完善中國財政支持科技創(chuàng)新的政策選擇

聶穎

財政科技投入作為政府的直接資金資助政策，集中扶持國內(nèi)重要科研領(lǐng)域，提高企業(yè)創(chuàng)新活動的成功幾率，對一國科技水平進(jìn)步與創(chuàng)新能力提高起到重要的推動作用。從工業(yè)化國家的發(fā)展歷程來看，在工業(yè)化初期，科技創(chuàng)新是以政府為主導(dǎo)，政府通過在基礎(chǔ)研究以及共性技術(shù)等領(lǐng)域的財政投入，取得研發(fā)成果最終向企業(yè)轉(zhuǎn)移，降低企業(yè)的創(chuàng)新成本，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新行為。隨著工業(yè)化的發(fā)展，創(chuàng)新的激勵逐步過渡為政府、企業(yè)雙主導(dǎo)的發(fā)展模式，在工業(yè)化的成熟階段，企業(yè)演繹成為創(chuàng)新活動的投入主體。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的階段，政府直接資助仍然是社會創(chuàng)新活動的一個重要來源，在鼓勵企業(yè)投入的基礎(chǔ)上，政府部門仍然需要強化資金投入和資源運用能力，充分發(fā)揮政府資金的杠桿作用。

一、加強法制化建設(shè)，確保財政科技投入的穩(wěn)定增長機制

落實財政科技投入的穩(wěn)定增長機制是實施科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)， 縱觀世界各國，無論是工業(yè)化國家還是后工業(yè)發(fā)展中國家，政府為了確保 科技投入的穩(wěn)定增長，都采取了諸多的措施，其中最為普遍的是建立科技投入的法律規(guī)范，從立法的角度明確財政科技支出的優(yōu)先地位。我國的《科技進(jìn)步法》已經(jīng)明確提出政府科技經(jīng)費投入的增長要高于經(jīng)常性財政收入的增長，但由于缺乏必要的配套政策法規(guī)以及實施細(xì)則，上述要求沒有得到完全的落實，這也是我國需要進(jìn)一步加強科技投入法制化建設(shè)的原因。在現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)著手出臺《科技投入法》以及相應(yīng)的實施細(xì)則，明確政府科技投入的法律地位以及經(jīng)常性財政收入的標(biāo)準(zhǔn)化口徑，從立法的角度保障科技投入的穩(wěn)步增長機制。在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，進(jìn)一步加強政策的落實以及政策模式的優(yōu)化，適當(dāng)調(diào)整當(dāng)前基數(shù)法的財政科技投入預(yù)算模式，以明確化的投入指標(biāo)建立財政科技投入的穩(wěn)定增長機制，在保證政府財政職能的前提下，合理壓縮一般性的財政開支，利用預(yù)算外的財政資金，調(diào)動相關(guān)的周轉(zhuǎn)資金向科技研發(fā)傾斜，逐步實現(xiàn)財政科技投入增長速度超過GDP增長速度的政策目標(biāo)。在確保財政科技投入穩(wěn)定增長的同時，政府還要重點加強投入決策的科學(xué)性，健全政府科技投入目標(biāo)的責(zé)任考評機制和監(jiān)督機制，明確政府在科技投入方面的事權(quán)，樹立政府引導(dǎo)型科技投入的實施方略，在政府科技投入中體現(xiàn)加大力度、適當(dāng)超前、重點支持的方針，強化科技條件平臺與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動科技資源共享，形成多渠道籌措資金和多種投入機制相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和科技創(chuàng)新能力的可持續(xù)發(fā)展，從根本上扭轉(zhuǎn)我國目前科技投入不足的局面。

二、統(tǒng)籌科技決策體系，協(xié)調(diào)配置財政科技投入資源

政府的科技投入應(yīng)發(fā)揮規(guī)模性和凝聚性的推動效應(yīng)，這需要在宏觀上統(tǒng)籌規(guī)劃財政科技投入，并制定促進(jìn)財政科技投入的發(fā)展戰(zhàn)略，建立健全 各層次的科技投入決策體系。對于各級科技項目的立項應(yīng)建立跨部門、多 學(xué)科的重大科技項目立項論證機構(gòu)和重點科技項目預(yù)算評審機構(gòu)，對各類科技計劃和科研項目的定位、目標(biāo)、研究領(lǐng)域以及經(jīng)費預(yù)算等提供咨詢與建議，重大項目要經(jīng)過上述部門的評審，評審結(jié)果由政府部門統(tǒng)一審批和備案，形成政府科技投入以及各類科技創(chuàng)新資源的宏觀調(diào)控與戰(zhàn)略協(xié)同。 同時，針對目前科技投入體系存在部門分割、條塊分割等問題，各級政府要建立由財政、發(fā)改委、科技以及科研機構(gòu)共同組成的聯(lián)系會議制度，就科技資源配置和各類科技計劃經(jīng)費安排進(jìn)行統(tǒng)一整合，協(xié)調(diào)各部門的科研立項和科技資金的投入，打破部門、行業(yè)和地域的界限。規(guī)范各級科技計劃以及科研基金的設(shè)置，推廣地區(qū)、部門的科研設(shè)施、資源以及信息共享機制，加強政府科技資源的整合，提高財政資金的使用效率。對于財政支持的科學(xué)研究項目，從立項到完成的整個過程都要納入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理與備案，避免低水平的重復(fù)立項。項目的評定要本著公開、公正與公平的原則，廣泛向社會征集科研項目，對項目進(jìn)行篩選與提煉，對重大項目建立查新與查重制度，確保項目的完成質(zhì)量，在統(tǒng)一的財政科技投入體系內(nèi)確保財政資金對科技創(chuàng)新的推動與支持作用充分發(fā)揮。

三、優(yōu)化中央、地方各級財政科技投入結(jié)構(gòu)，加大基礎(chǔ)研究支持

政府在選擇重大科技發(fā)展方向和公共平臺方面具有明顯的優(yōu)勢，但在選擇產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新項目時卻要遜色于利潤導(dǎo)向的市場化企業(yè)。政府與企業(yè)目標(biāo)的不完全一致，決定政府與企業(yè)在經(jīng)費投向的安排上有不同的側(cè)重點，政府側(cè)重于項目的基礎(chǔ)性研發(fā)，企業(yè)主要負(fù)責(zé)成果的應(yīng)用與推廣。根據(jù)前述的分析可以看出，政府財政支出特別是中央政府的科技投入一直是各國基礎(chǔ)性研究的主要來源，歐美等國的政府基礎(chǔ)研究投入一直保持穩(wěn)步增長，日本、韓國等趕超型國家在經(jīng)歷了忽視基礎(chǔ)性研究所造成的發(fā)展瓶頸后也建立了加大基礎(chǔ)性研究投入的政策機制，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的政府投入在政府總支出的比重也在不斷提高。2009年，我國研發(fā)領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究經(jīng)費比例為4.8%，韓國為15.2%，俄羅斯為18%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化國家和新興工業(yè)化國家的一般水平，明顯看出基礎(chǔ)研究是我國政府科技投入中的 薄弱環(huán)節(jié)?；A(chǔ)研究是新知識產(chǎn)生的源泉和新發(fā)明的先導(dǎo)，基礎(chǔ)研究投入力度的不足，將使一國的研發(fā)能力無法得到有效提升，長期來看將制約著我國創(chuàng)新能力的可持續(xù)發(fā)展。為此，中央、地方兩級政府應(yīng)加大有益于提高全國科技創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)性研究投入，一方面繼續(xù)加大中央財政撥款對全國基礎(chǔ)性研究的支持力度，確保中央財政的科技投入增長速度高于經(jīng)常性財政收入的增長速度，同時中央財政以資金配比等多種方式對地方財政的科技投入形成有效的約束與帶動機制，徹底改變地方政府因過于注重短期的經(jīng)濟增長所造成的科技投入占地方財政支出比重過低、地方科技投入中基礎(chǔ)研究投入不足的不利局面。對于財政基礎(chǔ)研究的科技投入，采用預(yù)算管理的形式加以規(guī)范。中央、地方各級政府預(yù)算所包含的科技投入，在全國范圍內(nèi)銜接，形成縱向的分工合作，在各級政府部門內(nèi)部的科技投入也要在預(yù)算中合理協(xié)調(diào)，保證基礎(chǔ)研究投入的比重。全國的財政科技資金對基礎(chǔ)研究的投入以預(yù)算程序進(jìn)行規(guī)范管理，從政策制度的角度出發(fā)，在中央和地方兩級財政的科技投入方面入手，著力提升政府資金在基礎(chǔ)研究 領(lǐng)域的投入水平。endprint

四、加大政府研發(fā)支持規(guī)模，以財政創(chuàng)新帶動企業(yè)研發(fā)

我國還處于工業(yè)化的發(fā)展建設(shè)階段，在創(chuàng)新體系的構(gòu)建中應(yīng)形成以政 府、企業(yè)為核心的雙主體結(jié)構(gòu)。企業(yè)是創(chuàng)新研發(fā)的主體，但在企業(yè)創(chuàng)新能 力成熟之前，政府的支持作用尤為重要。主要工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗表明政府的直接資助在企業(yè)的研發(fā)活動中仍然發(fā)揮著重要的作用。我們知道美 國政府的研發(fā)經(jīng)費中有超過20%的比例投向產(chǎn)業(yè)的研發(fā)機構(gòu)，其他一些歐洲國家的這一比例也基本在20%以上，個別年度甚至達(dá)到30%的水平，這些國家政府資金在企業(yè)研發(fā)投入中的比重普遍超過10%的水平對于重點扶持的行業(yè)，政府投入的比例更高。我國的研發(fā)經(jīng)費總體水平近年來在不斷提升，2009年占GDP的比重達(dá)到1. 7%，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工業(yè)化國家3%的水平，從政府財政支出的角度來看，政府的資金大部分投向大學(xué)以及政府科研機構(gòu)，2009年投入企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費為14%，占企業(yè)研發(fā)經(jīng)費總來源的4%，明顯偏低。根據(jù)OECD的研究結(jié)果，當(dāng)政府資金在企業(yè)的研發(fā)支出所占的比例達(dá)到10%～15%時，激勵效果最為明顯，當(dāng)政府的投入比例達(dá)到25%時開始產(chǎn)生擠出效應(yīng)。因此，發(fā)揮政府資金對企業(yè)研發(fā)的有效激勵，一方面政府要增加研發(fā)經(jīng)費支出，使研發(fā)經(jīng)費占GDP的比重不低于工業(yè)化國家水平。另一方面，政府要加強財政科技投入模式的創(chuàng)新，建立適合于科研機構(gòu)與商業(yè)企業(yè)研發(fā)合作的政策支持模式，加大對企業(yè)研發(fā)經(jīng)費的支持，充分發(fā)揮政府資金在企業(yè)研發(fā)投入中的杠桿作用?？煽紤]在原來財政撥款的基礎(chǔ)上借鑒國際經(jīng)驗以委托、聯(lián)合以及研發(fā)合同等多種政策模式的創(chuàng)新對企業(yè)的重點創(chuàng)新項目予以資金上支持，幫助企業(yè)解決項目啟動階段的資金困難，扶持企業(yè)的創(chuàng)新能力逐漸走 向成熟。同時也可以通過以PPP （公私合作伙伴）模式來建立政府與企業(yè)的研發(fā)聯(lián)盟，間接增加政府資金對企業(yè)研發(fā)活動的投入，以幫助企業(yè)克服研發(fā)活動中的不確定性、外溢性和資源障礙，幫助企業(yè)獲得新的科技信息，關(guān)注新的發(fā)展趨勢，進(jìn)行核心業(yè)務(wù)以外領(lǐng)域的探索研究，培養(yǎng)企業(yè)成為創(chuàng)新研發(fā)中的決策主體、投資主體。

五、完善財政科技投入體制，圍繞創(chuàng)新鏈形成成果轉(zhuǎn)化機制

從經(jīng)濟社會的發(fā)展趨勢來看，在未來一段時間財政科技投入仍然是我國促進(jìn)科技進(jìn)步和科技創(chuàng)新能力提高的重要工具，我國政府在此方面的投入也在不斷增加，對于一個發(fā)展中國家來說，如何充分利用有限的財政資源，提高財政資金的使用效率，成為社會各界關(guān)注的熱點。從理論上講，政府科技投入與企業(yè)市場化目標(biāo)的不完全一致性導(dǎo)致投入體系分離，造成科研成果無法轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，科研成果與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，這就需要政府在投入模式方面不斷優(yōu)化調(diào)整。我國目前的政府科研經(jīng)費大部分以課題資助的形式提供給大學(xué)以及政府科研機構(gòu)，方式相對單一，加強經(jīng)費的管理雖然可以起到提高研究效率的功效，但缺乏促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化的銜接機制，資源同樣不能得到合理調(diào)配。在此方面，可以結(jié)合我國的具體情況，借鑒國際經(jīng)驗，加大對合作性研發(fā)的政府支持，以政策模式的創(chuàng)新促進(jìn)基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究、應(yīng)用研究與試驗發(fā)展以及生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的銜接，在應(yīng)用性的研究項目中實行科研項目合同制和項目委托制，大力支持科研、教育與生產(chǎn)結(jié)合的研發(fā)中心建設(shè)，在立項的初期即確定科研機構(gòu)與企業(yè)的合作機制，形成以課題為中心的項目資助模式，克服以機構(gòu)為中心體系分割。對創(chuàng)新鏈條清晰的科研項目予以重點資助，實現(xiàn)在科研項目的實施過程中研究機構(gòu)與應(yīng)用實體的銜接與合作。研究機構(gòu)的科研成果以專利、許可等方式轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，由企業(yè)來完成科研成果的商業(yè)化推廣，使政府的資金支持在制度與方式的設(shè)計上促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。與此同時，加強對財政科技投入的績效考評機制的建設(shè)，改革科技投入體制充分發(fā)揮政府科技投入的政策引導(dǎo)效應(yīng)，以財政投入方式的多樣性和高效性來帶動科技成果商業(yè)化轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，使科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈向前推進(jìn)，形成促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的政策導(dǎo)向。endprint