中國行政審批制度改革的由來與展望

◎徐 穎 趙 暉

（徐穎，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生；趙暉，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長，教授/責(zé)編 張棟）

中國行政審批制度回顧

依照國務(wù)院 《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》對行政審批的定義，行政審批即指行政審批機關(guān) （包括其他有行政審批權(quán)的組織）依法審查法人、自然人或者其他組織依法提出的申請，準許其從事特定活動、承認其資格資質(zhì)、明確其特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的一種行政行為。

一、改革開放之前的行政審批制度

建國初期，隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，我國行政審批制度也隨之誕生。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府以萬能管理者的身份出現(xiàn)，成為指揮整個政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的唯一主體。這樣，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟與生活的行政審批就變成政府一種不可缺少的職能。同時，法律的真空狀態(tài)又導(dǎo)致許多領(lǐng)域內(nèi)缺乏管理的統(tǒng)一標準和依據(jù)，政府管理無從下手，不知道該怎么做才好，而黨的政策也無法作出事無巨細的詳細規(guī)定。于是，行政審批作為法律的替代物在各個領(lǐng)域得到廣泛適用，我國行政審批制度初步形成。

這種行政審批模式一直延續(xù)到20世紀 80年代初以前。一方面，在計劃經(jīng)濟的長期主導(dǎo)下，行政審批制度是這一時期維護中央政府領(lǐng)導(dǎo)、保持社會秩序穩(wěn)定的重要手段，另一方面，十年 “文化大革命”的浩劫使國家管理陷入混亂和無序的狀態(tài)，需要進一步強化行政審批制度，保障政府對整個社會局面的控制；再一方面，隨著十一屆三中全會解放思想，計劃經(jīng)濟體制開始向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，社會利益結(jié)構(gòu)逐步分化和調(diào)整，很多矛盾和沖突逐漸凸顯，行政審批制度作為政府管制社會的主要手段之一，只有進一步強化才能控制分化的局面。于是，審批范圍越來越廣，審批種類越來越多，呈現(xiàn)出不斷擴張和全方位滲透的強化趨勢。

二、改革開放以后的行政審批制度

進入改革開放階段以后，中國開始建立社會主義市場經(jīng)濟體制，而與之前的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的審批制度逐步喪失了原有的效力，并且行政審批制度的弊端在體制建設(shè)的過程中也日顯端倪。伴隨著一系列需要被解決的問題，行政審批制度改革被提上議事日程，隨著社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟體制改革的新要求而不斷推進。改革開放以來，我國行政審批制度改革大致可分為四個階段：

1.20世紀70年代末至80年代初

該階段行政審批制度改革的重點有兩個:一是政府與企業(yè)的分權(quán)。計劃經(jīng)濟體制的基本特征是政企不分，企業(yè)生產(chǎn)、投資、分配等全由政府掌控。在這樣一種管制式制度下，企業(yè)失去了生產(chǎn)積極性和發(fā)展的動力。因此，這一階段的行政審批制度改革，以政府向企業(yè)放權(quán)讓利為主要內(nèi)容，其特點是逐步減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批，把生產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)和收益分配權(quán)下放企業(yè)，強化企業(yè)自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性，提高市場活力。二是中央政府和地方政府的權(quán)力格局調(diào)整。將審批權(quán)在上下級政府機關(guān)之間進行轉(zhuǎn)移調(diào)整，由中央集中審批逐步變?yōu)楦骷壵稚徟?，將中央政府對企業(yè)的管理權(quán)部分下放給地方，賦予地方政府比較大的自主權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的積極性。同時，也把文教衛(wèi)生、投資決策、外匯管理等方面的一些管理審批權(quán)下放給地方政府。但這一階段的改革措施貫徹實施不到位，缺乏堅定明確的改革決心，使得改革的制度成果不穩(wěn)定，改革成效并不顯著。

2.20世紀80年代中至90年代初

黨和國家在此前的改革基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，彌補之前的不足與缺陷，加大了改革的深度和實施的力度。該階段的改革重點是轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，精簡人員。如中央部委只有司、處兩級，省廳內(nèi)只設(shè)處級，以減少內(nèi)部行政層次。行政審批制度調(diào)整側(cè)重于減少審批層級、精簡審批程序、縮減審批層次，提高辦事效率。同時，還放寬了對地方政府審批決策權(quán)的管理，使地方政府在投資項目審批程序、投資限額、投資范圍等方面都有了較大自主權(quán)。另外，政府把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，弱化了政府對企業(yè)的直接管理，強化了監(jiān)督和保障功能。

3.20世紀90年代

這一階段的行政審批制度改革側(cè)重于經(jīng)濟領(lǐng)域。黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，隨著這一目標的提出，客觀上要求政府明確其在市場經(jīng)濟體制中的角色定位。并且，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型和社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整對行政審批制度改革也提出了新要求：要強化社會管理職能，減少具體審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，政府不必事無巨細、事必躬親。而是要把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè)，實行政企分離，減少政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)。這一階段，政府將某些項目的審批改為登記備案，減少了審批程序，提高了辦事效率。此外，伴隨政府權(quán)力在微觀領(lǐng)域的后退，宏觀調(diào)控開始被強調(diào)，為企業(yè)和市場發(fā)展提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。1992年7月，國務(wù)院發(fā)布了 《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，提出 “企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的目標是：使企業(yè)適應(yīng)市場的要求，成為依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位，成為獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)法人?！贝_立了企業(yè)獨立的法人地位，賦予了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。

4.21世紀以來

進入21世紀以來，行政審批制度改革進入深化階段。經(jīng)過歷次政府機構(gòu)改革的準備以及相應(yīng)的行政審批制度的調(diào)整作前奏，1997年我國率先在深圳展開行政審批制度改革試點，在取得成功后，隨即在全國范圍內(nèi)全面推開。由此，行政改革的重心開始轉(zhuǎn)向廣泛而深入的行政審批制度改革，其重點是大幅度精簡行政審批事項，合理設(shè)置審批范圍與內(nèi)容，精簡審批機構(gòu)與人員，規(guī)范審批程序，確定審批時限，公開審批內(nèi)容等。2004年7月1日 《行政許可法》正式實施，標志著我國行政審批制開始走向制度化、規(guī)范化和法制化。

行政審批制度改革的現(xiàn)狀

經(jīng)過不懈的努力，中國的行政審批制度改革取得了多方面的成果：

1.取消和調(diào)整了大量行政審批項目。

2004年7月以后，根據(jù)《行政許可法》，不符合法律規(guī)定的事項不得設(shè)定審批，這在一定程度上遏止了新的審批增長。其次，從2002年11月至2012年9月這十年內(nèi)，國務(wù)院先后六次宣布取消行政審批項目2016項，調(diào)整行政審批項目176項，下放管理層級264項。此外，還提請全國人大常委會修改了部分法律，取消和調(diào)整了相應(yīng)的行政審批項目的法律依據(jù)。2014年1月，國務(wù)院發(fā)布 《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》，再度取消64項行政審批項目和下放18個子項，并向全國人大常委提請修改6項依據(jù)有關(guān)法律設(shè)定的行政審批項目。由此，通過減少原有的審批項目、遏止新的審批項目，使我國的總審批數(shù)目維持在了一個適度水平。

2.政府職能得到轉(zhuǎn)變。

伴隨著審批項目的取消和調(diào)整，政府大大減少了直接插手企業(yè)經(jīng)營，行政管理重點從審批本身向?qū)徟蟮谋O(jiān)督、管理、服務(wù)和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從微觀、具體的管制命令向宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。大量行政審批事項被取消，企業(yè)整體上由行政命令支配下的單位變成了自主的市場主體，大量原來由行政機構(gòu)審批的項目改為由社會組織和公民自我管理，更大程度上發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，社會管理和公共服務(wù)職能得到了加強，有力地推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。

3.規(guī)范行政審批權(quán)力。

在各地的行政審批制度改革中，許多地方紛紛建立政府行政審批服務(wù)中心。在傳統(tǒng)審批制度下，審批部門分散，審批手續(xù)繁瑣，審批流程過長，而這樣的服務(wù)中心像一個政務(wù)大超市，匯聚了一個城市大多數(shù)具有行政審批權(quán)限的政府部門，對一個城市的行政審批事項進行集中管理，為企業(yè)和公眾提供節(jié)時省力的一站式服務(wù)。“政務(wù)超市”的建立改變了傳統(tǒng)行政審批的黑箱操作，通過限時透明審批提高了辦事效率，方便了申請人，有利于對行政權(quán)力進行監(jiān)督。此外，各地在審批制度改革中還大膽推行電子政務(wù)，推行網(wǎng)上審批。許多地區(qū)和部門在行政審批制度改革中還建立行政審批事項公示制度和服務(wù)承諾制度，向社會公開審批事項的相關(guān)依據(jù)和程序等，這些都使得行政審批權(quán)力得到規(guī)范和有效的運行。

4.審批制度建設(shè)取得一定成果。

《行政許可法》的頒布，標志著中國行政審批制度建設(shè)取得了實質(zhì)性進展?！缎姓S可法》對行政審批的設(shè)定、實施主體、程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等各方面從制度上予以規(guī)范和創(chuàng)新，為進一步推進改革提供了指導(dǎo)思想和法律依據(jù)。與此同時，國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室先后制定了 《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》、《關(guān)于進一步深化行政審批制度改革的意見》等多個文件，明確了改革的指導(dǎo)原則、基本思路、工作目標和方法步驟，對涉及的重要問題提出了具體解決辦法，在改革的進程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。行政審批改革在制度建設(shè)上取得了重要成果。

雖然中國的行政審批制度改革在一定程度上取得了不錯的成績，但是許多問題的存在我們并不能忽視，它們依然是中國行政審批制度深入改革道路上的絆腳石，阻礙著改革。

第一，政府部門的利益阻礙行政審批制度的改革，使之趨于形式化。

行政審批制度改革使得原本歸屬政府的權(quán)力部分交予企業(yè)，部分下放地方，這使得以往無所不包的政府權(quán)力有所削弱。不僅如此，隨著改革的進一步深入，不斷取消和調(diào)整行政審批項目，改變行政審批方式，轉(zhuǎn)變政府的職能，實際上是對各級政府傳統(tǒng)權(quán)力—利益格局的重新調(diào)整。這一調(diào)整對原來手握審批權(quán)限的部門和官員的權(quán)利無疑是一種削弱和剝奪，因此也常常引發(fā)他們的抵制。這在地方部門表現(xiàn)的尤為明顯，各部門為保護自己的既得利益而采取各種辦法來對付上級的壓力，討價還價等 “博弈”現(xiàn)象嚴重，行政審批制度改革在部分情況下成為缺乏實質(zhì)內(nèi)容的形式主義，形成行政審批制度改革中的強大阻力。

第二，行政審批制度改革缺乏系統(tǒng)明確的思路，各項措施不配套。

當前行政審批制度改革缺乏系統(tǒng)思路。各地區(qū)、各部門和上下左右之間的改革措施不相配套，常常出現(xiàn)上動下不動，你改我不改，改革的系統(tǒng)推進顯得十分艱難，甚至出現(xiàn)多次的反復(fù)。我國行政審批項目相當一部分是法律、法規(guī)、部門規(guī)章及國務(wù)院和國務(wù)院部門文件所明確決定的，地方對這些審批項目無權(quán)清理。由于下級機關(guān)不能取消上級政府規(guī)定的審批事項，這就使審批改革出現(xiàn)“下動上不動”的窘?jīng)r。另外，一些審批事項是否該取消有賴于政府職能轉(zhuǎn)換，但目前由于政府職能轉(zhuǎn)換尚不到位，行政審批改革設(shè)想難以得到完全落實。在具體操作中，只是停留在項目的加加減減，表現(xiàn)為 “跟著感覺走”，改革過程存在著很大的盲目性。

第三，行政審批制度改革缺乏法律保障。

以目前情況而論，行政審批項目數(shù)量依然較多，十分龐雜，又多重復(fù)交叉，審批環(huán)節(jié)多，審批時間長，審批工作缺乏政策法律依據(jù)，受到法律和公眾的監(jiān)督與制約不足。許多審批項目不僅不合理，沒有設(shè)置的必要，而且審批人員的自由裁量權(quán)和隨意性太大，審批缺乏公開性，缺乏可靠的法治保障。另外，目前的法律依據(jù)不夠具體化，關(guān)于行政審批各個部分、各個環(huán)節(jié)的法律、法規(guī)尚未出臺，某些行政審批行為如收費等無法可依。總體而言，行政審批制度改革缺乏一套完整、具體和科學(xué)的法律體系作保障。

第四，對行政審批制度改革的監(jiān)督不力。

在一些地方，審批部門只注重審批權(quán)力，輕視審批責(zé)任與義務(wù)，一旦出現(xiàn)違法及該批不批的情況，無法追究審批人員的責(zé)任。在審批過程中，只注重審批環(huán)節(jié)，而輕視審批后監(jiān)管。當前我國行政審批制度改革監(jiān)督體系也很不健全，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。一方面，有些地方強調(diào)改革，但卻忽視對改革內(nèi)容和程序的合理性、合法性的監(jiān)管，導(dǎo)致改革中以權(quán)謀私，徇私枉法的現(xiàn)象嚴重，損害公眾利益，也損害政府形象和公信力。另一方面，行政審批制度改革的監(jiān)督主體逐漸多元化，但是大部分監(jiān)督主體的作用得不到充分發(fā)揮，監(jiān)督范圍和方式都受到制約，尤其是公眾監(jiān)督作用發(fā)揮不足。同時，各主體之間缺少溝通與交流的機制，監(jiān)督協(xié)調(diào)不夠，沒有形成監(jiān)督合力。

行政審批制度改革的前景

行政審批制度改革盡管面對著諸多的困難和阻力，但顯然仍在堅定推進。在深刻認識到改革存在的問題之后，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，明確改革思路，采取切實可行的對策實施，不斷努力地實現(xiàn)對行政審批制度的完善，使得中國的行政審批制度有一個良好的發(fā)展前途。

1.構(gòu)筑服務(wù)型政府。

行政審批制度改革不單純是減少一些審批項目，它涉及到政府管理職能的轉(zhuǎn)變，涉及到對傳統(tǒng)管制型政府模式的根本變革。管制型政府是以權(quán)力本位為特征的，實施大一統(tǒng)的管制。這種管制是一種微觀的、無限制的管理方式，妨礙市場機制的作用發(fā)揮。特別是過大的權(quán)力邊界，過多的管制事項，帶來廣泛巨大的尋租空間，滋生大量腐敗現(xiàn)象，降低行政管理的效率，妨礙經(jīng)濟發(fā)展。因此，必須實現(xiàn)政府審批制度由 “強審批、弱監(jiān)管”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)?“弱審批、強監(jiān)管”的模式，及時構(gòu)筑服務(wù)型政府。行政審批制度改革的內(nèi)在趨勢和目標取向就是從管制到服務(wù)，建設(shè)全心全意為人民服務(wù)的服務(wù)型政府。

2.健全行政審批制度管理體制。

高效的行政審批必須建立在科學(xué)的管理體制上。首先，要合理界定行政審批范圍，要本著公平、公正、公開的原則，對行政審批人員的自由裁量權(quán)進行嚴格的管制。其次，行政審批機構(gòu)和行為都是受同級政府部門領(lǐng)導(dǎo)和管理，這很容易產(chǎn)生審批管理混亂、程序繁瑣和亂收費等問題，嚴重影響行政審批的效率與質(zhì)量。因此，有必要成立專門的審批管理機構(gòu)，負責(zé)完善行政審批制度、優(yōu)化規(guī)則流程、協(xié)調(diào)關(guān)系、厘定費用。

3.公開行政審批程序，實現(xiàn)行政審批透明化。

只有建立起比較完善的行政法律體系，才會有比較完善的行政審批制度。因此，要加快行政法治建設(shè)，制定有中國特色的行政程序法規(guī)，建立能夠有效發(fā)揮法律權(quán)威作用的長效機制。不僅如此，還要堅持行政公開原則，把行政審批的實施機關(guān)、程序、期限及時公開，實現(xiàn)行政審批透明化。把公眾對審批工作和審批行為的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)制度化，充分發(fā)揮其對審批活動的監(jiān)督作用。行政審批的陽光操作不僅能提高行政效率，還能幫助轉(zhuǎn)變政府公務(wù)員的官本位思想，鏟除權(quán)力設(shè)租、尋租的土壤，從根本上和制度上防止與治理腐敗。

4.完善和創(chuàng)新對行政審批的監(jiān)督體系。

建立健全的審批監(jiān)督體系是保證行政審批有效實施的重要措施。一方面，要加強內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。改革監(jiān)督機構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，構(gòu)建嚴密、規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)管理體系。還要加強內(nèi)部監(jiān)督各項制度的建設(shè)，包括聽證制度、政務(wù)公開制度、責(zé)任追究機制、獎懲機制等，對行政審批的權(quán)限進行有效限制。此外，還要建立領(lǐng)導(dǎo)審批責(zé)任制，將具體責(zé)任落實到領(lǐng)導(dǎo)個人，出了問題要追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，避免相互扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)。另一方面，要提高外部監(jiān)督合力。如果單單依靠內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的力量是遠遠不夠的，還要發(fā)揮外部監(jiān)督主體的作用，形成全方位、多層次的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，對行政審批實行有效監(jiān)督。要切實提高相關(guān)監(jiān)督部門、新聞媒體、社會組織以及人民群眾等主體的監(jiān)督意識和能力，暢通監(jiān)督渠道，保證他們的監(jiān)督權(quán)得到有效實行。