充分發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用

◎王學(xué)棉

（王學(xué)棉，華北電力大學(xué)人文學(xué)院教授/責(zé)編劉玉霞）

公眾在法治政府建設(shè)中的作用

國(guó)務(wù)院在2004年頒布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，提出以十年的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。一眨眼，十年將逝，法治政府建設(shè)的效果如何呢？如果將法治政府的建設(shè)分為頂層設(shè)計(jì)和具體落實(shí)兩大部分的話，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)說(shuō)基本已經(jīng)完成，在法治政府的內(nèi)涵、特征、理念、價(jià)值取向等問(wèn)題上已基本達(dá)成共識(shí)。如法治政府的內(nèi)涵是政府的權(quán)力來(lái)源于法律、一切行政活動(dòng)只能按照法律的要求進(jìn)行；法治政府的基本特征是服務(wù)政府、有限政府、責(zé)任政府、誠(chéng)信政府、效能政府、透明政府。法治政府的基本理念和價(jià)值取向是以人為本、保障人權(quán)。就第二部分具體落實(shí)而言，則不盡人意，或者說(shuō)，尚未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如央視報(bào)道的北漂小伙往返河北老家6次，行程3千公里難辦護(hù)照的事例就說(shuō)明服務(wù)政府尚未實(shí)現(xiàn)。浙江律師吳有水以公民身份，向全國(guó)31個(gè)省份的計(jì)生、財(cái)政部門申請(qǐng)公開(kāi)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支情況遭到部分政府拒絕，中紀(jì)委在2013年打下大量的 “老虎”均說(shuō)明我們離透明政府尚有距離。廣州市政協(xié)委員曹志偉所制作的審批流程 “萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”說(shuō)明要實(shí)現(xiàn)效能政府還有很多工作要做。上述現(xiàn)象充分說(shuō)明良好的法治政府設(shè)計(jì)藍(lán)圖到最后落地生根、開(kāi)花結(jié)果，將 “書(shū)本上的法”變?yōu)?“行動(dòng)中的法”有很長(zhǎng)一段路要走，要克服很多的困難，解決很多的問(wèn)題。

要解決上述問(wèn)題，從主體的角度看，理論上主要依靠?jī)深愔黧w：行政機(jī)關(guān)的工作人員和行政相對(duì)人。盡管行政相對(duì)人從組織形式上看，包括自然人、法人和其他組織，但能真切感受到行政機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量和態(tài)度的卻只能是自然人。即使是法人和其他組織，在與行政機(jī)關(guān)打交道時(shí)也必須依賴自然人。生活中的自然人就是普通的老百姓，即公眾。因此不妨將行政相對(duì)人替換為通俗易懂的公眾。行政機(jī)關(guān)的工作人員和公眾也就成為了法治政府建設(shè)中的兩個(gè)生力軍。因此，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》既要求 “不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力”，也要求 “強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督”、“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，后者的主體指的就是公眾。國(guó)務(wù)院2010年頒布的 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》同樣既要求 “提高行政機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識(shí)和能力”，也要求 “堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策”、“拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障公眾監(jiān)督政府的權(quán)利。完善群眾舉報(bào)投訴制度。高度重視輿論監(jiān)督，支持新聞媒體對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行曝光。對(duì)群眾舉報(bào)投訴、新聞媒體反映的問(wèn)題，有關(guān)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，及時(shí)依法作出處理，并將處理結(jié)果向社會(huì)公布”。就建設(shè)法治政府的上述兩類主體而言，行政機(jī)關(guān)的工作人員雖然不可或缺，但更為重要的則是公眾。只有充分發(fā)揮了公眾的作用，法治政府才有可能最終建成。

只有公眾，才能揭示法治政府建設(shè)的方向。

法治政府應(yīng)當(dāng)服務(wù)政府，服務(wù)公眾，但是應(yīng)當(dāng)向公眾提供哪些服務(wù)，以何種方式、在什么地方、什么時(shí)間提供服務(wù)，提供多長(zhǎng)時(shí)間的服務(wù)等都應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)決定。當(dāng)大量的勞務(wù)人員帶著子女涌入城市后，讓自己的子女接受教育就成為了他們的需求；當(dāng)大量的勞動(dòng)者面對(duì)高房?jī)r(jià)望 “房”興嘆時(shí)，能買得起房便成了他們的需求；當(dāng)大城市的交通越來(lái)越堵時(shí)，順暢的出行變成了他們的需求；當(dāng)患者只能回原籍報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)時(shí)，在異地報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)便是他們的需求；當(dāng)大學(xué)生畢業(yè)后準(zhǔn)備自主創(chuàng)業(yè)時(shí)，低門檻便是他們的需求。這些需求就是公眾要求政府提供服務(wù)的地方。

只有公眾，才能真正發(fā)現(xiàn)法治政府建設(shè)中存在的各種問(wèn)題。政府是由一個(gè)一個(gè)的部門構(gòu)成。每個(gè)部門存在什么問(wèn)題，有時(shí)自己能夠發(fā)

現(xiàn)，但有時(shí)也會(huì)存在“當(dāng)局者迷，旁觀者清”的情形。只有到政府部門來(lái)辦事的公眾才能發(fā)現(xiàn)政府部門是否存在問(wèn)題，存在什么問(wèn)題。即使單個(gè)政府部門本身不存在任何問(wèn)題，但政府部門與政府部門之間的配合仍有可能存在問(wèn)題。如審批流程“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”，一個(gè)投資項(xiàng)目要經(jīng)20個(gè)局、50個(gè)處室中心辦、100個(gè)流程環(huán)節(jié)，蓋108個(gè)章，需799個(gè)工作日。即使每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作人員都盡心盡職，整體效果仍有可能不好。行政工作人員自己由于沒(méi)有經(jīng)歷全部流程，自然無(wú)法發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題。當(dāng)有些問(wèn)題似乎不在任何行政部門的職權(quán)范圍內(nèi)時(shí)，更是難以發(fā)現(xiàn)，如西部學(xué)生以前吃不上午餐的問(wèn)題。所有的這些問(wèn)題只有公眾才能發(fā)現(xiàn)。

只有依靠公眾，才能解決法治政府建設(shè)中遇到的各種難題。我國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型期，各種問(wèn)題接踵而至，層出不窮，且每一個(gè)問(wèn)題都是硬骨頭，不好解決。只有依靠公眾，最終才能找到有效的解決辦法?！叭齻€(gè)臭皮匠頂過(guò)一個(gè)諸葛亮”，公眾具有無(wú)窮的智慧。只是我們有些政府部門不愿意聽(tīng)取公眾的解決方案，或者不愿意選擇對(duì)公眾有利的解決方案。如果政府部門能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，高瞻遠(yuǎn)矚地有效甄別公眾提出的各種解決方案，一定能找到有效的解決難題的方案。安徽鳳陽(yáng)小崗村農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便是明證。

只有公眾，才能真正監(jiān)督政府。政府部門要管理社會(huì)，必須擁有權(quán)力。一旦擁有權(quán)力就會(huì)落入孟德斯鳩的預(yù)言：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督也就不可或缺。在人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、法院監(jiān)督等各種監(jiān)督方式中，只有公眾的監(jiān)督最為有效。一方面因?yàn)楣娙藬?shù)多、分布廣、對(duì)與自己切身利益有關(guān)的行政行為最為關(guān)注，因而對(duì)政府部門的監(jiān)督最有動(dòng)力，也最為全面；另一方面也是因?yàn)槠渌O(jiān)督方式，尤其是法院監(jiān)督往往需依賴公眾來(lái)啟動(dòng)。

只有公眾，才是檢驗(yàn)法治政府建設(shè)效果的最佳人選。對(duì)法治政府建設(shè)效果的評(píng)價(jià)離不開(kāi)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)主體。評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)如果沒(méi)有公眾的參與，一定會(huì)存在缺陷，不會(huì)完整。評(píng)價(jià)主體可以由不同的主體充當(dāng)，如上級(jí)政府、人大、政協(xié)等，但絕對(duì)不能缺少公眾，并且公眾還應(yīng)當(dāng)是最主要、最關(guān)鍵的評(píng)價(jià)主體。但不少地方政府對(duì)此并沒(méi)有予以重視。如 《江蘇省依法行政考核辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上政府負(fù)責(zé)對(duì)其職能部門及下級(jí)政府的考核，省以下垂直管理的機(jī)關(guān)由上級(jí)管理機(jī)關(guān)考核，雙重管理的機(jī)關(guān)由地方政府考核。《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系 (試行)》規(guī)定，由市法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組依據(jù)該規(guī)定的要求，對(duì)各區(qū)、各部門法治政府建設(shè)的情況定期進(jìn)行考評(píng)，均把公眾排除在考核主體之外。讓公眾參與法治政府建設(shè)考核雖然操作起來(lái)要復(fù)雜一些，成本會(huì)高一些，但唯有如此才能客觀檢驗(yàn)建設(shè)效果。

如何發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用

要發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用，必須確保公眾有方便的渠道反映自己的正當(dāng)訴求。無(wú)論公眾的訴求是否合理、合法，目前是否有解決的可能性，只要不是反人類、反社會(huì)、反國(guó)家都應(yīng)當(dāng)允許公眾先反映出來(lái)，寬容公眾提出的各種訴求。公眾的訴求猶如洪水，宜疏不宜堵。今天看起來(lái)不合理的訴求，過(guò)幾年也許就合理了；今天不合法的訴求，待法律修改后，也許就合法了。不合法的訴求有時(shí)候并不是訴求本身有什么問(wèn)題，而是法律滯后導(dǎo)致。因?yàn)槿魏我徊糠梢唤?jīng)制定便已過(guò)時(shí)。如2013年將《公司法》的實(shí)繳資本制修改為認(rèn)繳制，就是例證。

要發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用，必須真正確保公眾在法治政府建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)的參與權(quán)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)有不少的法律都規(guī)定了公眾的參與權(quán)，如 《價(jià)格法》第23條規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)制度：制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。但由于配套措施存在問(wèn)題，導(dǎo)致這些權(quán)利或者被架空，或者不能產(chǎn)生實(shí)效。如根據(jù)發(fā)改委制定的 《政府制定價(jià)格聽(tīng)證辦法》第3條的規(guī)定，聽(tīng)證的具體項(xiàng)目通過(guò)定價(jià)聽(tīng)證目錄確定。中央定價(jià)聽(tīng)證目錄由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門依據(jù)中央定價(jià)目錄制定并公布；地方定價(jià)聽(tīng)證目錄由省級(jí)人民政府價(jià)格主管部門依據(jù)地方定價(jià)目錄制定并公布。但由于沒(méi)有規(guī)定制定價(jià)格聽(tīng)證目錄本身是否需要進(jìn)行聽(tīng)證，于是很多地方政府在確定價(jià)格聽(tīng)證目錄時(shí)自作主張，將不少涉及公眾切身利益的項(xiàng)目，如景區(qū)門票、公路客運(yùn)價(jià)格等均排除在價(jià)格聽(tīng)證目錄外。

要發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用，必須真正確保公眾的知情權(quán)。盡管 《政府信息公開(kāi)條例》第9條規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容，并在第10、11、12條對(duì)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息內(nèi)容作了進(jìn)一步具體化，但依然十分模糊。各級(jí)政府往往挑那些無(wú)關(guān)緊要的信息予以公開(kāi)，而對(duì)那些能夠約束自己行為的信息則不予公開(kāi)。三公經(jīng)費(fèi)公開(kāi)之難、之不具體就是例證。為了彌補(bǔ)主動(dòng)公開(kāi)之不足，第13條又規(guī)定公眾有權(quán)申請(qǐng)政府公開(kāi)信息：公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。由于法律附加了 “生產(chǎn)、生活、科研需要”的前提條件，盡管法律并沒(méi)有規(guī)定該條件是否成熟要由政府部門來(lái)判斷，但不少政府部門認(rèn)為自己較之申請(qǐng)人是更為合適的裁判者，動(dòng)輒以申請(qǐng)的信息與申請(qǐng)人的生產(chǎn)、生活、科研無(wú)關(guān)而加以拒絕，不予公開(kāi)。

要發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用，必須進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的監(jiān)督權(quán)。政府部門作出的行政行為既有抽象的，也有具體的。抽象的行政行為在頒布時(shí)雖然不針對(duì)具體的對(duì)象，當(dāng)它被具體適用時(shí)就會(huì)對(duì)公眾的利益產(chǎn)生影響，因而也應(yīng)當(dāng)在被監(jiān)督之列。但根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行 《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，公眾只能對(duì)政府部門的具體行政行為提起訴訟，而不能對(duì)抽象的行政行為提起訴訟?！缎姓?fù)議法》第7條雖然規(guī)定對(duì)抽象行政行為可以申請(qǐng)復(fù)議，但僅限于 “國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定”，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章均不在復(fù)議范圍之列，從而導(dǎo)致對(duì)抽象行政行為的復(fù)議范圍十分有限。這就意味將有大量的抽象行政行為游離于公眾的監(jiān)督之外?！缎姓V訟法修正案 （草案）》雖然規(guī)定增加一條作為第14條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。該規(guī)定較之 《行政復(fù)議法》的復(fù)議范圍雖有擴(kuò)大，但政府部門制定的規(guī)章、法規(guī)仍不在監(jiān)督之列。公眾雖也可以通過(guò)其他途徑，如向本級(jí)人大、上級(jí)主管部門反映情況，促使其改正違法的抽象行政行為，但畢竟限制了公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，顯然不利于法治政府的建設(shè)。