農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議及改革措施

楊朝劍

該文從宏觀與微觀兩個層面對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提出總體性的政策建議與具體性的改革措施，以期能更好地糾正制度性偏差，防止政策扭曲，并用于指導(dǎo)流轉(zhuǎn)的實踐。

一、政策建議

改變對土地財政的依賴。自20世紀(jì)90年代末以來，我國城市化過程進(jìn)展較快，在此過程中地方政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，土地扮演了舉足輕重的角色。政府通過壟斷土地一級市場，限制集體建設(shè)用地市場化，低價征收農(nóng)民土地后，以市場交易價格出讓土地，政府獲得了巨額的土地收益。土地出讓金成為了地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是從過去政府“以地生財”向提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“以地生財”的根本性轉(zhuǎn)變。這就要求政府要轉(zhuǎn)變城市土地經(jīng)營的思維，變依靠城市擴展來擴大土地出讓收入為提高城市管理和服務(wù)水平，通過提高城市土地質(zhì)量和改善人居環(huán)境，來提高城市的綜合競爭力，加快城市土地資產(chǎn)保值升值。通過城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和土地資源優(yōu)化配置，來提高城市土地利用收益。

保證農(nóng)村集體建設(shè)用地來源的合法性。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是集體建設(shè)用地市場化和土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)的過程。由于土地非農(nóng)開發(fā)收益遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地收益，因此必須嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，落實嚴(yán)格保護(hù)耕地和嚴(yán)格集約利用土地的政策。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的作用，使之成為土地用途管制的前提和依據(jù)。凡是土地利用規(guī)劃上沒有確定為建設(shè)用地的，就不能使之成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。土地利用總體規(guī)劃對于同一個區(qū)域中的土地確定為不同的用途，實際上是賦予了不同的開發(fā)權(quán)利。

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)才能視為合法。土地利用規(guī)劃的實施，必須兼顧土地所有者的合法土地財產(chǎn)權(quán)益，建立起不同的土地用途之間的土地開發(fā)權(quán)的經(jīng)濟補償機制，使土地開發(fā)在促進(jìn)工業(yè)化和城市化健康發(fā)展的同時，能夠兼顧社會公平，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。

維護(hù)農(nóng)民長遠(yuǎn)的土地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須以提高農(nóng)民的收入和生存發(fā)展能力為前提。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是為了擴大城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需要的建設(shè)用地供給，為企業(yè)家提供發(fā)揮才能的空間。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，不僅是為了增加經(jīng)濟收入，而是為了吸引更加多的資金，加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟發(fā)展更快更好，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)的依存程度更小，農(nóng)業(yè)不再成為農(nóng)民的生存負(fù)擔(dān)，而是成為享受自然和生態(tài)文明的源泉。

在倡導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的同時，應(yīng)嚴(yán)防外來剩余資本通過招商引資進(jìn)入，并憑借資本優(yōu)勢直接占有鄉(xiāng)土社會資源，從根本上擠占本土農(nóng)民的發(fā)展空間。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)成為外來投資促進(jìn)本土開發(fā)，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入的催化剖，而非成為農(nóng)民獲取土地收益的泮腳石。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須保證土地流轉(zhuǎn)收益能夠長久維持，為農(nóng)民的生存和發(fā)展提供可靠保證，這就要求農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市時不能投機，而必須采取非常穩(wěn)妥的策略，即農(nóng)民建設(shè)用地應(yīng)以作價入股的方式從事基本建設(shè)，以租賃的方式與工商企業(yè)結(jié)合。此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地的有償使用可以為實行無償劃撥的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施用地提供保障。只有農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠獲得足夠的經(jīng)濟收益，農(nóng)村才有可能投入足夠的建設(shè)用地用于公共設(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)發(fā)展。

建立完善的市場化服務(wù)體系。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)建立完善的市場服務(wù)體系，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需要，對于已經(jīng)建立的土地交易有形市場進(jìn)行擴容和完善，盡快把農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入土地交易有形市場的服務(wù)范圍，建立健全交易規(guī)則，形成土地使用權(quán)公開、公平及其公正交易的市場氛圍。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，要實行交易許可制度和交易預(yù)報制度，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市條件進(jìn)行必要的審查，未獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三分之二以上農(nóng)戶同意，不符合農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村集體建設(shè)用地不得入市交易。

二、改革措施

以土地用途轉(zhuǎn)變和空間布局調(diào)整促進(jìn)土地級差收益形成。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，規(guī)劃必須先行。土地利用總體規(guī)劃，首先是對土地用途和區(qū)位的合理選擇。土地利用規(guī)劃，通過對于不同土地用途的土地資源再分配，把農(nóng)村建設(shè)用地由原來單位面積經(jīng)濟產(chǎn)出低的用途轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝幻娣e經(jīng)濟產(chǎn)出高的用途，實際上就是級差地租形成的過程。在土地利用規(guī)劃中，讓自然做功，就是要把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局到作物自然生產(chǎn)潛力大的區(qū)域，使土地的自然肥力充分發(fā)揮，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效；把建設(shè)用地布局到區(qū)位條件最優(yōu)的區(qū)域，通過區(qū)位優(yōu)勢的發(fā)揮，吸引生產(chǎn)要素的空間集聚，形成規(guī)模經(jīng)濟效益和集聚經(jīng)濟效益。土地用途轉(zhuǎn)變和空間布局變化是土地級差地租形成的條件，也是增加農(nóng)村和農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的可行性途徑。

以農(nóng)村住房制度改革實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的退出和盤活。目前舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)巳經(jīng)在全國范圍內(nèi)廣泛開展了試點，各地的經(jīng)驗表明，農(nóng)民住房制度改革深受到農(nóng)民群眾歡迎，也有效地提高了土地利用集約化水平，節(jié)約了土地，可以通過復(fù)墾增加耕地。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相互掛鉤大有可為。農(nóng)村宅基地是最有開發(fā)潛力的農(nóng)村建設(shè)用地資源。要盤活大量的農(nóng)村存量宅基地資源，一是要堅持按照城鄉(xiāng)一體化的要求，統(tǒng)一進(jìn)行新村建設(shè)規(guī)劃，把建設(shè)多層農(nóng)民公寓作為推動農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約和集約利用的重要手段。二是要組織好城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴大（新建區(qū)）和農(nóng)村居民點用地減少（拆舊區(qū)）的項目區(qū)域組織，通過先進(jìn)帶后進(jìn)，城鄉(xiāng)用地置換，實現(xiàn)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)布局集中連片和規(guī)?；?jīng)營。三是鼓勵農(nóng)民自愿退出多余的宅基地或者以地?fù)Q房，對于農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾形成的建設(shè)用地指標(biāo)，實行專門帳戶管理，騰出的建設(shè)用地只能用于盈利性項目，為新農(nóng)村建設(shè)提供資金保障；四是建立完善的農(nóng)村宅基地管理信息系統(tǒng)，對于不能在城鎮(zhèn)安家落戶的、必須居住在農(nóng)村的住戶要保證其居者有其屋，對于自愿退出宅基地的農(nóng)民，未來不得重新申請宅基地。

以圈內(nèi)和圈外的劃分來協(xié)調(diào)集體建設(shè)用地的指標(biāo)分配。在城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)范圍以內(nèi)，農(nóng)村住房建設(shè)必須納入新村建設(shè)規(guī)劃，不再單獨審批農(nóng)村宅基地。凡是已經(jīng)實施舊村改造和新村建設(shè)的村莊，所有村民應(yīng)該按照規(guī)定統(tǒng)一搬進(jìn)農(nóng)民公寓，原有的宅基地全部由集體經(jīng)濟組織收回。對于在城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以外的農(nóng)戶申請建房，必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并且符合“一戶一宅”和政府規(guī)定宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序進(jìn)行審批。要嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地規(guī)模，特別是要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模。要嚴(yán)格保護(hù)耕地，維護(hù)耕地占補平衡。任何集體經(jīng)濟組織不得以各種借口把耕地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

以土地開發(fā)權(quán)交易和耕地保護(hù)補償推動流轉(zhuǎn)的廣泛開展。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，盡量減少行政干預(yù)。土地開發(fā)權(quán)應(yīng)該所有土地平等享有，其收益應(yīng)該歸全體國民所有。農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，實際上是規(guī)劃開發(fā)地塊把周圍其他地塊土地開發(fā)土地權(quán)占為己有，其土地使用者必須支付周圍其他地塊土地開發(fā)權(quán)的購買價格。土地開發(fā)權(quán)價格中屬于耕地保護(hù)的相關(guān)稅費收入，應(yīng)該全部投入當(dāng)?shù)氐母乇Ｗo(hù)，而不能挪做他用。對于土地利用規(guī)劃中劃定為基本農(nóng)田的地區(qū)，實際上是對于其土地開發(fā)權(quán)的剝奪，必須對于其土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟補償。

（作者單位：黑龍江省國土資源管理干部學(xué)校）