構建央行國庫新型監(jiān)管模式的思考

李偉

摘 要：央行國庫監(jiān)管要適應現(xiàn)代財政國庫管理制度改革，需要央行國庫強化監(jiān)管意識，由傳統(tǒng)的以微觀監(jiān)管為重的模式，向新型微觀與宏觀監(jiān)管并重的模式轉變。本文對現(xiàn)代財政國庫、預算業(yè)務新特點進行總結，分析國庫管理制度改革對基層央行的新要求，并提出相關建議。

關鍵詞：財政；國庫管理

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2014（9）-0090-03

一、現(xiàn)代國庫管理制度及預算收支業(yè)務的新特點

（一）在職能內涵上更加豐富。目前國際上對國庫職能的定位，一般采用國際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指代表政府控制預算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。這一定義，代表著當前各國現(xiàn)代國庫管理的發(fā)展方向，賦予了現(xiàn)代國庫管理更為豐富的內涵，主要體現(xiàn)為：第一，國庫是財政部門受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；第二，國庫不是簡單意義上的國庫資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；第三，國庫重在控制預算執(zhí)行，要保證財政資金收支嚴格按照部門預算規(guī)定執(zhí)行；第四，部門要對政府資產(chǎn)和負債實施管理，要提高政府資產(chǎn)和負債的管理效率。

（二）在內容設計上更加全面。基于現(xiàn)代國庫重在“管理”的職能定位，國際上又將現(xiàn)代國庫管理制度稱為“國庫單一賬戶制度（TSA）”，美國稱為“合并資金賬戶”制度。不管具體名稱如何，從主要內容上看，現(xiàn)代國庫管理制度是以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度，主要包括國庫集中收付制度、政府采購制度、國債與國庫現(xiàn)金管理制度三個組成部分。

（三）在業(yè)務原則上更加統(tǒng)一。對現(xiàn)代國庫管理制度的基本特征，國際上基本形成了共識，這就是以國際貨幣基金組織為代表的標準，即：效益、透明、監(jiān)控。效益，是指提高財政資金效益和運行效率，通過簡化預算資金收付流程，提高財政資金入庫效率和支付效率；通過高效管理國庫現(xiàn)金流量，提高國庫資金使用效益；通過降低國債籌資成本，提高國債發(fā)行效益。透明，就是提高透明度，一方面要提高財政部門在預算執(zhí)行程序上的透明度，另一方面要提高預算部門及預算單位資金支付使用過程的透明度。此外，還應包括政府預算執(zhí)行對社會公眾的透明度，以增強社會公眾對政府行為活動的監(jiān)督。監(jiān)控，是指通過制度設計和利用財、庫、行之間現(xiàn)代信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)或不規(guī)范操作進行及時核查處理，強化預算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（四）預算資金撥付合規(guī)性增強。從貨幣基金組織對現(xiàn)代財政國庫的職能定位上看，確保財政預算支出合規(guī)性是財政國庫的職責所在、“立身之本”。為此，財政部門實行了“三審批一監(jiān)督”的撥款制度，實施財政集中支付的改革，建立財政資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，推行了公務卡管理等等，強化了對預算單位財政資金使用行為的管理和監(jiān)督，形成制度、監(jiān)督、信息控制三位一體的預算支出合規(guī)性自律防范機制，預算撥付的合規(guī)性大大增強。

（五）預算收入入庫及時性增強?；诂F(xiàn)代財政制度效益性改革的要求，財稅庫銀電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)全面運行并深度拓展，實現(xiàn)了稅收收入的無紙化、便捷化、高效化，為納稅人和各個經(jīng)濟主體提供更為優(yōu)質、快捷的服務，促進了聯(lián)網(wǎng)單位的工作效率和信息化程度，提升了國庫服務水平和工作效率，預算收入及時性的得到較大改善。

二、現(xiàn)代國庫管理制度改革對基層央行國庫監(jiān)管的新要求

（一）強化對預算收付的監(jiān)督意識?，F(xiàn)代財政國庫管理制度給予財政國庫更加豐富的職能內涵，更加全面的管理職責，更加科技化的管理手段。盡管其業(yè)務原則更加統(tǒng)一，但要實現(xiàn)效益、透明和監(jiān)控的目標，則必須有更有力度的約束。因此，在現(xiàn)代國庫管理制度下，央行對預算收付的監(jiān)督不僅不能弱化，而且需要進一步強化，央行國庫需要敢于擔當，善于研究，熟悉掌握現(xiàn)代財政國庫制度下財稅政策和業(yè)務變化，強化監(jiān)管，為國家理好財、服好務。

（二）強化對預算執(zhí)行的計劃性監(jiān)督。適應現(xiàn)代國庫管理制度改革的要求，國家全面實施部門預算，使預算計劃編制由“粗放式”轉變?yōu)椤熬毿汀??！吨腥A人民共和國國家金庫條例》要求，財政部門應當向人行國庫提供年度預算收支計劃，作為人行國庫對預算收支是否超計劃的監(jiān)督依據(jù)。因此，隨著部門預算實施，要求央行國庫必須完善系統(tǒng)功能，采取先進的科技化手段，強化對預算收支執(zhí)行的計劃性監(jiān)督，確保預算計劃按程序規(guī)范執(zhí)行。

（三）重視對納入預算的非稅收入監(jiān)管。在現(xiàn)代財政管理制度改革的進程中，長期游離在預算之外的非稅收入，也將逐步納入預算內管理。但由于非稅收入的征繳特殊性和制度的不完善性，非稅收入收支計劃缺乏規(guī)范，非稅收入實際上成為地方預算收入的“調節(jié)器”，收支退并不能象預算收入一樣規(guī)范辦理，非稅收入直繳國庫單一賬戶規(guī)范化管理仍有很長的路要走。非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，央行國庫應該重視對其收支退及對賬管理，促進現(xiàn)代財政制度改革的進行。

（四）加強對財政專戶管理的監(jiān)督。建立國庫單一賬戶體系，并將所有財政收支納入到該體系是現(xiàn)代財政國庫改革的最終目標。目前，盡管《財政專戶辦理辦法》已經(jīng)實施，但治理財政專戶多、散、亂難度仍然很大，大量的財政專項資金游離于國庫之外，其收支透明度受到影響，成為現(xiàn)代財政制度改革的掣肘。作為財政專戶的監(jiān)督部門，央行應該加強對財政專戶的監(jiān)督管理，確保財政專戶資金收支透明。

三、構建新型國庫監(jiān)管模式的思考

隨著現(xiàn)代國庫制度改革的深入，央行國庫監(jiān)督應當適應現(xiàn)代財政國庫制度的改革形勢，依照效益、透明、控制的現(xiàn)代財政國庫制度基本原則，堅持微觀監(jiān)督與宏觀監(jiān)管并重，非現(xiàn)場監(jiān)督與現(xiàn)場監(jiān)管并重，細化、深化對預算收支各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，全方位加強監(jiān)管，促進現(xiàn)代國庫制度改革早日實現(xiàn)。

（一）深化對預算資金“兩性”監(jiān)督，確保預算資金安全。國庫集中收付制度改革的實施，預算資金支付直接到達最終收款人或最終供應商賬戶，但不能錯誤認為人民銀行便處于被動的清算地位，淡化對預算支出合規(guī)性的監(jiān)管，而是要從國庫集中收付、公務卡管理等預算資金管理制度層面深入進去，深層次監(jiān)督和反映各項制度執(zhí)行是否到位，如財政直接支付和授權支付范圍是否符合制度，是否到達最終收款人或最終供應商賬戶等，確保預算支出合規(guī)。財稅庫銀橫聯(lián)業(yè)務的深度拓展，使預算收入的及時性得到改善，人民銀行并不能因此弱化對國庫經(jīng)收業(yè)務的監(jiān)督，而是要深入調查了解，加強學習研究，要細分并掌握各項經(jīng)收業(yè)務的特點，從每一個環(huán)節(jié)監(jiān)督入手，確保預算資金及時、準確、安全入庫。

（二）加強對預算執(zhí)行信息反饋的監(jiān)督，確保預算收支信息對稱。讓每一筆財政資金在“陽光”下運作，是現(xiàn)代財政制度改革的基本要求之一。隨著國庫信息化的發(fā)展，國庫信息管理系統(tǒng)（TMIS）、國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）和國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）三系統(tǒng)的上線，國庫成為預算資金收支信息的中樞，國庫應當充分履行在國家預算收支中的“反映”職能，加強對預算收支信息的收集、分類、整理、分析和研究，通過預算收支信息簡報、專報、快報、分析等多種形式，及時、準確、全面地反映預算收支信息，以實現(xiàn)對財政預算收支信息反映的補充和監(jiān)督作用，提高政府財政收支活動向納稅人、社會公眾的透明。

（三）加強對預算收支計劃執(zhí)行的監(jiān)督，確保預算收支按規(guī)范程序進行?！额A算法》規(guī)定，財政預算收支必須嚴格按照人民代表大會審議批準的預算收支計劃執(zhí)行，若遇特殊情況需要調整，對調整的部分必須經(jīng)人民代表大會常務委員會審議批準，這是預算收支按規(guī)范程序進行的基本要求。隨著現(xiàn)代財政國庫制度改革的不斷深入，部門預算的全面實施，一方面，完善國庫條例，在制度上要明確賦予央行國庫對預算收支計劃執(zhí)行監(jiān)督地位；另一方面，國庫要盡快完善TMIS國庫信息管理—預算收支分析子系統(tǒng)，增強系統(tǒng)功能，將預算收支計劃、調整計劃裝載到計算機系統(tǒng)中，實現(xiàn)對預算收支計劃的科學自動監(jiān)督，嚴格預算收支計劃執(zhí)行，確保預算收支計劃按規(guī)范程序進行。

（四）加強對財政專戶管理監(jiān)督，促進國庫單一賬戶體系形成。一是央行國庫應按照《國家金庫條例》規(guī)定，認真履行對財政專戶管理的監(jiān)督職能，在財政專戶管理監(jiān)督上著力，充分利用人民銀行賬戶管理的資源優(yōu)勢，賦予央行國庫對財政專戶開設、變更審查權限，加強對財政專戶開設、變更的監(jiān)管，把好財政專戶開設關。二是按照屬地監(jiān)管原則，基層央行國庫對財政專戶建立登記檢測系統(tǒng)，全面掌握對每一財政專戶開戶行名稱、賬戶名稱、賬號、開戶時間、賬戶資金用途，為人大、審計、監(jiān)察等部門提供財政專戶信息，方便社會監(jiān)督。三是定期不定期對財政專戶資金收支情況進行檢查，掌握財政專戶資金收支信息，確保財政專戶資金收支透明，促進現(xiàn)代財政國庫制度改革不斷深入。

（五）加強對納入預算的非稅收入管理的監(jiān)督。一是央行國庫要及時收集整理并反映納入預算管理的非稅收入收支退中存在的有悖透明、控制的做法，并有針對性地提出合理化建議和意見，促進非稅收入收支退不斷規(guī)范。二是央行國庫要積極探索，協(xié)調財政部門盡快將非稅收入的征繳納入財稅庫電子繳庫橫向聯(lián)網(wǎng)運行，實現(xiàn)對非稅收入征繳及時性的自動化控制。三是央行國庫要針對非稅收入對賬中存在多環(huán)節(jié)對賬的問題，探索快捷高效的對賬方法，有效防范非稅收入資金風險。

（六）加強對銀行代理國庫業(yè)務的全面監(jiān)管。隨著現(xiàn)代財政國庫制度的建立，預算收支信息化、科技化程度的提高，央行國庫必須從核算型向管理型國庫轉變，加強對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務全方位監(jiān)管是時代對國庫提出的必然要求。首先，央行國庫要加強對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務的市場準入、退出管理，實行考核評價管理，將競爭機制引入到商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務管理之中。其次，央行國庫要對商業(yè)銀行在代理國庫業(yè)務的機構設置、人員配置、業(yè)務培訓、管理制度及業(yè)務流程等進行全面指導和監(jiān)督，對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務情況做到了如指掌，規(guī)范商業(yè)銀行的管理和流程，防止商業(yè)銀行成為“第二國庫”。第三，央行國庫要加強對代理國庫業(yè)務的商業(yè)銀行的全面監(jiān)管，大處著眼，從細節(jié)入手，細化現(xiàn)場監(jiān)管，強化非現(xiàn)場監(jiān)督，加強柜面監(jiān)督，對商業(yè)銀行代理的每一項國庫業(yè)務建立細致的柜面監(jiān)督登記制度，全程監(jiān)控每一業(yè)務環(huán)節(jié)，不斷提高監(jiān)管水平，促進公開、透明、效益的現(xiàn)代國庫制度改革順利實施。

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The Reflection on Constructing the New Supervisory Mode of the State

Treasury of the Central Bank

LI Wei

（Weinan Municipal Sub-branch PBC， Weinan Shaanxi 714000）

Abstract：The state treasury supervision of the central bank should adapt to the reform of modern fiscal treasury management system， requires the central bank to strengthen the state treasury supervision consciousness， and changes from the traditional mode focused on micro supervision to the new mode paying equal attention to the micro and macro supervision. The paper summarizes the new characteristics of the modern fiscal state treasury and budget business， analyzes the new requirements of the reform of state treasury management system for the grassroots central banks， and puts forward related suggestions.

Keywords： finance； state treasury management

責任編輯、校對：張宏亮