農(nóng)民增收的最大潛力在制度公平

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2013年全國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)了“十連快”，向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標(biāo)又邁進(jìn)了堅(jiān)實(shí)一步。但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距過大的問題仍未扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村內(nèi)部收入失衡問題日益突出，農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。從未來農(nóng)民增收的渠道看，家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間越來越有限，工資性收入增幅不斷下降，財(cái)產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入增長(zhǎng)潛力最大?，F(xiàn)階段，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，必須在制度創(chuàng)新上下功夫，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度不公平問題。

農(nóng)民收入問題的“四大差距”

2004年以來，農(nóng)民收入擺脫了持續(xù)徘徊局面。農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均實(shí)際增長(zhǎng)8.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過之前十年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均數(shù)所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

一是城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距持續(xù)擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距由2004年6486元升至2013年18059元，連創(chuàng)新高。越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)之地，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。2013年，北京、上海城鄉(xiāng)居民收入之比分別為2.20和2.28，甘肅、貴州分別高達(dá)3.71和3.80。2013年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民人均純收入的3.03倍，如果都用人均可支配收入來比較，城鄉(xiāng)居民收入的相對(duì)差距將更大。

二是區(qū)域間農(nóng)民收入差距逐漸拉大。近年來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的絕對(duì)差距仍在持續(xù)擴(kuò)大。2004年，最高的上海市與最低的甘肅省農(nóng)民人均純收入相對(duì)差距為4.17倍，絕對(duì)差距為6268元；2013年，二者的相對(duì)差距雖然下降到3.76倍，但絕對(duì)差距擴(kuò)大到14100元。

三是農(nóng)村內(nèi)部收入差距日益明顯。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化改革的深入以及農(nóng)民分工分業(yè)的深化，農(nóng)民之間收入差距也在逐步擴(kuò)大。2013年，有60%的農(nóng)戶收入沒有達(dá)到全國(guó)平均水平，20%低收入農(nóng)戶人均純收入僅為20%高收入農(nóng)戶的12%左右。農(nóng)村居民人均純收入基尼系數(shù)自2000年以來總體呈上升趨勢(shì)，2013年達(dá)到0.3857，比2000年提高0.0321，逼近0.4的警戒線。

四是農(nóng)民行業(yè)間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動(dòng)趨勢(shì)看，農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)持續(xù)下降，工資性收入對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)較快上升。2004～2013年，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比重由47.6%持續(xù)下降到31.8%，增收貢獻(xiàn)率由64.4%下降到10.8%；工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收貢獻(xiàn)率由25.5%提高到58.9%。務(wù)農(nóng)農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民增收問題將越來越突出。

受資源稟賦、發(fā)展機(jī)會(huì)、個(gè)人能力等因素影響，存在一定的收入差距是正常的，但如果收入差距過大特別是長(zhǎng)期持續(xù)擴(kuò)大則必須予以高度重視。我國(guó)農(nóng)民收入大大低于城鎮(zhèn)居民已持續(xù)30多年，在世界上是少有的。當(dāng)前我國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到6700美元，進(jìn)入了中等收入國(guó)家行列，但基尼系數(shù)也達(dá)到0.473，大大高于0.4的警戒線。要成功跨越“中等收入陷阱”，應(yīng)更加重視發(fā)展的公平性，抓住機(jī)會(huì)促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和縮小城鄉(xiāng)收入差距。

農(nóng)民增收的潛力分析

改革開放以來，農(nóng)民增收渠道逐漸多元化，這為促進(jìn)農(nóng)民增收提供了更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在新階段，隨著外部環(huán)境條件的改變，不同渠道的增收作用也發(fā)生了很大變化，農(nóng)民增收格局到了積極調(diào)整的重要節(jié)點(diǎn)。

家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間變窄。2013年，農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)純收入占比已經(jīng)降至42.6%，其中第一產(chǎn)業(yè)收入占3/4，農(nóng)業(yè)收入對(duì)于家庭經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)起決定性作用，而農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)已經(jīng)趨于弱化。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格漲幅將依然有限，漲價(jià)對(duì)農(nóng)民增收的作用也會(huì)趨于弱化。

工資性收入增長(zhǎng)短期受限較多。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率下調(diào)，平穩(wěn)增長(zhǎng)漸成常態(tài)。近年來經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)回落，2011年開始低于兩位數(shù)，2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農(nóng)民工月均收入增長(zhǎng)率也從2010年和2011年的20%左右，下降到近兩年的14%以下，樂觀估計(jì)今后一個(gè)時(shí)期增長(zhǎng)率可維持在10%左右，比之前的水平大為下降。

轉(zhuǎn)移性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)空間很大。2004年以來，國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密集出臺(tái)，一系列含金量較高的補(bǔ)貼補(bǔ)助政策付諸實(shí)施，農(nóng)民得到的轉(zhuǎn)移性收入絕對(duì)數(shù)量和占農(nóng)民人均純收入比重都增加較快，成為農(nóng)民增收的一大亮點(diǎn)。同時(shí)，隨著農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)民的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)更多地參與收入分配，農(nóng)村的社區(qū)合作、股份合作快速發(fā)展，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)很快，一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入占到1/3以上。

結(jié)構(gòu)變遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要結(jié)果，結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進(jìn)發(fā)展的重要手段。農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變遷，是我國(guó)由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的結(jié)果，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政策重農(nóng)化的過程。今后，應(yīng)主要發(fā)揮政府作用加快制度創(chuàng)新，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民更多地平等參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓公共財(cái)政更多地覆蓋農(nóng)村，不斷引導(dǎo)和支持農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的升級(jí)。

影響農(nóng)民增收的制度障礙

改革開放以來，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，“三農(nóng)”政策支持力度持續(xù)加大，農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制日趨健全，農(nóng)民增收政策環(huán)境總體向好。但總體上看，制度不公平仍然是制約現(xiàn)階段農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要因素，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：

農(nóng)村土地征收制度不合理。土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本，也是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一。在以權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一為特征的不合理農(nóng)地征收制度下，由于征地范圍寬、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等，農(nóng)民無法公平分享土地增值收益。有學(xué)者估計(jì)，改革開放以來國(guó)家從農(nóng)村征收了1億多畝耕地，若按平均每畝農(nóng)民損失10萬元計(jì)算，農(nóng)民的土地貢獻(xiàn)也要高達(dá)10多萬億元。

城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度不到位。改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)政策逐步放寬，特別是20世紀(jì)90年代以來農(nóng)民工外出風(fēng)起云涌。近幾年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”，農(nóng)民工供求形勢(shì)日趨緊張，農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益得到有效維護(hù)，農(nóng)民工工資穩(wěn)步提高。但受戶籍制度等影響，農(nóng)民工外出務(wù)工沒有獲得過完全平等的就業(yè)環(huán)境，被歧視現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，農(nóng)民工“同工不同酬”問題依然突出。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，2012年，制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸倉儲(chǔ)郵政業(yè)、住宿餐飲業(yè)的外出農(nóng)民工月均收入，分別相當(dāng)于同行業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的61%、87%、61%、81%。有學(xué)者測(cè)算，改革開放到2007年，農(nóng)民工為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)省工資成本達(dá)8.5萬億元，節(jié)省社保成本至少3萬億元。

城鄉(xiāng)社保制度不平等。從城鄉(xiāng)對(duì)比看，由于相關(guān)制度不統(tǒng)一、不平等，農(nóng)村基本公共服務(wù)在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上與城鎮(zhèn)都有較大差距，農(nóng)村享受的公共財(cái)政資源嚴(yán)重不足，醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障水平大大低于城市。2012年，全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為172元，城鎮(zhèn)則為330元；城鎮(zhèn)居民人均基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出為900多元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均補(bǔ)助則為240元；城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老保險(xiǎn)金支出5100多元，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助年人均還不足千元。

相關(guān)法律法規(guī)不完善。經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該擁有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)處置權(quán)，然而由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的相關(guān)法律法規(guī)很不完善，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育不足，嚴(yán)重抑制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，但其財(cái)產(chǎn)權(quán)能并不完整。雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)房、淡水養(yǎng)殖權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等抵押貸款試點(diǎn)工作，但依據(jù)現(xiàn)行政策和法律法規(guī)，絕大部分地區(qū)農(nóng)民無法通過農(nóng)房、農(nóng)地、牲畜、農(nóng)作物獲得抵押貸款，其財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮還受到較大約束，在很大程度上影響其生產(chǎn)活動(dòng)的正常開展和收入的快速增長(zhǎng)。

收入分配制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排。創(chuàng)造公平的制度環(huán)境是促進(jìn)農(nóng)民增收的根本途徑，也是構(gòu)建農(nóng)民增收長(zhǎng)效機(jī)制的核心內(nèi)容。值得注意的是，同樣的收入增量對(duì)于低收入農(nóng)民而言，增幅更大、意義更大，所以，收入分配制度改革還要突出對(duì)低收入農(nóng)民的支持。

創(chuàng)新制度的政策建議

促進(jìn)農(nóng)民增收，除了要穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)，健全和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，更重要的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

完善農(nóng)村土地制度，充分尊重農(nóng)民平等市場(chǎng)主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”，盈利性目的用地不得征收，保證農(nóng)民在征地方面各項(xiàng)權(quán)利，規(guī)范征地程序，大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是落實(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策。改變土地政策二元分割格局，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的操作細(xì)則，積極穩(wěn)妥開展試點(diǎn)，盡快擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

消除就業(yè)創(chuàng)業(yè)的制度障礙，加強(qiáng)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保障。一是消除勞動(dòng)力流動(dòng)的限制和歧視，保障農(nóng)民工同工同酬，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動(dòng)參與率。有研究表明，2011～2020年期間，如果每年把勞動(dòng)參與率提高1個(gè)百分點(diǎn)，潛在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可提高0.88個(gè)百分點(diǎn)。二是完善最低工資制度，推廣工資集體協(xié)商制度，讓工資基本反映勞動(dòng)生產(chǎn)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平的變化，統(tǒng)籌兼顧擴(kuò)大就業(yè)和增加收入目標(biāo)。此外，還要消除投資體制障礙，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展，以利于農(nóng)民就業(yè)增收。研究表明，如果通過發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等途徑每年將全要素生產(chǎn)率增速提高1個(gè)百分點(diǎn)，可把潛在增長(zhǎng)率提高0.99個(gè)百分點(diǎn)。

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)民增收的數(shù)量和質(zhì)量。一是健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。切實(shí)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，強(qiáng)化各級(jí)政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任，建立農(nóng)村公共服務(wù)保障水平與財(cái)政支出增速、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等掛鉤的增長(zhǎng)機(jī)制，讓農(nóng)民享受到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)水平。二是推動(dòng)城鄉(xiāng)制度銜接，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。加強(qiáng)規(guī)劃，以服務(wù)人口、服務(wù)半徑為基本依據(jù)，打破城鄉(xiāng)界限，制定實(shí)施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)。三是重視對(duì)特殊區(qū)域和低收入群體的扶持。在農(nóng)村低保、貧困地區(qū)發(fā)展、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、生態(tài)移民等方面，完善基本公共服務(wù)供給制度，探索建立特殊群體農(nóng)民收入補(bǔ)貼制度。

修改完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷釋放農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入紅利。圍繞以下兩個(gè)方面，修改相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的物權(quán)化保護(hù)。一是探索建立土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的有效辦法，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)展農(nóng)民股份合作、專業(yè)合作等，試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。此外，要健全完善農(nóng)村金融市場(chǎng)，增加農(nóng)民投資渠道，創(chuàng)造條件增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)）