中國夢時(shí)代的教育公平問題及其推進(jìn)策略

劉寒雁

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010–2020年）》將促進(jìn)教育公平作為國家的基本教育政策。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步明確了“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”的發(fā)展策略。接受教育是每個(gè)人健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，享有平等的受教育機(jī)會是每個(gè)公民最基本的權(quán)利。實(shí)現(xiàn)教育公平，不僅在精神層面維系著社會公平與正義的價(jià)值追求，也能在物質(zhì)層面創(chuàng)造巨大的財(cái)富空間。美國智庫蘭德公司的教育研究報(bào)告指出：“教育公平能夠給政府創(chuàng)造巨額的財(cái)政收入，給社會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益?！币虼?，教育公平是個(gè)人、社會和政府共同關(guān)注的重要問題，是中華民族共圓中國夢的重要內(nèi)容。

一、社會關(guān)注的教育公平焦點(diǎn)

2012年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出達(dá)2.2萬億元，1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》提出的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4%的目標(biāo)首次達(dá)成，中國教育財(cái)政邁入后4%時(shí)代。在教育投入總量日漸充足的條件下，推進(jìn)教育公平、提高教育效率、完善教育監(jiān)管，成為當(dāng)前中國教育三大重任。

教育公平是社會公平的重要組成部分，反映了教育領(lǐng)域的平等關(guān)系。在法律上，每個(gè)人都應(yīng)該享有平等的受教育權(quán)利；在教育政策上，政府要平等地分配公共教育資源；在教育實(shí)踐活動中，要反對教育特權(quán)，平等地對待每一個(gè)受教育者，努力縮小區(qū)域間、群體間、校際間的差距。

社會各界對于教育公平的關(guān)注主要從教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平三個(gè)層面展開：教育起點(diǎn)公平主要包括就學(xué)機(jī)會以及學(xué)校辦學(xué)條件的均等；教育過程公平主要強(qiáng)調(diào)學(xué)生享有受教育年限、學(xué)習(xí)內(nèi)容、設(shè)備條件和師資水平等方面的均等；教育結(jié)果公平是指學(xué)業(yè)成就、最終獲得學(xué)歷以及日后社會生活機(jī)會影響的均等，當(dāng)然這種均等并非是絕對的等同，而是指某一教育過程結(jié)束后，學(xué)生能獲得與其智力水平相符合的學(xué)識、能力和道德，從而能更好地發(fā)展個(gè)性和發(fā)揮潛能。

二、我國現(xiàn)階段的教育公平問題

（一）地區(qū)間的教育公平問題

不同地區(qū)間的教育公平問題主要包括城鄉(xiāng)間教育差異和東、中、西部間教育差異兩個(gè)方面。城鄉(xiāng)教育公平問題出現(xiàn)的根源是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入差異和教育資源配置失衡，使農(nóng)村學(xué)校因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致辦學(xué)條件較差；使農(nóng)村教師因?yàn)殡y以獲得必要的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會，導(dǎo)致教學(xué)水平偏低；使農(nóng)村寄宿制學(xué)校由于設(shè)施配套滯后和人員配套不足，導(dǎo)致學(xué)校管理壓力增加和教師額外負(fù)擔(dān)過重；使農(nóng)村教師生活補(bǔ)助和崗位津貼到位困難，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)師資不斷外流、教師隊(duì)伍難以穩(wěn)定；使農(nóng)村學(xué)校因?yàn)榻逃|(zhì)量無法保證，導(dǎo)致生源大量減少、學(xué)校正常辦學(xué)秩序受到影響。東、中、西部間教育差異可分為基礎(chǔ)教育階段和高等教育階段兩個(gè)部分?；A(chǔ)教育階段，由于中西部地區(qū)教育基礎(chǔ)過于薄弱，雖然近年來入學(xué)機(jī)會的均衡度越來越高，但由于生均教育經(jīng)費(fèi)支出的基尼系數(shù)隨著教育層次的降低而擴(kuò)大，導(dǎo)致中西部地區(qū)入學(xué)機(jī)會與教育質(zhì)量的“剪刀差”不斷擴(kuò)大，追尋優(yōu)質(zhì)教育的社會訴求日趨旺盛；高等教育階段，由于中西部地區(qū)高校數(shù)量嚴(yán)重不足且分布不均，985、211等優(yōu)質(zhì)高校尤其偏少，使中西部地區(qū)學(xué)生獲得優(yōu)質(zhì)高等教育的機(jī)會明顯少于東部地區(qū)。

（二）民族間的教育公平問題

以國家民族政策為基礎(chǔ)，新中國建立以來我國出臺了一系列有利于提升少數(shù)民族受教育水平的傾斜性照顧政策。但由于民族問題的復(fù)雜性，邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)少數(shù)民族群眾因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件限制、教育資源欠佳、教育意識不足、融入主流社會困難等原因，受教育需求不足，接受教育的能力有限。低素質(zhì)人群中出現(xiàn)的“代際貧困遺傳”現(xiàn)象，使民族團(tuán)結(jié)、邊疆繁榮和國家穩(wěn)定受到威脅。

（三）校際間的教育公平問題

我國長期以來實(shí)行的重點(diǎn)（示范）學(xué)校制度，是造成校際間教育公平問題的主要原因。在基礎(chǔ)教育階段，重點(diǎn)（示范）學(xué)校一直是地方財(cái)政投入的重點(diǎn)，不論在師資、設(shè)備、校舍等硬件方面，還是在評優(yōu)、爭先、創(chuàng)新等機(jī)會方面，都獨(dú)享優(yōu)越于普通學(xué)校的資源配置和政策支持，從而使重點(diǎn)（示范）學(xué)校成為生源和師資追逐的焦點(diǎn)，引發(fā)了“擇校熱”等一系列社會問題，形成了強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的教育不均衡現(xiàn)象，人為制造出一批弱校、差校。而擇?，F(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了優(yōu)質(zhì)教育資源不足的矛盾。在高等教育階段，由于進(jìn)入國家重點(diǎn)建設(shè)序列的高校（如985、211、高職高專示范校等）可獲得遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非重點(diǎn)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)投入和政策扶持，一方面導(dǎo)致其他高校處于先天性的競爭劣勢，學(xué)校畢業(yè)生在就業(yè)時(shí)遭遇“學(xué)歷歧視”；另一方面導(dǎo)致高校按照“大而全”辦學(xué)模式同質(zhì)化發(fā)展，教學(xué)、科研等均與社會需求脫節(jié)。另外，公辦、民辦院校間存在的制度鴻溝，也是導(dǎo)致校際間教育公平問題出現(xiàn)的一大誘因，民辦院校的公益性教育服務(wù)價(jià)值得不到有效認(rèn)可、民辦教育收費(fèi)模式存在質(zhì)疑、民辦教師社會地位偏低，導(dǎo)致民辦教育發(fā)展空間狹窄，社會資金投入教育的渠道不暢。

（四）不同學(xué)段間的教育公平問題

不同學(xué)段間的教育公平問題主要表現(xiàn)為教育資源配置不合理、教育政策支持不平衡。義務(wù)教育階段，由于涉及面廣，公共產(chǎn)品屬性最強(qiáng)，以義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建設(shè)為抓手，在中央、省級和地方財(cái)政的大力支持下，教育公平趨向良好；高等教育階段，由于人才培養(yǎng)、科研發(fā)展、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新“四大職能”事關(guān)國家綜合國力的提升和地方經(jīng)濟(jì)的增長，高等教育獲得了教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入總量50%以上的支持力度，教育規(guī)模空前擴(kuò)大，教育質(zhì)量正在穩(wěn)步提高。但是，基于分省計(jì)劃模式的招生考試制度，使優(yōu)質(zhì)高校名額在全國范圍內(nèi)分配不均，高考移民的出現(xiàn)進(jìn)一步加劇了升學(xué)公平的矛盾。同時(shí)，基于戶籍身份制度而形成的中高考限制，一定程度上損害了進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)利，使這一學(xué)生群體集中爆發(fā)出巨大的教育公平訴求。另外，由于經(jīng)費(fèi)投入不足和政策支持不到位，學(xué)前教育階段“入園難、入園貴”等問題突出，高中教育階段基礎(chǔ)建設(shè)負(fù)債過大、超級高中無序擴(kuò)張等問題突出，學(xué)前教育和高中階段教育成為整個(gè)教育體系中的兩塊“短板”。

（五）不同天賦學(xué)生間的教育公平問題

現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)化教育體系和應(yīng)試型教育評價(jià)模式，使因材施教的素質(zhì)教育理念難以在學(xué)校教育中得到貫徹落實(shí)，不同特質(zhì)的學(xué)生在大一統(tǒng)的學(xué)習(xí)標(biāo)尺下，個(gè)性化的差異教育需求無法得到合理滿足，無形中產(chǎn)生了針對特長學(xué)生的教育不公。同時(shí)，高校招生計(jì)劃模式，使學(xué)生缺乏充分的高校選擇權(quán)、專業(yè)選擇權(quán)以及轉(zhuǎn)專業(yè)權(quán)，這一現(xiàn)象被社會學(xué)家李培林稱為“深厚計(jì)劃模式下的教育不公”。

三、推進(jìn)教育公平的主要策略

教育公平存在理想性、發(fā)展性、相對性、原則性、復(fù)雜性五大特征。理想性特征表明，教育公平是教育者和受教育者的共同追求，但囿于主客觀條件限制，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還需各方共同努力；發(fā)展性特征表明，教育公平的衡量標(biāo)準(zhǔn)是隨著社會發(fā)展而變化的，標(biāo)準(zhǔn)的制訂必須與時(shí)俱進(jìn)；相對性特征表明，在有限的公共資源條件下不存在絕對的、抽象的教育公平，教育公平的實(shí)現(xiàn)程度和范圍只能是相對的、具體的；原則性特征表明，為了確保教育公平，在分配教育資源時(shí)要堅(jiān)持平等原則，在面對受教育弱勢群體時(shí)要堅(jiān)持補(bǔ)償原則，在對待差異性受教育群體時(shí)要堅(jiān)持差異原則；復(fù)雜性特征表明，教育公平與特定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化有著千絲萬縷的聯(lián)系，推進(jìn)教育公平既要遵循社會歷史發(fā)展規(guī)律，還要滿足受教育者個(gè)人發(fā)展需求。因此，要達(dá)成教育公平目標(biāo)，必須基于教育公平的基本特征，從受教育者的具體需求出發(fā)，制訂符合教育規(guī)律的制度體系和實(shí)施機(jī)制。

針對地區(qū)間的教育公平問題，未來的教育發(fā)展需要以投入為杠桿，改變“分級管理、分級辦學(xué)”的教育財(cái)政模式，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為指標(biāo)，撬動教育公平的重重障礙，通過持續(xù)增加公共教育特別是基本公共教育的財(cái)政投入，強(qiáng)化政府在教育投入中的責(zé)任，充分發(fā)揮公共財(cái)政調(diào)度社會資源、維護(hù)社會公平的重要功能。其中，尤其要加大中央政府的調(diào)控力度，充分發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付的調(diào)控功能，推進(jìn)教育資源向中西部和廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜，提升中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的教育水平，努力平衡地區(qū)間的教育發(fā)展差異，讓全中國的孩子一道共享教育發(fā)展的成果。

針對民族間的教育公平問題，根據(jù)各民族發(fā)展?fàn)顩r，以全民族共同發(fā)展為主題，因地制宜地制訂不同地區(qū)、不同民族的教育發(fā)展策略。尤其要針對邊疆貧困地區(qū)少數(shù)民族受教育需求不足、貧困固化、宗教極端思想有所抬頭的問題，給予特殊群體最大限度的教育補(bǔ)償，以教育為支撐，提升邊疆各民族融入主流社會的能力，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)脫貧致富，提高邊疆民族的國家認(rèn)同和文化認(rèn)同。

針對校際間的教育公平問題，基礎(chǔ)教育階段要以學(xué)區(qū)制建設(shè)為前導(dǎo)，不斷深化教育撥款制度改革和人事職稱制度改革，將原來分散于各個(gè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)權(quán)、人事權(quán)統(tǒng)一到學(xué)區(qū)，以學(xué)區(qū)為單位進(jìn)行教育資源的配置和教學(xué)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)高層次的教育均衡。在均衡配置教育資源的同時(shí)，要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，逐步消除異化的擇校意識和扭曲的教育價(jià)值觀。高等教育階段要以高校分類管理、特色發(fā)展為契機(jī)，給予不同類別院校相同的教育資源競爭平臺，以國家戰(zhàn)略需求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求為導(dǎo)向，激勵各類院校辦出水平、辦成一流。要借助統(tǒng)一學(xué)籍管理模式，深化異地高考改革，逐步消除針對進(jìn)城務(wù)工人員子女的不公平制度約束，給予各類身份學(xué)生平等的受教育機(jī)會。

針對不同學(xué)段間的教育公平問題，要建立適時(shí)的教育發(fā)展動態(tài)報(bào)告制度，針對教育薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)進(jìn)行政策干預(yù)，通過加大教育投入力度、推進(jìn)薄弱學(xué)校改造、加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)、引導(dǎo)社會資金注入等方式，逐步改善學(xué)前教育階段基礎(chǔ)設(shè)施不足、保育條件滯后、師資水平過低、收費(fèi)金額偏高、供需矛盾較大等問題，并通過特色高中建設(shè)、中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展、技術(shù)類高考改革、化債機(jī)制完善等方式，推進(jìn)高中階段教育健康發(fā)展。

針對不同天賦學(xué)生間的教育公平問題，不能將教育公平等同于完全一致的教育資源和同樣的課程內(nèi)容，而是在保證學(xué)生基本受教育權(quán)利后，根據(jù)不同學(xué)生的智力水平和個(gè)體差異實(shí)施與之相配的教育，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。同時(shí)，針對學(xué)生的個(gè)性化成長需求，突破計(jì)劃模式限制，給予學(xué)生更多的受教育選擇權(quán)。

在共圓中國夢的偉大時(shí)期，推進(jìn)教育公平，是實(shí)現(xiàn)國家夢想和個(gè)人夢想的基礎(chǔ)性工程?？偟恼f來，教育公平存在的問題主要體現(xiàn)在教育體制機(jī)制的不合理、不完善。因此，推進(jìn)教育公平：一是要建立公平公正的入學(xué)制度，通過就近入學(xué)、高考改革等，使全體受教育者獲得平等的權(quán)利和機(jī)會；二是要加速教育撥款制度改革，通過強(qiáng)化政府教育責(zé)任、加大教育財(cái)政投入、合理分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)比例以及職業(yè)教育、高等教育撥款模式改革，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率；三是要深化教育收費(fèi)制度改革，在不斷提高民辦院校辦學(xué)能力、規(guī)范各類院校辦學(xué)行為的同時(shí)，杜絕教育亂收費(fèi)現(xiàn)象滋生；四是要建立和完善教育補(bǔ)償機(jī)制，通過完善針對邊疆民族貧困地區(qū)學(xué)生的資助政策、教育幫扶政策和教育機(jī)會傾斜政策，保證邊疆民族貧困地區(qū)學(xué)生的受教育權(quán)利；五是建立合理的教育資源配置機(jī)制，適時(shí)將有限的資源投入到薄弱學(xué)校、短板學(xué)段、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和欠發(fā)展地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，不斷提升教育發(fā)展均衡度；六是要不斷完善宏觀教育環(huán)境，以省級統(tǒng)籌為平臺，通過標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)、教師配置與交流制度改革、轉(zhuǎn)移支付制度完善、教育質(zhì)量評估體系建設(shè)、教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)等措施，最大限度地實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間、群體間和校際間的教育公平。