司法改革貴在尊重司法運(yùn)行規(guī)律

鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 沈開舉

鄭州大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士 鄭磊

司法改革貴在尊重司法運(yùn)行規(guī)律

鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 沈開舉

鄭州大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士 鄭磊

黨的十八屆四中全會(huì)即將對(duì)法治中國(guó)建設(shè)進(jìn)行全面部署，而此前的十八屆三中全會(huì)《決定》、人民法院“四五改革綱要”等綱領(lǐng)性文件，已經(jīng)勾畫了司法體制改革的初步輪廓。新一輪司法改革的總目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)這一改革總目標(biāo)，關(guān)鍵在于尊重司法思維和司法規(guī)律。

司法改革 司法思維 司法規(guī)律

當(dāng)前司法改革面臨的問題

司法改革是搞科學(xué)，必須尊重司法權(quán)的特征和規(guī)律。司法權(quán)本質(zhì)上是一種裁判權(quán)，具有被動(dòng)性、中立性、獨(dú)立性、統(tǒng)一性、終極性的特點(diǎn)。這條規(guī)律是客觀的、普遍的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。但就是這么一個(gè)常識(shí)，很多人還不能充分理解和接受。實(shí)踐中，很多時(shí)候改革會(huì)走樣，忘記了出發(fā)的地點(diǎn)。因此，要以司法規(guī)律為尺度，對(duì)當(dāng)前各類司法創(chuàng)新展開檢討，不符合司法規(guī)律的，要堅(jiān)決予以革除。具體而言，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)警惕司法改革中出現(xiàn)的以下幾種傾向：

首先，司法改革的“偏方”不能當(dāng)成“主藥”。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊國(guó)情，我國(guó)的司法改革具有一定程度上的“地方競(jìng)爭(zhēng)”色彩，實(shí)踐中呈現(xiàn)了一些零散、盲目和不協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。仔細(xì)觀察和分析這場(chǎng)地方司法創(chuàng)新的“競(jìng)標(biāo)賽”，我們發(fā)現(xiàn)，支撐改革的邏輯不是司法規(guī)律和法律思維，而是政治邏輯和政績(jī)驅(qū)動(dòng)。譬如，一些地方盲目追求高調(diào)解率，不惜土法上馬，搞了許多復(fù)古的制度創(chuàng)新；一些地方為了破解涉法涉訴上訪，搞領(lǐng)導(dǎo)大接訪運(yùn)動(dòng)，結(jié)果把許多陳年舊案又翻出來，引來更多的上訪；一些地方不切實(shí)際地搞錯(cuò)案終身追究制、一票否決制，束縛了法官依法審理、依法判決的手腳，導(dǎo)致法官群體形成了“能不判則不判”的思維定勢(shì)。司法改革中出現(xiàn)的這些誤把“偏方”、“輔藥”、“配藥”當(dāng)“主藥”的做法，應(yīng)當(dāng)引起我們的警惕。司法改革是搞科學(xué)，要遵循司法規(guī)律，不能相信“偏方治大病”那一套。

其次，司法改革不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。司法改革是個(gè)系統(tǒng)工程，需要頂層設(shè)計(jì)、通盤考慮，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。基本制度定型的情況下，局部的小修小補(bǔ)，無可指摘。但在一些核心制度尚未建立的情況下，東打一個(gè)補(bǔ)丁，西打一個(gè)補(bǔ)丁的策略，不僅找不準(zhǔn)病灶，還可能因?yàn)楹鷣y用藥，擾亂了最終診斷。仍以涉法涉訴信訪為例，病根在于對(duì)司法的最終性缺乏深刻理解，沒有建立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，卻開出“大接訪”的藥方，結(jié)果事與愿違，糾紛不但沒解決，大量糾紛又死灰復(fù)燃涌入法院、檢察院。由于老百姓已經(jīng)有了心理預(yù)期和路徑依賴，重新推動(dòng)建立涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，和幾年前相比，不是更容易而是更難了。類似的情況還有很多，司法改革可以“先易后難”，但不能不講司法思維和司法方式，人為地制造新的難題。

再次，司法改革不能“剃頭挑子一頭熱”。從司法權(quán)的性質(zhì)看，它是一種國(guó)家權(quán)力，具有全國(guó)統(tǒng)一性；但是從我國(guó)《憲法》、《人民法院組織法》的規(guī)定看，它又和地方人大、地方財(cái)政密切關(guān)聯(lián)。司法改革既是中央的事，也是地方的事，不能“剃頭挑子一頭熱”。當(dāng)前，從中央角度來看，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，承載著防止地方保護(hù)主義和強(qiáng)化司法權(quán)中央事權(quán)屬性的雙重目標(biāo)。之所以選擇這種分階段的改革策略，而沒有一步到位徹底實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的國(guó)家化，政策制定者的解釋是條件尚不成熟。但是，在改革的動(dòng)力機(jī)制上，中央和地方的表現(xiàn)可能大相徑庭。甚至當(dāng)改革來臨了，一些基層法官反而喜憂參半、猶豫不決。因此，如果不解決這一動(dòng)力缺陷，司法改革的進(jìn)度將大打折扣。

最后，司法改革的共識(shí)仍需凝聚。司法改革是個(gè)老生常談的問題，但司法改革的共識(shí)并不像人們想象的那么多。中央與地方、精英與大眾、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，司法改革的共識(shí)都還很脆弱，這也是當(dāng)前司法改革面臨的一大難題。例如，前幾年關(guān)于司法民主化和職業(yè)化的爭(zhēng)論，并沒有增進(jìn)多少社會(huì)共識(shí)；法官為什么應(yīng)當(dāng)比普通公務(wù)員拿更高的工資，也是一個(gè)遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)的問題。再比如，人民法院“一五”、“二五”改革綱要曾設(shè)想把法院財(cái)政和地方政府分開，后來沒有推行下去，主要原因竟然是法院自己不想分開。司法改革的偏向進(jìn)一步阻礙了司法改革共識(shí)的形成。過去幾年司法領(lǐng)域的一些做法，動(dòng)搖了剛剛形成的關(guān)于司法改革的一些脆弱共識(shí)，讓許多法官無所適從，導(dǎo)致一些好不容易達(dá)成的共識(shí)瞬間破裂。然而，越是在這個(gè)時(shí)候越要回歸常識(shí)，回歸司法規(guī)律，因?yàn)橹挥衅毡榈乃痉ㄒ?guī)律才是最大多數(shù)人可以接受的最大公約數(shù)。

司法改革與政治改革、行政改革的關(guān)系

司法改革不可能孤立地來看待，它必須放到整個(gè)政治體制改革中來考慮，也必須和行政管理體制改革對(duì)照著看。十八屆三中《決定》提出，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，這就決定了司法改革不能孤立進(jìn)行，必須同整個(gè)依法治國(guó)新局面相適應(yīng)。當(dāng)前，新一輪司法改革應(yīng)當(dāng)在前三輪司法改革的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，找出妨礙司法公正的體制性障礙。在依法治國(guó)的大背景下，正確界定司法在國(guó)家權(quán)力體系中的地位和作用，正確厘清司法機(jī)關(guān)的相互關(guān)系。

司法改革和政治改革的關(guān)系是：政治改革是司法改革的基礎(chǔ)和保障，司法改革是政治改革的重要內(nèi)容。它們的關(guān)系主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，在中央與地方關(guān)系法治化的背景下看司法改革。司法權(quán)是一種中央事權(quán)，承擔(dān)著確保國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)。因此，“去地方化”的大方向不用懷疑，需要討論的是一步到位，還是分步實(shí)施的問題。第二，通過立法破除司法中央化的體制性障礙。我國(guó)《憲法》第一百零一條確立了地方法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)的分級(jí)選舉結(jié)構(gòu)，《立法法》第八條規(guī)定司法制度屬于法律保留事項(xiàng)，因此，徹底調(diào)整必然涉及修改憲法和法律，調(diào)整地方人大及其常委會(huì)的權(quán)力。再比如，是否建立行政法院，依據(jù)《憲法》第一百二十四條，也需要修改《人民法院組織法》、《行政訴訟法》等。第三，司法改革還涉及一個(gè)更為根本的問題，即黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障司機(jī)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系。

司法改革和行政管理體制改革的關(guān)系是另一個(gè)需要考量的因素。從表面上看，司法改革和行政管理體制似乎并不相干，但實(shí)際上，二者是相互聯(lián)系、相互支撐的。具體而言，也包括三個(gè)方面：第一，從制度競(jìng)爭(zhēng)和制度能力角度看，法院和行政機(jī)關(guān)同為法律決策機(jī)構(gòu)，二者之間在勞動(dòng)力、資源、最終決策權(quán)等方面都存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此，專門法院的設(shè)置應(yīng)當(dāng)隨著行政管理專業(yè)化而適時(shí)調(diào)整。新近設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院就是很好的例子。第二，從經(jīng)費(fèi)來源上，司法改革也需要人事、財(cái)政體制改革相配套。譬如，推動(dòng)地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，意味著需要在省一級(jí)設(shè)置統(tǒng)一的法官遴選委員會(huì)，并由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌支出。第三，從管轄上來看，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，也必須與行政區(qū)劃、法官任命相銜接。

法院、檢察院、公安和司法行政之間的關(guān)系是司法改革需要考慮的第三個(gè)因素?！稇椃ā返谝话偃鍡l規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。傳統(tǒng)上，人們習(xí)慣于將前述四個(gè)機(jī)關(guān)簡(jiǎn)稱“公檢法司”。正如學(xué)者韓大元所言，法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的關(guān)系是我國(guó)憲政體制中的基本問題，涉及到司法職權(quán)配置、司法程序運(yùn)行和司法獨(dú)立等基本制度。建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，其核心在于調(diào)整司法職權(quán)配置，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，促進(jìn)司法獨(dú)立。具體而言，“互相制約”是三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的核心價(jià)值要求。從完善人權(quán)司法保障制度角度出發(fā)，在價(jià)值理念上，應(yīng)堅(jiān)持效率服從于公平、配合服從于制約；在工作程序上，應(yīng)堅(jiān)持偵查服從于起訴、起訴服從于審判。①

理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨(dú)立的關(guān)系

依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政。因此，司法改革的關(guān)鍵在于在憲法框架內(nèi)進(jìn)行，尊重司法思維和司法規(guī)律，理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和司法獨(dú)立的關(guān)系，并在憲法這一共同價(jià)值觀基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。

習(xí)近平2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中指出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是指政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。新形勢(shì)下，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)從“下游”—司法過程轉(zhuǎn)向“上游”—立法過程。因?yàn)?，從本質(zhì)上講，司法機(jī)關(guān)是法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，它的主要任務(wù)是正確適用法律裁決糾紛。黨對(duì)立法、行政和司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)整體，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志之后，司法機(jī)關(guān)執(zhí)行憲法和法律，就是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法的關(guān)鍵之舉就是避免干預(yù)個(gè)案，保證法院、檢察院等獨(dú)立行使司法權(quán)。因此，破除僵化思維、保障司法獨(dú)立是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和治理手段的一次偉大轉(zhuǎn)變，不僅不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而有利于在黨和政府之間構(gòu)筑一道政治防火墻。

改革政法委和法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)的關(guān)系是理順黨和司法關(guān)系的重要方面。近些年，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些基層政法委干預(yù)個(gè)案的例子，一定程度上影響了法院的審判獨(dú)立與檢察權(quán)的獨(dú)立行使。這顯然與政法委成立的初衷不相符。黨委政法委是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式，其工作方式也必須隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的變化而變化。今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確黨委政法委的職能定位，重點(diǎn)定位在運(yùn)用法治思維和法治方式，協(xié)調(diào)解決事關(guān)政法工作全局的重大問題。尤其應(yīng)當(dāng)理順黨委政法委與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)的關(guān)系，支持審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，支持法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。②改善黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步理順紀(jì)委與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，要求“完善人權(quán)司法保障制度”。誠(chéng)如一位基層檢察官所言，我國(guó)時(shí)下的紀(jì)委反腐體制及其雙規(guī)制度有其現(xiàn)實(shí)合理性，紀(jì)委在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用不容否認(rèn)。但是從推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展視角考量，這種體制和運(yùn)行機(jī)制勢(shì)必需要進(jìn)行法治化改革。為此，應(yīng)進(jìn)一步明確紀(jì)委辦案與檢察機(jī)關(guān)辦案在程序上的次序、差別與界限。

司法改革的四個(gè)“毫不動(dòng)搖”

司法有它自己運(yùn)行的規(guī)律，司法改革、司法創(chuàng)新不能違背司法規(guī)律行事。司法改革，改什么，怎么改，都必須按照司法權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯來展開。依法治國(guó)也離不開深入推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，司法改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四個(gè)“毫不動(dòng)搖”，即司法獨(dú)立、司法職業(yè)化、司法國(guó)家化、司法去行政化。

堅(jiān)持司法獨(dú)立毫不動(dòng)搖。司法是解決糾紛、保障社會(huì)公正的最后一道屏障，其獨(dú)立地位必須得到保障。法院獨(dú)立審判決不是要割斷同人民群眾的血肉聯(lián)系，不是否定依法獨(dú)立審判與接受監(jiān)督相結(jié)合，而是為了更好地尊重司法規(guī)律，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。馬克思曾經(jīng)說過：“法官除了法律就沒有別的上司?！敝挥歇?dú)立的司法機(jī)構(gòu)和法官才能真正以公正和超然的姿態(tài)來處理社會(huì)糾紛，也才能真正做出符合社會(huì)公平和正義的裁決。同樣地，改革和建立紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前在查處腐敗案件中出現(xiàn)的立案難、偵查難、取證案、公訴難等問題，關(guān)鍵原因在于中央紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)力無法直達(dá)地方。因此，很有必要改革現(xiàn)行的平行領(lǐng)導(dǎo)體制，完善派駐紀(jì)檢專員制度，建立紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，至少也要上收一級(jí)。這樣才能避免現(xiàn)行體制下“既任免干部又查處干部”帶來的包庇縱容、通風(fēng)報(bào)信、重罪輕罰等問題。

堅(jiān)持司法職業(yè)化毫不動(dòng)搖。法官、檢察官這兩個(gè)職位具有職業(yè)化和精英化的特質(zhì)，尤其是法官，在西方如此，在中國(guó)亦然。堅(jiān)持法官、檢察官專業(yè)化、精英化，不等于不考慮民意，而是要實(shí)現(xiàn)司法工作專業(yè)性與堅(jiān)持群眾路線相結(jié)合。因此，法官、檢察官的選任應(yīng)當(dāng)更加注重專業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)的要求，而不是任何人都可以干。法官、檢察官的職位是精英崗位，需要精英人才方能勝任，并需要高報(bào)酬以吸引人才和保證其廉潔。不能把法官、檢察官混同于普通公務(wù)員。

堅(jiān)持司法國(guó)家化毫不動(dòng)搖?！稇椃ā返谝话俣臈l規(guī)定，“中華人民共和國(guó)”設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。為避免“地方法院”成為“地方的法院”，并進(jìn)而成為地方利益的附庸，法院的國(guó)家化必不可少。法院的國(guó)家化事關(guān)國(guó)家主權(quán)的完整和法制的統(tǒng)一，也事關(guān)法院自身的權(quán)威和法治國(guó)家建設(shè)，不可等閑視之。改革現(xiàn)行的各級(jí)法院按行政區(qū)域設(shè)置，由相應(yīng)的同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的體制，統(tǒng)一收歸中央，推進(jìn)管轄區(qū)合并，按照人民的司法需求供給法院，在司法改革中回應(yīng)公民需要。在經(jīng)費(fèi)管理上，改革現(xiàn)行的由相應(yīng)的同級(jí)地方財(cái)政撥給的體制，由中央財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算。建立司法財(cái)政保障機(jī)制，由中央財(cái)政專項(xiàng)直接確定，建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，解決基層司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障問題，從而打破司法經(jīng)費(fèi)由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。

堅(jiān)持司法去行政化毫不動(dòng)搖。去行政化改革的關(guān)鍵是消除司法機(jī)關(guān)的行政化色彩，擺正司法系統(tǒng)內(nèi)法官、檢察官與行政性領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)法官、檢察官獨(dú)立辦案，只對(duì)法律負(fù)責(zé)。司法的特性在于審判獨(dú)立，在于法官只對(duì)法律負(fù)責(zé)。所謂的“法官枉法，院長(zhǎng)辭職”，所謂的下級(jí)法院向上級(jí)法院就案件的請(qǐng)示匯報(bào)，所謂的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)案件的層層審批等等，都是不符合司法自身規(guī)律的，是應(yīng)當(dāng)通過司法改革盡快革除的。

【注釋】

①韓大元，于文豪：“法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系”，《法學(xué)研究》，2011年第3期。

②孟建柱：“深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神在新的歷史起點(diǎn)上開創(chuàng)政法工作新局面”，《求是》，2013年第4期。

責(zé)編 / 王坤娜

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