上海產(chǎn)業(yè)空間布局的演變和優(yōu)化建議

一、上海產(chǎn)業(yè)空間布局的演變

隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，上海的產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域功能也逐步調(diào)整。上海開始出現(xiàn)近代工業(yè)至第一次世界大戰(zhàn)期間，外商及華商企業(yè)大多設(shè)在黃浦江、蘇州河沿江地區(qū)，形成楊樹浦、南市、曹家渡、閘北4個(gè)工業(yè)地區(qū)。1930年，上述4個(gè)地區(qū)布局了工業(yè)企業(yè)1781家。在1934年時(shí)候，當(dāng)時(shí)的上海市政府制定了《上海市工廠設(shè)廠地址暫行通則》，根據(jù)該通則，吳淞、閘北、南市、浦東等地區(qū)為可設(shè)企業(yè)的區(qū)域。到1949年上海解放的前夕，上海市工業(yè)企業(yè)達(dá)到10079家，其中布局在規(guī)定區(qū)域內(nèi)的企業(yè)2263家，占全市工廠22.5%（馬學(xué)新，2009）。

1956、1957年，全市首次工業(yè)調(diào)整改組，在近郊形成漕河涇、北新涇、彭浦、五角場(chǎng)、高橋、慶寧寺、周家渡、長(zhǎng)橋等8個(gè)有行業(yè)特點(diǎn)的工業(yè)區(qū)。1957年，中共上海市委、市人委決定開辟閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江等5個(gè)衛(wèi)星城，擴(kuò)建、新建工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目盡量安排在衛(wèi)星城和市郊城鎮(zhèn)。到1962年，5個(gè)衛(wèi)星城基本建成。1971年，在金山縣金山衛(wèi)建上海石油化工總廠，1978年寶山縣盛橋、月浦、石洞口一帶建上海寶山鋼鐵總廠，分別形成上海第六、七個(gè)衛(wèi)星城，成為全國(guó)石油化工和鋼鐵工業(yè)基地。

1986年10月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《上海市城市總體規(guī)劃方案》。根據(jù)方案對(duì)調(diào)整工業(yè)布局的要求，加強(qiáng)衛(wèi)星城市政建設(shè)，一批在市中心區(qū)的企業(yè)遷市郊。同時(shí)，20世紀(jì)80年代中期又建國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)閔行經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和漕河涇經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。到1990年，市中心10區(qū)剩下工業(yè)企業(yè)5739家，占全市工業(yè)企業(yè)43.8%（林尚立，2009）。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著浦東開發(fā)開放，建成閔行、虹橋和漕河涇3個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)、外高橋保稅區(qū)、張江高新區(qū)和金橋出口加工區(qū)等4個(gè)浦東新區(qū)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。從1994年開始，市政府在原松江、南匯、嘉定3個(gè)縣級(jí)工業(yè)區(qū)、2個(gè)縣級(jí)工業(yè)小區(qū)基礎(chǔ)上，批準(zhǔn)建立松江工業(yè)區(qū)、康橋工業(yè)區(qū)、嘉定工業(yè)區(qū)、金山嘴工業(yè)區(qū)、崇明工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、青浦工業(yè)園區(qū)、奉浦工業(yè)區(qū)、寶山城市工業(yè)園區(qū)、莘莊工業(yè)區(qū)等市級(jí)開發(fā)區(qū)，建成45個(gè)縣級(jí)工業(yè)區(qū)，接納從市區(qū)遷入的工廠，引進(jìn)三資項(xiàng)目。

從90年代后期開始，上海產(chǎn)業(yè)布局呈現(xiàn)出兩個(gè)清晰的思路：一是圍繞“四個(gè)中心”和國(guó)際大都市建設(shè)，形成了CBD。2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，同意把上海城市建設(shè)的目標(biāo)為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心之一的國(guó)際大都市。二是圍繞發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，形成了“東南西北”四大產(chǎn)業(yè)基地。到20世紀(jì)90年代末期，上海的工業(yè)企業(yè)分布的基本格局呈現(xiàn)出“l(fā)+3+9”工業(yè)區(qū)（王志平，2008）。其中，“1”是指與南匯合并前的浦東新區(qū)，“3”是指漕河涇、閔行兩個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和位于上海金山區(qū)的化學(xué)工業(yè)區(qū)，“9”是指位于上海郊區(qū)的寶山區(qū)、青浦區(qū)、嘉定區(qū)、閔行區(qū)、松江區(qū)、南匯區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)、崇明縣等9個(gè)市級(jí)工業(yè)區(qū)。這9個(gè)工業(yè)區(qū)已經(jīng)成為接收上海市中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)移和引進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)外資本投資的主要區(qū)域。在各類工業(yè)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，上海市又規(guī)劃建設(shè)了形成了“東南西北”四大制造業(yè)基地，即上海東部的微電子工業(yè)基地，上海南部的石油化工及精細(xì)化工工業(yè)基地，上海西部的汽車制造業(yè)基地，上海北部的鋼鐵精品制造業(yè)基地。

二、上海產(chǎn)業(yè)空間布局的基本格局

經(jīng)過(guò)90年代的工業(yè)布局大調(diào)整，上海逐步形成了外環(huán)以內(nèi)的中心城區(qū)以發(fā)展服務(wù)業(yè)為主，外環(huán)線以外的郊區(qū)主要發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主。產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)上形成了所謂的“一核、一帶、三圈、四軸”（屠啟宇，2009）。

“一核”是指西部到烏魯木齊路、東部到陸家嘴、北部到天目路和老北站、南部到復(fù)興路和陸家洪路，其中面積大約為35平方公里的中央商務(wù)區(qū)與中央商業(yè)區(qū)。

“一帶”是指沿虹橋機(jī)場(chǎng)-虹橋開發(fā)區(qū)-南京路、陸家嘴、世紀(jì)大道兩側(cè)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展帶；

“三圈”是指上述“一核”與上海內(nèi)環(huán)線之間的第一個(gè)圈層，內(nèi)環(huán)線和外環(huán)線之間的第二個(gè)圈層，以及外環(huán)線以外到上海邊界的第三圈層。第一圈層主要發(fā)展商務(wù)、商貿(mào)、創(chuàng)意、研發(fā)等高端服務(wù)業(yè)為主，原有的工業(yè)企業(yè)搬遷到郊區(qū)，僅保留部分科技含量高、附加值高、無(wú)污染、對(duì)居民干擾少的現(xiàn)代都市型工業(yè)；第二圈層主要發(fā)展社區(qū)商業(yè)、居民住宅、居民服務(wù)等服務(wù)業(yè)，以及高科技產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代都市型工業(yè)為主，改造和逐步搬遷了桃浦、吳淞、閘北、長(zhǎng)寧等9個(gè)老工業(yè)區(qū)；第三圈層按照上海市政府提出的“城市工業(yè)實(shí)力看郊區(qū)”的方針，主要發(fā)展精品鋼鐵、汽車制造、電子信息、石油化工、裝備設(shè)備等現(xiàn)代制造業(yè)為主，以市級(jí)工業(yè)區(qū)為重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代制造業(yè)基地。

“四軸”是指滬寧高速、滬杭高速、長(zhǎng)江濱江、杭州灣濱海等沿線四個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展軸?！八妮S”中的滬寧、滬杭兩條產(chǎn)業(yè)軸是較早發(fā)展起來(lái)的，是長(zhǎng)三角“Z”型產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶的重要組成部分；濱江、濱海兩條產(chǎn)業(yè)軸是20世紀(jì)90年代中期以后發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)業(yè)軸，主要是依托浦東機(jī)場(chǎng)的航空港、洋山港“深水港”發(fā)展臨港型產(chǎn)業(yè)。

產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展取得了一定成效。一是中心城區(qū)的工業(yè)比重大幅度下降，由1995年的50%下降到25%以下，郊區(qū)工業(yè)比重上升到75%以上；二是開發(fā)區(qū)工業(yè)產(chǎn)值比重，由2005年36%上升到50%以上。跨國(guó)公司大項(xiàng)目進(jìn)入工業(yè)區(qū)，并吸引眾多中小企業(yè)的集聚，形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)群。三是中心城區(qū)的功能轉(zhuǎn)型，初步形成中央商務(wù)區(qū)、商貿(mào)中心和金融區(qū)。

三、上海產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化建議

1、轉(zhuǎn)變政府的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策，由成本導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ軐?dǎo)向。商務(wù)成本上升是難以扭轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，以土地低廉、稅費(fèi)優(yōu)惠、資金扶持等為主要內(nèi)容的成本導(dǎo)向型的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策越來(lái)越難以見效。產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策逐步轉(zhuǎn)向以提升特定區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力為主要內(nèi)容的功能導(dǎo)向，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然選擇。通過(guò)培育功能性聚集、功能性設(shè)施、功能性政策、功能性服務(wù)、功能性樓宇等，構(gòu)建與特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的功能性區(qū)域，提升要素聚集能力，提升特定產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)有針對(duì)性地完善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，配套功能性產(chǎn)業(yè)鏈，爭(zhēng)取或制定功能性政策，創(chuàng)造功能性環(huán)境，完善功能性服務(wù)，提升“金融服務(wù)區(qū)”、“總部經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“航運(yùn)服務(wù)區(qū)”、“文化創(chuàng)意服務(wù)區(qū)”、“國(guó)際會(huì)展服務(wù)區(qū)”、“旅游服務(wù)區(qū)”、“物流配送服務(wù)區(qū)”、“科教研發(fā)區(qū)”、“健康產(chǎn)業(yè)區(qū)”，以及優(yōu)勢(shì)制造業(yè)聚集區(qū)等特色功能區(qū)，提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)。

2、調(diào)整中心城區(qū)行政區(qū)劃，改革規(guī)劃管理體制。在現(xiàn)有規(guī)劃管理體系中，區(qū)縣政府的權(quán)限過(guò)大，容易造成各層次規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)不足，區(qū)域功能定位不清，中心城區(qū)服務(wù)業(yè)重復(fù)布局，郊區(qū)工業(yè)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。為便于在全市域范圍內(nèi)科學(xué)定位、合理布局，建議：一是改革規(guī)劃管理體制，強(qiáng)化市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)限，削弱區(qū)縣規(guī)劃管理權(quán)限。郊區(qū)區(qū)縣域總體規(guī)劃、新城總體規(guī)劃和國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃由市規(guī)劃局組織編制，國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和郊區(qū)新城控制性詳細(xì)規(guī)劃、市級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和中心鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃由市規(guī)劃局和區(qū)縣人民政府共同組織編制，強(qiáng)化上海市城市總體規(guī)劃、中心城總體規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用。二是調(diào)整浦西中心城區(qū)的行政區(qū)劃。浦西中心城區(qū)的9個(gè)區(qū)，平均面積36.18平方公里，最小的靜安區(qū)只有7.62平方公里。浦西中心城區(qū)的騰挪空間有限，產(chǎn)業(yè)瓶頸明顯，在各自的狹小空間內(nèi)重復(fù)布局、同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、各搞一片，不利于服務(wù)功能的整體布局和城市發(fā)展能級(jí)的提升。建議按照區(qū)域功能區(qū)布局，適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，把現(xiàn)有的9個(gè)區(qū)合并為4-5個(gè)區(qū)。三是郊區(qū)適當(dāng)合并或撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)有的“1966”城鎮(zhèn)體系中，60個(gè)新市鎮(zhèn)、600個(gè)中心村的層次過(guò)細(xì)，規(guī)模過(guò)小，很難發(fā)揮郊區(qū)新城的要素集聚和對(duì)中心城區(qū)的反磁力作用。建議按照城鄉(xiāng)融合、新型城市化的理念，擴(kuò)大新城區(qū)規(guī)劃覆蓋范圍，新城區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)撤鎮(zhèn)改街道、規(guī)劃區(qū)外適當(dāng)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集中精力做大城市。

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作者簡(jiǎn)介：于歡（1990- ），女，漢，河南，學(xué)生，碩士研究生，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，城市比較優(yōu)勢(shì)和貿(mào)易模式研究