新形勢下國庫內(nèi)部管理

鄭峰

隨著我國國庫業(yè)務(wù)的飛速發(fā)展，越來越多的改革在國庫業(yè)務(wù)中開展，使國庫部門業(yè)務(wù)的風(fēng)險增加，防范風(fēng)險的難度也隨之加大。因此，強化國庫內(nèi)部控制機制已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急，其中防范資金風(fēng)險更是重中之重的問題。該文通過對當(dāng)前我國國庫業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問題的分析，提出了加強國庫內(nèi)部控制的相應(yīng)對策，希望有助于新形勢下國庫內(nèi)部管理問題的盡快解決。

近些年來，國庫業(yè)務(wù)核算體系在不斷變革中得以完善，尤其是國庫資金運轉(zhuǎn)模式發(fā)生了質(zhì)的飛躍。在科學(xué)快捷的資金流轉(zhuǎn)模式下，資金風(fēng)險也在隨之轉(zhuǎn)變，并且更加隱蔽，頻頻發(fā)生的國庫案件使國庫部門成為案發(fā)的高風(fēng)險區(qū)。面對這樣的形式，只有有效規(guī)避國庫資金風(fēng)險，進一步強化國庫內(nèi)部的控制管理，最大限度的確保國庫資金安全，才能解決當(dāng)前基層國庫管理工作的問題，從而為新形勢下國庫內(nèi)部管理提供幫助。

1 國庫控制管理的問題

對國庫內(nèi)部各個工作環(huán)節(jié)及工作人員從事的業(yè)務(wù)活動加以管理、監(jiān)督和制約被稱為國庫內(nèi)部控制。國庫內(nèi)部控制既不是法律法規(guī)，也不是制定制度、匯總和會計檢查，而是存在于整個業(yè)務(wù)運作過程中的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的動態(tài)控制。當(dāng)下我國內(nèi)部控制制度不健全，對內(nèi)部控制的認(rèn)識不足，機構(gòu)的設(shè)置和人員的配置均在一定程度上限制了內(nèi)部控制的發(fā)展，導(dǎo)致內(nèi)部控制環(huán)節(jié)十分薄弱。

1.1 國庫內(nèi)部管理制度不健全

國庫內(nèi)部管理制度滯后。隨著我國國庫管理體制的改革，國庫會計電算化的步伐大大加快，然而國庫制度卻十分滯后，無法涵蓋整個核算業(yè)務(wù)的全部過程，無法跟隨業(yè)務(wù)狀況的變化對規(guī)章制度進行修訂，極大影響著國庫部門的內(nèi)部管理制度的執(zhí)行。比如預(yù)算外資金的管理，至今還游離在國庫管理之外；對財政性的存款、征收機關(guān)財政資金賬戶開設(shè)的審核，制度上沒有賦予國庫部門權(quán)限；在電算化操作方面也沒有相應(yīng)的明確規(guī)定，存在很大的業(yè)務(wù)信息技術(shù)制度盲區(qū)；未及時對現(xiàn)行制度予以梳理，如國庫存款計付利息。

內(nèi)部控制運作沒有章法?，F(xiàn)階段，國庫業(yè)務(wù)已經(jīng)開展，而新的制度尚且未建立，導(dǎo)致內(nèi)部控制運作無章法可以遵循。如國庫把資金匯劃清算納入現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，參加同城票據(jù)交換，但是至今我國仍然尚且未制定出統(tǒng)一的同城票據(jù)交換制度、人員管理制度、定期輪換制度、交換憑證傳遞制度、查詢查復(fù)制度等；部分制度過于簡單，操作性不強，甚至存在違反財政制度的監(jiān)管方式，缺乏具體的指導(dǎo)性與操作性。

國庫制度缺少必要的處罰。檢查中發(fā)現(xiàn)，在遇到違反國庫管理規(guī)定的征收機關(guān)占壓稅款問題時，缺乏具體的處罰規(guī)定，出現(xiàn)問題后也不能及時給予處罰，即便是被檢查單位對存在的問題表示會認(rèn)真改革，但是這些問題仍然屢犯不改，這充分的表明相關(guān)單位并沒有對其中的問題提前真正的重視，導(dǎo)致國庫監(jiān)督職能的降低。

相關(guān)制度法律層次不對等?！秶医饚鞐l例》規(guī)定的監(jiān)督權(quán)限是“拒絕”、“執(zhí)行”、“辦理”、“受理”的權(quán)利，但是在其他的法律法規(guī)中卻很少有關(guān)于國庫監(jiān)管的條款。從管理角度看，國庫處在一個被動的地位，行使職能時，總會受到相關(guān)部門其他條例的約束，難以發(fā)揮國庫的監(jiān)督和管理作用。

1.2 國庫制度信息資源難以共享

財政部門制定制度和文件，無法及時抄送國庫部門，這便顯著增加了國庫部門監(jiān)督管理的難度，再加上對專項資金的支撥難以判斷合法性，導(dǎo)致國庫資金的支付風(fēng)險。另外，由于財、稅、庫的信息資源無法做到全面共享，諸如稅收差錯性退庫和代征、代扣手續(xù)費的計提基數(shù)難以掌握，直接影響了國庫的監(jiān)管作用。

1.3 崗位設(shè)置和人員配置的不足

多數(shù)情況下，國庫的人員配備很難合理，即使在正常的工作情況下，也會難以避免的出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，因為只有這樣才能保證全部崗位都落實到人。比如同城票據(jù)交換崗位人員，往往需要參與會計賬務(wù)處理及復(fù)核等監(jiān)督崗位，國庫人員的工作非常之多，難以環(huán)環(huán)相扣、相互監(jiān)督、相互制約，再加上基層人員人手不足，通常會以信任代替監(jiān)督，例如員工臨時離崗不辦交接手續(xù)由他人代辦等問題。另外，有些國庫業(yè)務(wù)對各崗位各環(huán)節(jié)的監(jiān)督難以到位，國庫內(nèi)部的控制由此被極大的弱化。

1.4 國庫人員內(nèi)部控制意識不足

嚴(yán)格落實國庫相關(guān)制度是實現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵點，但是制度的落實還要取決于人員的素質(zhì)高低。有部分國庫人員對發(fā)揮國庫職能、維護國家利益、促進國庫發(fā)展的意義認(rèn)識不到位，員工普遍認(rèn)為只要賬平表對，就算是做好了國庫工作，但是這樣的想法忽視了國庫工作的更新及創(chuàng)新，僅僅是簡單的將內(nèi)部控制理解成規(guī)章制度的制定、匯總和會計檢查。有些員工認(rèn)識不到內(nèi)部控制的核心是授權(quán)、經(jīng)辦、審核、記錄和分離。表面上，內(nèi)部控制會約束員工的權(quán)力，但是實際上會導(dǎo)致員工無意識差錯和有意識違法的機會增多。

1.5 檢查工作流于形式

國庫檢查屬于事后審查，是國庫管理和會計核算的延續(xù)，并且貫穿在整個國庫工作的組織機構(gòu)、人員配備、制度落實、資金收納等各個方面。在實際工作中，由于人員較少、對監(jiān)督工作的認(rèn)識不足等原因，檢查工作隨性大意，檢查手段單一，過分注重憑證要素審核，無暇顧及數(shù)據(jù)。每年國庫都要接受審計部門的檢查，但是檢查的重點往往是國庫在預(yù)算收支中執(zhí)行的，很少涉及國庫的內(nèi)部控制問題。另外，人行內(nèi)審部門也對國庫進行審計，但內(nèi)審人員對存在的問題缺乏真實的反映，常常避重就輕，這樣就很難達(dá)到檢查監(jiān)督的目的。

2 強化國庫內(nèi)部控制的措施

完善國庫內(nèi)部控制制度。國庫的立法工作可以在一定程度上確保國庫的工作職能的充分發(fā)揮，只有制定相應(yīng)的法律法規(guī)，才能有效推動國庫工作的正常開展。同時，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的法規(guī)中過時的條例予以補充和修改，建立起規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、程序化的操作方式，并且建立預(yù)警機制，用以發(fā)現(xiàn)和解決其中所出現(xiàn)的問題，從根本上消除風(fēng)險隱患。

充實國庫工作人員，提高人員素質(zhì)。堅持以人為本的思想，提高國庫人員的素質(zhì)，才能加強國庫內(nèi)部控制的建設(shè)，有效減少道德風(fēng)險。通過培訓(xùn)班等方式更新國庫人員的知識結(jié)構(gòu)，提高國庫人員的理論水平和操作技能，進而更好的適應(yīng)新形勢下的國庫需求。建立鼓勵機制，界定國庫人員的獎罰制度、監(jiān)督制度和考核制度，更要對崗位的制度進行定期檢查，以協(xié)調(diào)個人和銀行的利益，使員工形成良好的習(xí)慣，發(fā)揮制度在內(nèi)部管理中的約束作用。

加強支付清算和票據(jù)交換。國庫的大額支付清算和同城票據(jù)交換是國庫資金往來的內(nèi)部控制重點。要建立健全大額支付系統(tǒng)的運作環(huán)節(jié)的制度，對密押、重要空白憑證和票據(jù)分開管理，實行AB制或者輪換制。并且要建立大額國庫資金的支付需經(jīng)過國庫業(yè)務(wù)主管的審批的制度，同時國庫業(yè)務(wù)人員要認(rèn)真進行會計事項的審核，特殊情況下也有必要進行書面授權(quán)。對于國庫領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該聽取國庫內(nèi)部業(yè)務(wù)的發(fā)展建議，應(yīng)定期對內(nèi)部的業(yè)務(wù)辦理情況，對執(zhí)行制度情況等予以全方位檢查，科學(xué)的設(shè)計檢查內(nèi)容，與財稅支付系統(tǒng)和國庫內(nèi)部的往來對賬，要綜合采取現(xiàn)場和非現(xiàn)場相結(jié)合的檢查方式，以確保檢查工作的順利進行，從而降低風(fēng)險。

統(tǒng)而言之，隨著我國國庫資金匯劃清算從會計核算業(yè)務(wù)中脫離出來，國庫資金清算方式也隨之脫離了單一渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯油瞧睋?jù)交換或國庫內(nèi)部往來等多種渠道的清算方式。這樣的清算方式，加大了國庫部門的資金風(fēng)險和防范難度。因此，我國應(yīng)當(dāng)在管理方面采取庫款支撥、退庫監(jiān)督以及國庫資金支付清算、密押、重要空白憑證等有效措施，以此強化國庫內(nèi)部控制，最大限度的防范資金風(fēng)險，從而確保國庫資金的安全。

（作者單位：中國社會科學(xué)院研究生院）