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    新型城鎮(zhèn)化背景下政府融資的困境與出路

    2014-11-07 12:11:42程商政
    決策探索 2014年20期
    關(guān)鍵詞:投融資市政債券

    程商政

    改革開放30多年來,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%,預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%。為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn),政府需要對(duì)居民住房、醫(yī)療、教育和公共設(shè)施等方面進(jìn)行大量的投資,我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金量巨大。據(jù)估計(jì),到2020年,我國城鎮(zhèn)化將轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口約1.2億,每轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)村人口所耗費(fèi)的城市建設(shè)費(fèi)用為5萬~6萬元,在城市基礎(chǔ)設(shè)施完備的情況下,每一個(gè)農(nóng)民成為城市居民的平均生活成本約為2.5萬元,則至2020年城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金為6萬億~7萬億元,城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移人口的生活成本總額約為3萬億元,城鎮(zhèn)化建設(shè)總資金需求量為9萬億~10萬億元。城鎮(zhèn)化的發(fā)展給地方政府帶來了極大的財(cái)政壓力。分稅制改革后,尤其是近10年來,除了預(yù)算內(nèi)收入外,地方政府開發(fā)出土地財(cái)政、政府投融資平臺(tái)等預(yù)算外的融資渠道,基本形成了預(yù)算內(nèi)稅收收入、土地財(cái)政收入以及投融資平臺(tái)向銀行貸款等多種融資格局。由于我國稅收制度短期難以調(diào)整,每年的稅收收入有限,很難滿足未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求,因而地方政府更多是通過預(yù)算外收入來解決城鎮(zhèn)化融資缺口問題。這兩種形式的融資方式都存在一定的局限性。

    土地財(cái)政:不可持續(xù)的融資方式

    土地財(cái)政是當(dāng)前政府預(yù)算外融資的主要方式之一。在中國目前的財(cái)稅體制下,尤其是分稅制改革之后,地方財(cái)政收入占全國總財(cái)政收入的比例不斷下降,而地方政府事權(quán)不減,事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱,地方財(cái)政一直比較緊張。因在預(yù)算內(nèi)又很難獲得足夠的資金支持,地方政府不得不通過提高預(yù)算外收入以及對(duì)外舉債等方式來拓寬財(cái)政收入。

    這種融資方式缺陷明顯。首先,土地資源的剛性約束使其供求不平衡,地價(jià)高漲。受土地價(jià)格的影響,我國城市的房地產(chǎn)價(jià)格一直處在較高水平。高企的房價(jià)提高了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本,十分不利于新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。其次,土地財(cái)政導(dǎo)致土地資源在代際間分配不公。由于轄區(qū)內(nèi)土地是有限的,本級(jí)政府為短期利益出讓的土地,會(huì)減少下一屆政府的財(cái)政收入,直接影響地方政府未來的收入。這將導(dǎo)致未來公民獲得公共服務(wù)質(zhì)量的降低,在代際之間是一種不公平的分配方式。實(shí)際上,土地財(cái)政是依靠透支社會(huì)的未來收益來謀取眼前發(fā)展的一種方式,不利于我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。最后,土地財(cái)政將提高銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政政策刺激房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而房地產(chǎn)的資金來源主要靠銀行信貸。這使房地產(chǎn)業(yè)易于形成泡沫,進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的畸形發(fā)展,其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到銀行,提高銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

    投融資平臺(tái):加大地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

    投融資平臺(tái)主要由地方政府所設(shè)立的融資公司組成,包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司以及城建資產(chǎn)公司等。其資產(chǎn)來自于政府給予或劃撥的土地、股權(quán)等,再由這些公司把所融資金投入市政建設(shè)、公共事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)我國《預(yù)算法》《擔(dān)保法》和《貸款通則》的相關(guān)規(guī)定,地方政府是不允許直接向銀行申請貸款的。可面對(duì)財(cái)政壓力,地方政府不得不通過投融資平臺(tái)貸款的方式,向銀行變相舉債。尤其是在2008年金融危機(jī)之后,地方政府紛紛加速搭建投融資平臺(tái),以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)對(duì)我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。短短幾年間,地方政府融資平臺(tái)發(fā)展迅猛。

    然而,隨著這種融資模式的繼續(xù)推進(jìn),地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯。首先,政府投融資平臺(tái)的融資渠道單一,以向銀行的中長期貸款為主要形式。這種單一的融資模式不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的分散。若經(jīng)濟(jì)面臨著通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)而央行實(shí)行緊縮的貨幣政策時(shí),投融資平臺(tái)難以繼續(xù)獲得商業(yè)銀行的信貸,這可能會(huì)影響地方平臺(tái)融資的穩(wěn)定性。更為嚴(yán)重的是,一旦地方政府投融資平臺(tái)的融資金額超過一定范圍,以致平臺(tái)投資規(guī)模與政府償還能力不匹配,地方政府可能會(huì)因?yàn)殡y以償還銀行的貸款而引發(fā)債務(wù)危機(jī),并轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。其次,地方投融資平臺(tái)容易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府以土地出讓收入和政府信用作為擔(dān)保獲得銀行融資,地方投融資平臺(tái)的管理與經(jīng)營很不透明。由于信息的不對(duì)稱,無論是商業(yè)銀行還是各級(jí)地方政府,都不完全了解投融資平臺(tái)的全面負(fù)債和擔(dān)保情況。投融資平臺(tái)可以從多家銀行獲得信貸支持,這會(huì)形成“多頭信貸和融資”現(xiàn)象。如果地方政府的土地出讓金收入減少,不足以償還銀行貸款,則會(huì)轉(zhuǎn)移成為銀行不良資產(chǎn)或中央政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),極易引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn),系統(tǒng)性的銀行壞賬將引發(fā)金融危機(jī)。

    新型城鎮(zhèn)化出路:大力拓展多元的融資方式

    為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和金融安全,地方政府為城鎮(zhèn)化融資可考慮以下方式。

    第一,公共私營合作制:以政府財(cái)政作為引導(dǎo)資金,帶動(dòng)廣大社會(huì)資本共同投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。根據(jù)世界銀行項(xiàng)目分區(qū)理論分類,非經(jīng)營項(xiàng)的項(xiàng)目是純公共品,這些物品的提供應(yīng)該主要由政府的財(cái)政方式提供;而那些可經(jīng)營項(xiàng)目則可由政府引導(dǎo)、多方共同提供資金,并充分發(fā)揮市場機(jī)制來運(yùn)作這些項(xiàng)目。借鑒英美等國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),公共私營合作制(public-private partnership,PPP)是一種較為有效的公私合作投資方式。因此,需創(chuàng)新公共私營合作PPP模式,提高民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。此外,還應(yīng)該充分發(fā)揮資本市場的作用,為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持。

    第二,市政債券:由地方各級(jí)政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。市政債券優(yōu)勢明顯,長期以來受到歐美各國政府的青睞。首先,由于政府及其授信單位是發(fā)行主體,以政府稅收為擔(dān)保,市政債券違約風(fēng)險(xiǎn)較低,易獲得投資者的青睞。其次,市政債券所籌集到的資金多用于新城鎮(zhèn)化建設(shè)中的學(xué)校、公路和交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施建設(shè)。最后,由于市政債券的償債資金一般來自于地方政府的稅收和公共項(xiàng)目收取的費(fèi)用,市政債券在許多國家享有稅收減免權(quán)。西方國家城市化的實(shí)踐表明,大力發(fā)展市政債券是城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀選擇。近年來,我國地方政府的債券工具有所發(fā)展,所采用的債務(wù)工具包括專項(xiàng)國債、地方政府融資平臺(tái)債等債券形式。地方政府債券主要以省級(jí)政府為主體,并由財(cái)政部代理發(fā)行。目前我國地方政府債券發(fā)行仍處于試點(diǎn)階段,發(fā)展比較落后。究其原因,主要是地方政府受限于《預(yù)算法》的約束而無法舉債。結(jié)合我國當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化融資的需求,發(fā)展市政債券已顯得十分必要,應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套法律條例,以形成規(guī)范化的市政債券管理制度。為完善市政債券市場體系,應(yīng)建立地方政府信息披露規(guī)則,監(jiān)督地方政府的財(cái)務(wù)狀況以及資金使用狀況,保護(hù)投資人的合法權(quán)益。除此之外,還應(yīng)設(shè)立地方政府信用評(píng)級(jí)制度。通過獨(dú)立評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí),保障投資者的知情權(quán)。

    第三,股權(quán)融資:股權(quán)投資基金(VC/PE)是以非公開方式向特定方籌集資金,并對(duì)非上市公司進(jìn)行股權(quán)投資的投資基金。憑借自身的專業(yè)優(yōu)勢,股權(quán)投資基金(VC/PE)可以有效利用社會(huì)資本,提高城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的直接融資比例。應(yīng)以“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”為原則,允許投融資平臺(tái)公司設(shè)立股權(quán)投資基金,為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟一條新的融資渠道。相比其他融資方式,股權(quán)投資基金融資優(yōu)勢明顯。一是股權(quán)投資基金投資周期較長,一般為5年或更長期限,這與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的周期較為匹配。二是股權(quán)投資基金是一種權(quán)益性投資,無需地方政府的土地抵押與信用擔(dān)保,既可以突破政府投融資平臺(tái)的融資瓶頸,又可以降低投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。三是股權(quán)投資基金的資金來源較寬,可以匯聚多股金融力量來滿足城鎮(zhèn)化過程中政府的資金需求。股權(quán)投資基金的主要投資方式包括風(fēng)險(xiǎn)基金、杠桿并購基金、戰(zhàn)略投資者、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等,這些資金持有者多為長期投資者,可以有效保證城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的穩(wěn)定性。此外,富有的個(gè)人和私營企業(yè)等民間資本也可參與其中。四是股權(quán)投資基金還可以憑借自身豐富的管理經(jīng)驗(yàn),為投融資平臺(tái)公司帶來先進(jìn)的企業(yè)管理方法,優(yōu)化平臺(tái)公司的資本結(jié)構(gòu),提高平臺(tái)公司的運(yùn)作效率。

    (作者單位:中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)endprint

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