為契機，進一步推動工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在加快退出石化、水泥、印染、鑄造等高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)的同時，大力發(fā)展金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、教育科研等北京具有豐富資源和優(yōu)勢的綠色產(chǎn)業(yè)，不斷完善交通規(guī)劃，提高建筑物設(shè)計標準，加大節(jié)能減排新技術(shù)的研發(fā)和新產(chǎn)品的應(yīng)用，努力開發(fā)太陽能等清潔能源，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，大力推進新技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，加快PM2.5的治理進程。治理PM2.5，必須積極研發(fā)、利用新技術(shù)。以光催化汽車尾氣吸收路面這項新技術(shù)為例，由于道路表面敷設(shè)了二氧化鈦等半導體光催化劑，這些光催化劑可在紫外線照射下，將汽車尾氣中的氮氧化物等PM2.5的氣態(tài)前體物轉(zhuǎn)化為無害的水、二氧化碳和鹽等，而光催化劑本身不參加氧化還原反應(yīng)，不隨時間而消耗衰減，可以有效抑制污染。目前，比利時安特衛(wèi)普、英國倫敦、日本東京、意大利貝加莫等城市已經(jīng)開始試驗性應(yīng)用。在試驗路段上，氮氧化物濃度普遍降低了60%～70%，效果顯著。

第四，吸取奧運期間治理經(jīng)驗，建立區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控的長效機制。2008年7月20日至9月20日，北京曾與周邊省市共同實施了減排措施，北京各PM2.5監(jiān)測點的PM2.5濃度普遍下降了40%以上。為此，有關(guān)部門要深入研究，全面掌握京津冀地區(qū)PM2.5污染現(xiàn)狀、排污情況，跨域傳輸機理；盡快制定由環(huán)保部等部門協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃；探索建立由環(huán)保部牽頭、各地方政府相互協(xié)作的溝通協(xié)調(diào)平臺，將控制PM2.5等空氣污染物的排放落到實處。

第五，深化城市綠化與PM2.5作用機理的研究，為城市綠化提供科學指導。例如，研究各種植物對PM2.5的滯留機理與效率；分析北京地區(qū)常用綠化植物對大氣PM2.5的吸收率，篩選高效吸收PM2.5的植物；評估適于本市城區(qū)不同綠化條件下的最優(yōu)控制PM2.5污染物方案及其效率、效益；編制北京地區(qū)60種主要滯塵植物名錄；確定不同綠地類型的植物配置模式；提出道路兩側(cè)綠化帶的最佳寬度及植物配置模式、平原地區(qū)景觀生態(tài)林、綠色通道建設(shè)綠化模式等。

第六，動員全社會力量、使綜合治理見到更大成效。治理PM2.5不僅需要黨和政府的努力，更需要企業(yè)和民眾積極參與。首先，通過各種媒體，教育宣傳市民 “從我做起”，采取自我行動參與減排PM2.5，在全社會營造“北京藍天，人人有責”的氛圍。其次，支持和鼓勵民眾參與社會監(jiān)督。在制定環(huán)境保護政策法規(guī)、引進重大工程項目以及采取重大污染治理行動時，充分聽取社會民眾的意見和建議，定時向社會公布環(huán)境質(zhì)量狀況和PM2.5污染治理工作的進展信息。再次，探索經(jīng)濟激勵約束機制，引導企業(yè)和民眾節(jié)能減排。例如建立健全促進中小企業(yè)和家庭節(jié)能的各項制度，繼續(xù)推行政府綠色采購，采用補貼和低息貸款的方式幫助企業(yè)和個人減排等。

（作者單位：北京決策研究基地）

責任編輯：葉再春

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