以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管

周紹朋

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對新形勢下的國有資產(chǎn)監(jiān)管提出了新的要求。對經(jīng)營性的國有資產(chǎn)，國家要按照管股權(quán)和資本經(jīng)營的原則進(jìn)行監(jiān)管，這對于深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局、推進(jìn)國有（國家出資）企業(yè)戰(zhàn)略重組，強(qiáng)化國有資本經(jīng)營、提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率都具有重要意義。

以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求

經(jīng)濟(jì)體制的核心是資源配置方式，有什么樣的資源配置方式，就必然會形成什么樣的經(jīng)濟(jì)體制。反之，要建立什么樣的經(jīng)濟(jì)體制，就必須采取什么樣的資源配置方式。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，就必然要使市場在資源配置中起決定性作用。

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是建立在單一公有制基礎(chǔ)上，由各級政府通過行政手段，采取指令性計(jì)劃形式配置資源的，在這種經(jīng)濟(jì)體制下，國家對國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)行計(jì)劃管理。其中，對投入生產(chǎn)過程的各種生產(chǎn)資料，一般都被稱之為國有資產(chǎn)，并采取以實(shí)物形態(tài)為主的管理方式。而社會主義市場經(jīng)濟(jì)是高度發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)，它必須建立在公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基礎(chǔ)上。同時(shí)，各種所有制經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中必然會相互競爭、相互融合，從而形成混合所有制經(jīng)濟(jì)。在混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，國家對于投入社會生產(chǎn)過程的各種生產(chǎn)資料，就無法采取傳統(tǒng)的以實(shí)物形態(tài)為主的國有資產(chǎn)管理方式了。

眾所周知，資本與資產(chǎn)是有著本質(zhì)區(qū)別的，資本經(jīng)營與資產(chǎn)管理也有著本質(zhì)的區(qū)別。除了前面已經(jīng)提到的，資產(chǎn)管理一般采取實(shí)物形式為主之外，而且資產(chǎn)是不一定投入生產(chǎn)經(jīng)營的，如國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的資產(chǎn)，一般就不進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，即通常所說的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)；只有當(dāng)資產(chǎn)被投入生產(chǎn)經(jīng)營活動之后，它才能成為資本，這就像馬克思所分析的貨幣轉(zhuǎn)化為資本一樣。

從管理和經(jīng)營的目標(biāo)看，資產(chǎn)管理的目標(biāo)是保證資產(chǎn)的完整無損，提高資產(chǎn)的使用效率；而資本經(jīng)營的目標(biāo)是獲取盈利，即通常所說的保值增值，因?yàn)橘Y本的定義本來就是能夠帶來剩余價(jià)值的價(jià)值。很顯然，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管方式已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求了。

隨著改革的不斷深入，我們的許多管理理念、管理思想、管理方法，管理手段，甚至管理制度和管理法規(guī)，都變得越來越不適應(yīng)起來。就深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制來說，首先必須堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在堅(jiān)持公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的同時(shí)，還必須大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。而在混合所有制經(jīng)濟(jì)情況下，改變傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方式，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，強(qiáng)化國有資本經(jīng)營也就是必然的了。

以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重大意義

以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要意義。

有利于優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力。多年來，我們在調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局方面進(jìn)行了大量的工作，也取得了很大的成效，但國有經(jīng)濟(jì)布局不合理的問題并沒有得到根本解決，特別是某些國有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場化程度還不高，資源配置效率還比較低。《決定》指出，國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。

優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，必須對國有資產(chǎn)的分布進(jìn)行調(diào)整，不僅要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)增量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且還要大力調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的優(yōu)化。優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，特別是調(diào)整存量國有資產(chǎn)，涉及的問題很多。如果按照傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方式進(jìn)行調(diào)整，不僅會帶來很大的破壞和浪費(fèi)，而且有些方面的調(diào)整幾乎是不可能的。只有以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，存量國有資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整才能進(jìn)退自如，而且還能最大限度地減少調(diào)整帶來的破壞和浪費(fèi)。因?yàn)檫@種調(diào)整只涉及國有資本的進(jìn)入和退出，而不涉及對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的損壞。某些不適合國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)去占領(lǐng)就搞不好，但國有經(jīng)濟(jì)一經(jīng)退出，就有可能搞活了。改革開放以來，這樣的事例是屢見不鮮的。當(dāng)前，結(jié)合解決一些領(lǐng)域的產(chǎn)能過剩問題，應(yīng)加大國有經(jīng)濟(jì)布局，特別是存量國有資本調(diào)整的力度，以推動國有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)化升級。當(dāng)然，增量國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整對優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局的作用也很大。按照《決定》的要求，其投入和運(yùn)營必須服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

有利于推進(jìn)國有（國家出資）企業(yè)戰(zhàn)略重組，做大做強(qiáng)國有（國家控股）企業(yè)。在傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方式下，在國家和政府層面，出資機(jī)構(gòu)通常采取行政手段對企業(yè)進(jìn)行合并或整體購并（實(shí)際上也是合并），以達(dá)到完成所謂重組任務(wù)的目的。其結(jié)果，合并后的企業(yè)往往貌合神離，達(dá)不到戰(zhàn)略性重組的目的；在企業(yè)層面，母公司（總公司）對子公司（分公司）采取的是行政手段加資產(chǎn)管理的辦法，名義上實(shí)施的是包括戰(zhàn)略管控、財(cái)務(wù)管控和經(jīng)營管控在內(nèi)的綜合管控，但由于這種管控沒能以資本（股權(quán)）為基本依據(jù)，實(shí)際上采取的還是行政管控為主。在這種情況下，企業(yè)內(nèi)部的重組也會遇到各種困難和阻力，特別是在現(xiàn)行管理辦法下，企業(yè)的規(guī)模越大，往往級別越高，重組就會只做加法，不做減法，從而不能實(shí)現(xiàn)歸核化，形成核心競爭力。特別是一些中央企業(yè)，重組中還會遇到地方政府由于利益調(diào)整帶來的阻力。按照以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的原則，無論是在國家（政府）層面，還是在企業(yè)層面，企業(yè)重組都可以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，按照市場機(jī)制，通過產(chǎn)權(quán)交易的辦法進(jìn)行。這不僅可以消除重組中的各種困難和阻力，而且可以大大提高重組的效率和效益。

有利于強(qiáng)化國有資本經(jīng)營，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。在現(xiàn)行國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和企業(yè)組織架構(gòu)下，按照傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理方式，由于出資機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間，國有（國家出資）大型企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)母子公司之間，存在著嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不對稱和行政化管理傾向，大大影響了國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。盡管出資機(jī)構(gòu)對企業(yè)以及企業(yè)內(nèi)部都在進(jìn)行著嚴(yán)格的經(jīng)營業(yè)績考核，但考核卻缺乏市場化和資本化的評判標(biāo)準(zhǔn)。如考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容是國有資產(chǎn)的保值增值，但具體什么是保值增值并沒有完全搞清楚。在企業(yè)經(jīng)營過程中，流動資產(chǎn)能不能保值呢？固定資產(chǎn)又怎樣實(shí)現(xiàn)保值呢？考慮不考慮物價(jià)和固定資產(chǎn)折舊因素呢？上繳的利潤算不算增值呢？等等。盡管保值增值的計(jì)算公式搞得很復(fù)雜，但上述各種因素卻很難都考慮進(jìn)去。在以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的情況下，所謂保值增值就簡單多了，對競爭性的行業(yè)，只要按照行業(yè)考核資本利潤率就行了。特別是市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的情況下，競爭和資本跨行業(yè)流動將進(jìn)一步加劇，不同行業(yè)的資本利潤率也將可以進(jìn)行比較，這樣考核就更加簡單了。我國老一代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家孫冶方同志說過，在經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)管理中，利潤是牛鼻子，抓住利潤就抓住了一切。

需要解決的幾個(gè)問題

實(shí)現(xiàn)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，除了要增強(qiáng)資本經(jīng)營的各種觀念，如資本的競爭與流動觀念，價(jià)值和盈利觀念，等等，還需要解決以下幾方面的問題。

實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和運(yùn)營分開。國有資產(chǎn)監(jiān)管是政府職能，國有資本運(yùn)營是企業(yè)職能，必須實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和運(yùn)營分開。現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制還是黨的十六大之后確立的，這一管理體制的歷史性進(jìn)步，就是設(shè)立了專門的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立并逐步完善了國有資產(chǎn)出資人制度。但這種體制也還存在某些弊端。首先是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位不夠清晰，說它既不是政府，也不是企業(yè)，更不是中介機(jī)構(gòu)，而是專司國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能的特設(shè)機(jī)構(gòu)。這種模糊的職能定位既不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與運(yùn)營分開，也不利于政企分開。按照以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)回到政府序列，專司國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、法規(guī)和制度的起草與制定工作，并按照這些法律法規(guī)和制度對國有資產(chǎn)的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，代表政府對國有資本投資和運(yùn)營公司的主要領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行任命和調(diào)整；國有資本投資和運(yùn)營公司則負(fù)責(zé)國有資本的運(yùn)作，對被投資企業(yè)行使股東的權(quán)利。這樣就形成了國有資產(chǎn)監(jiān)管和運(yùn)營的三個(gè)層次，即國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國有資本投資和運(yùn)營公司——被投資企業(yè)。各層次之間職責(zé)分明、權(quán)責(zé)清晰，有利于提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率和效益，有利于國有資產(chǎn)與其他資產(chǎn)進(jìn)行混合投資，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。

組建若干國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司。國有資產(chǎn)投資運(yùn)營公司可以三種方式建立，一是由各級政府運(yùn)用國有資本預(yù)算收入，根據(jù)國有資產(chǎn)投資的需要進(jìn)行新建。二是把現(xiàn)有國有（國家出資）企業(yè)中的國有股權(quán)集中起來，組成專門的國有資產(chǎn)投資和運(yùn)營公司。三是按照《決定》的要求，把有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。這第三種主要是指那些大型國有（國家出資）企業(yè)的母公司和總公司。除少量需要采取國有獨(dú)資形式的特殊企業(yè)外，對其他母公司采取獨(dú)資形式的集團(tuán)公司，可實(shí)行以下改革改組措施：一是把母公司改造為投資主體多元化的股份公司或上市公司，即所謂整體改制或整體上市。其國有股份由國有資產(chǎn)投資公司直接持有，行使出資人權(quán)能。二是把母公司改組為純粹的控股公司或投資公司，作為股東公司持有子公司的股份。同時(shí)，做大做強(qiáng)已有的上市子公司，使其成為新的集團(tuán)公司的母公司。各投資公司和被改造的集團(tuán)公司母公司還可以根據(jù)情況進(jìn)行跨行業(yè)投資，以減少投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。上述第二種改組措施，實(shí)際上就是把有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。不論通過哪種途徑建立的國有資本投資公司，都要接受政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管，都要注重提高國有資本運(yùn)營效率和效益。

對國有資本投資和運(yùn)營公司要實(shí)行分類管理。對國有大型骨干企業(yè)進(jìn)行分類改革與管理，應(yīng)該把國有（國家出資）企業(yè)分為關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全的企業(yè)，如重要的軍工企業(yè)、戰(zhàn)略物資儲備企業(yè)，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)決定的自然壟斷企業(yè)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)的公共企業(yè)等。按照對國有資本投資運(yùn)營公司經(jīng)營業(yè)績考核的需要，并根據(jù)《決定》提出的國有資本應(yīng)重點(diǎn)投入的領(lǐng)域，首先應(yīng)把國有資本投資公司分為投資公益性和盈利性行業(yè)兩類，然后再把投入盈利性行業(yè)的分為壟斷性行業(yè)和競爭性行業(yè)兩類。在此基礎(chǔ)上，再按照他們應(yīng)履行的職能對其經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行評價(jià)。當(dāng)然，不同的國有資產(chǎn)投資公司也可以在國家法規(guī)和政策允許的范圍內(nèi)，根據(jù)公司發(fā)展戰(zhàn)略的需要進(jìn)行跨領(lǐng)域投資與經(jīng)營。

對國有資本投資與運(yùn)營公司進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管與考核。由于國有資本投資與運(yùn)營公司是企業(yè)，它一方面要接受來自政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門的行業(yè)監(jiān)管，另一方面，它還要同其他企業(yè)一樣，接受來自政府其他有關(guān)部門的管理，如市場監(jiān)管等。政府國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對國有資本投資與運(yùn)營公司監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是對他們的經(jīng)營績效進(jìn)行考核。要按照國有資本投資與運(yùn)營公司投入的領(lǐng)域不同，分類制定不同的考核辦法。對主要投資于公益性（包括公共產(chǎn)品和服務(wù)）企業(yè)的國有資本投資與運(yùn)營公司，在考核指標(biāo)體系中主要應(yīng)設(shè)立履行公益性職能的指標(biāo)；而對主要投資盈利性企業(yè)的國有資本投資與運(yùn)營公司，則要以盈利指標(biāo)為中心進(jìn)行考核。其中，對投資壟斷行業(yè)和競爭行業(yè)的，盈利指標(biāo)所占的權(quán)重也應(yīng)有所不同。在實(shí)現(xiàn)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的情況下，還要進(jìn)一步完善國有資本預(yù)算體系。要按照上述國有資本投資與運(yùn)營公司的不同種類，分別核定不同的利潤上繳水平，但從總體上要不斷提高上繳份額，按照《決定》的要求，到2020年要提高到30%，然后逐步提高比例，最后過渡到收支兩條線制度，即國有資本形成的利潤全部上繳國有資本預(yù)算，而企業(yè)需要的國有資本投資，再由國有資本預(yù)算根據(jù)國家實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的要求進(jìn)行投入。這樣，就會從總體上提高國有資產(chǎn)的配置效率，推動我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。

（作者：國家行政學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：沈 聰