我國(guó)建立企事業(yè)單位溫室氣體直報(bào)制度的分析與建議

佟慶　周劍　張文婷

2014年1月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于組織開(kāi)展重點(diǎn)企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報(bào)告工作的通知》，提出了實(shí)行重點(diǎn)企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報(bào)送制度的要求，開(kāi)展溫室氣體排放報(bào)告的責(zé)任主體為2010年溫室氣體排放達(dá)到13000噸二氧化碳當(dāng)量或綜合能源消費(fèi)總量達(dá)到5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企（事）業(yè)單位，由省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門確定本地報(bào)告主體的具體名單并匯總上報(bào)。因此，如何在省級(jí)和國(guó)家層面建立企（事）業(yè)單位溫室氣體排放報(bào)送制度，成為了一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。

一、制度屬性

目前我國(guó)各級(jí)政府部門涉及企業(yè)經(jīng)濟(jì)、能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和溫室氣體排放報(bào)告的制度屬性可分為兩大類，即直接報(bào)送制度和第三方盤查制度。

（一）直接報(bào)送制度

直接報(bào)送制度又可進(jìn)一步分為完全意義上的直接報(bào)送和結(jié)果數(shù)據(jù)直接報(bào)送兩類。

1、完全意義上的直接報(bào)送制度

從國(guó)內(nèi)外已有經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，最具可靠性和公平性的是完全意義上的直接報(bào)送制度，即首先由主管部門委托專門機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)出統(tǒng)計(jì)報(bào)告的一系列標(biāo)準(zhǔn)、指南、技術(shù)規(guī)范文件和直接報(bào)送系統(tǒng)軟件，相關(guān)企業(yè)按要求填報(bào)原始數(shù)據(jù)；由系統(tǒng)內(nèi)嵌的公式和鏈接自動(dòng)計(jì)算并生成目標(biāo)數(shù)據(jù)的報(bào)表；在生成初步結(jié)果報(bào)表之后的一定期限內(nèi)，由各級(jí)主管部門或被授權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；通過(guò)審核之后，形成最終報(bào)表。

目前，我國(guó)已實(shí)施的完全意義上的直接報(bào)送制度主要包括：

（1）規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的網(wǎng)上直報(bào)

主管部門是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，已實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、省、市、區(qū)縣統(tǒng)計(jì)局的聯(lián)網(wǎng)，各級(jí)統(tǒng)計(jì)局具有不同的數(shù)據(jù)查看和審核權(quán)限，報(bào)送頻率包括年報(bào)、半年報(bào)、季度報(bào)、月報(bào)等。

（2）重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告

主管部門是省、自治區(qū)、直轄市管理節(jié)能工作的部門。例如北京市的節(jié)能主管部門是北京市發(fā)改委，已實(shí)現(xiàn)了北京市轄區(qū)內(nèi)將近600家重點(diǎn)用能單位的能源數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)，北京市節(jié)能環(huán)保中心得到北京市發(fā)改委的授權(quán)，進(jìn)行能源數(shù)據(jù)網(wǎng)上直報(bào)的審核工作，報(bào)送頻率是年報(bào)。報(bào)告的指標(biāo)定義與國(guó)家的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)保持了一致性，但由于主管部門不同，采用獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，報(bào)表形式也與統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)不盡相同。

（3）溫室氣體排放網(wǎng)上直報(bào)

目前全國(guó)7個(gè)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)中的北京市和上海市均已成功建立并使用了企業(yè)級(jí)別的溫室氣體排放網(wǎng)上直報(bào)制度。其中，北京市對(duì)用于確定重點(diǎn)排放單位（經(jīng)初步核算二氧化碳排放量年平均值在1萬(wàn)噸以上的排放單位）既有設(shè)施二氧化碳排放配額分配基數(shù)的2009—2012年歷史數(shù)據(jù)，以及接受配額核定的2013年、2014年、2015年數(shù)據(jù)，均采用網(wǎng)上直報(bào)制度，是目前為止我國(guó)報(bào)告年份覆蓋得最為完全的企（事）業(yè)單位溫室氣體排放網(wǎng)上直報(bào)制度；上海市是全國(guó)最早開(kāi)市的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)，可能由于受到時(shí)間所限，僅對(duì)2012年的歷史數(shù)據(jù)以及接受配額核定的2013年、2014年、2015年數(shù)據(jù)進(jìn)行網(wǎng)上直報(bào)，對(duì)于2009—2011年的歷史排放數(shù)據(jù)則采用第三方盤查制度。

北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的主管部門是北京市發(fā)改委，報(bào)送頻率是年報(bào)，納入的重點(diǎn)排放單位接近500家，選聘了包括中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心在內(nèi)的第一批15家第三方核查機(jī)構(gòu)?！氨本┦泄?jié)能降耗及應(yīng)對(duì)氣候變化數(shù)據(jù)填報(bào)系統(tǒng)”于2013年上半年開(kāi)始試運(yùn)行，大多數(shù)重點(diǎn)排放單位都在2013年9月前完成了2009—2012年歷年數(shù)據(jù)的初次填報(bào)，并于2014年3月底前完成了2013年數(shù)據(jù)的初次填報(bào)；各重點(diǎn)排放單位完成二氧化碳排放報(bào)告的初次報(bào)送后，由北京市發(fā)改委指定的第三方核查機(jī)構(gòu)開(kāi)展核查工作，形成第三方核查報(bào)告；經(jīng)第三方核查后，重點(diǎn)排放單位按照核查意見(jiàn)，對(duì)初次填報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行修正和補(bǔ)充；再經(jīng)自動(dòng)化的系統(tǒng)數(shù)據(jù)比對(duì)及專家抽查確認(rèn)無(wú)誤后，形成最終的“核查填報(bào)”數(shù)據(jù)報(bào)表和報(bào)告。截至2014年6月，北京市重點(diǎn)排放單位100%都完成了核查填報(bào)工作。

上海市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)覆蓋了將近200家企業(yè)，僅對(duì)2012年以來(lái)的溫室氣體排放數(shù)據(jù)進(jìn)行網(wǎng)上直報(bào)，主管部門是上海市發(fā)改委，報(bào)送頻率是年報(bào)，已開(kāi)發(fā)和運(yùn)行了“上海市碳排放報(bào)告直報(bào)系統(tǒng)”，試點(diǎn)企業(yè)填報(bào)2012年度數(shù)據(jù)的截止日期是2013年3月15日，上海市發(fā)改委按照規(guī)定對(duì)各試點(diǎn)企業(yè)報(bào)送的《企業(yè)2012年碳排放狀況報(bào)告》進(jìn)行了書(shū)面審核。上海市發(fā)展改革委于2014年1月中旬印發(fā)了《關(guān)于報(bào)送本市碳排放交易試點(diǎn)企業(yè)2013年碳排放狀況報(bào)告的通知》，要求相關(guān)單位按時(shí)報(bào)送2013年度碳排放報(bào)告；組建了專門工作小組，對(duì)各試點(diǎn)企業(yè)在碳排放報(bào)告和報(bào)送中遇到的問(wèn)題進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和政策咨詢，并根據(jù)工作時(shí)間節(jié)點(diǎn)和推進(jìn)情況，通過(guò)電話、郵件、書(shū)面通知等形式提醒、督促各單位按時(shí)提交報(bào)告。截至2014年3月31日，上海市全部碳排放交易試點(diǎn)企業(yè)都按時(shí)提交了企業(yè)2013年度碳排放報(bào)告，報(bào)告工作完成率達(dá)到100%。

2、結(jié)果數(shù)據(jù)直接報(bào)送制度

天津市的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)建設(shè)初期曾嘗試使用這種溫室氣體排放報(bào)告制度，即首先由主管部門委托專門機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)出企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的方法學(xué)指南，而后要求納入試點(diǎn)的企業(yè)按照方法學(xué)指南各自核算其排放量，編寫(xiě)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告，提交給主管部門。由于各企業(yè)對(duì)于方法學(xué)指南的理解有偏差，提交的溫室氣體排放報(bào)告結(jié)果普遍存在問(wèn)題和錯(cuò)誤，因此天津市發(fā)改委最終放棄了這種報(bào)告制度，轉(zhuǎn)而采用第三方盤查制度。

（二）第三方盤查制度

上海市對(duì)于碳排放權(quán)交易試點(diǎn)納入企業(yè)在2009—2011年的歷史排放數(shù)據(jù)采用第三方盤查制度，即首先由主管部門委托專門機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)出企業(yè)溫室氣體排放核算與報(bào)告的方法學(xué)指南；而后選聘一批第三方盤查機(jī)構(gòu)，按照方法學(xué)指南要求分別核算納入試點(diǎn)的企業(yè)在2009—2011年歷年的排放量，出具盤查報(bào)告，提交給主管部門。

由于第三方盤查制度可以避免直報(bào)系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)成本，籌備期也遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于直報(bào)制度，因此目前天津、湖北等試點(diǎn)地區(qū)也傾向于采用這種溫室氣體排放報(bào)告制度。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，第三方盤查制度比較適用于大中型企業(yè)摸清自身的能源利用狀況和溫室氣體排放情況，通過(guò)提高管理水平而實(shí)現(xiàn)其自愿的節(jié)能減排目標(biāo)。然而，如果把第三方盤查制度應(yīng)用到真金白銀的碳排放權(quán)交易體系之中，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)突出的問(wèn)題，就是如何防止第三方盤查機(jī)構(gòu)受到利益驅(qū)使而徇私舞弊。

二、建立溫室氣體直報(bào)制度的問(wèn)題和障礙分析

（一）成本較高

相對(duì)于第三方盤查制度而言，直報(bào)制度需要額外增加軟件系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)成本。由于對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全性的要求高，還會(huì)出現(xiàn)較高的運(yùn)行維護(hù)成本。

（二）系統(tǒng)建設(shè)周期長(zhǎng)

直報(bào)系統(tǒng)的軟件開(kāi)發(fā)和運(yùn)行調(diào)試時(shí)間周期較長(zhǎng)，因此相對(duì)于第三方盤查制度而言，直報(bào)制度需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的準(zhǔn)備期。

（三）體制障礙

我國(guó)的統(tǒng)計(jì)主管部門是國(guó)家和各級(jí)地方統(tǒng)計(jì)局，節(jié)能工作的管理部門是國(guó)家發(fā)展改革委、工信部和地方各級(jí)發(fā)改委、工信廳、經(jīng)信委，溫室氣體排放報(bào)告的主管部門是國(guó)家和各級(jí)地方發(fā)改委，以上三方面都涉及能源消費(fèi)數(shù)據(jù)的報(bào)送。由于部門權(quán)限問(wèn)題，現(xiàn)行體制下只能分別開(kāi)發(fā)報(bào)送系統(tǒng)，報(bào)表形式不統(tǒng)一，企業(yè)需要針對(duì)同一個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行多次填報(bào)，既是重復(fù)勞動(dòng)，又容易在數(shù)據(jù)復(fù)制過(guò)程中出錯(cuò)，導(dǎo)致不同部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不一致。

（四）企業(yè)填報(bào)人員能力不足

從北京、天津等試點(diǎn)地區(qū)的溫室氣體排放相關(guān)數(shù)據(jù)填報(bào)情況來(lái)看，各企業(yè)填報(bào)人員的水平良莠不齊，對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)的理解有偏差，原始數(shù)據(jù)填報(bào)出錯(cuò)或漏報(bào)的情況時(shí)有發(fā)生。例如，北京市僅要求報(bào)告發(fā)生在本市轄區(qū)內(nèi)的能耗數(shù)據(jù)，但有些企業(yè)卻填報(bào)了其京內(nèi)京外的能耗合計(jì)數(shù)。

三、政策建議

第一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)效果來(lái)看，直接報(bào)送制度可以將溫室氣體排放報(bào)告結(jié)果的主觀性和人為干預(yù)程度降至最低，也是國(guó)際通用的重點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和溫室氣體排放報(bào)告制度，因此，無(wú)論各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)的初始報(bào)告制度如何，我國(guó)各級(jí)溫室氣體排放報(bào)告制度必將最終過(guò)渡至網(wǎng)上直報(bào)制度。

第二，在國(guó)家層面上應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，包括提供專項(xiàng)資金支持網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和維護(hù)；加強(qiáng)政府各部門統(tǒng)計(jì)工作的對(duì)接，加快推進(jìn)各部門統(tǒng)計(jì)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)資源，并建立和完善統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理制度和長(zhǎng)效工作機(jī)制。

第三，定期組織對(duì)各級(jí)主管部門、企業(yè)填報(bào)人員的培訓(xùn)和能力建設(shè)活動(dòng)，保證填報(bào)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

﹝本研究受到“十二五”國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題“國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化中行業(yè)減排與市場(chǎng)機(jī)制中關(guān)鍵問(wèn)題的支撐技術(shù)研究”（2012BAC20B03）支持﹞

（佟慶，1977年生，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院高級(jí)工程師，長(zhǎng)期從事應(yīng)對(duì)全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。周劍，1971年生，博士，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院講師，長(zhǎng)期從事應(yīng)對(duì)全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。張文婷，1981年生，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院研究人員）