外國及香港政府法律顧問制度對我國內(nèi)地的啟示

王祥修

摘 要：美國、英國、新加坡以及我國香港地區(qū)都建立了完善的政府法律顧問制度。這些制度啟示我們：在我國建立政府法律顧問制度，必須提升政府法律顧問的法律地位，必須推進(jìn)為政府首長設(shè)立專職首席法律顧問，必須聘用大量律師為政府提供法律服務(wù)。我國已對公職律師制度進(jìn)行了有益探索。盡管對這種探索還存在爭議，但是法治政府建設(shè)需要法律專家協(xié)助已是一種不爭的事實，其中社會律師是政府法律顧問的最佳人選。

關(guān)鍵詞： 政府法律顧問；專職首席法律顧問；公職律師；社會律師

中圖分類號：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0086-04

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會《決定》明確提出要“普遍建立法律顧問制度”。作為法律顧問制度重要組成部分的政府法律顧問制度，不僅有助于提升政府依法行政水平與維護(hù)政府合法權(quán)益，而且有助于全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展。

一、外國政府法律顧問制度

律師為政府提供法律服務(wù)，在許多國家和地區(qū)已經(jīng)建立了比較完善的法律制度。在這些國家和地區(qū)的政府中，都擁有相當(dāng)數(shù)量擔(dān)任政府法律顧問的律師。這些政府律師，在各個領(lǐng)域為政府提供了大量的法律服務(wù)。雖然這些國家和地區(qū)的政府法律顧問在內(nèi)涵上不盡相同，在職能上尚存差異，但從最終效果上來看，這些擔(dān)任政府法律顧問的律師都在促進(jìn)政府依法行政、維護(hù)政府合法權(quán)益、推進(jìn)國家法治化進(jìn)程等方面發(fā)揮著重要作用。

（一）美國政府法律顧問制度

美國的政府法律顧問制度，首先體現(xiàn)在為美國聯(lián)邦總統(tǒng)和美國聯(lián)邦政府部門工作的政府律師。在美國，政府律師職能的演變經(jīng)歷了一個漫長的歷史發(fā)展過程。大家知道，美國聯(lián)邦政府在建立之初，其部門組成中并沒有設(shè)司法部這樣一個專司司法行政職能的部門。1789年，美國總統(tǒng)出于工作需要，專門設(shè)置了Attorney General這個職位。我國習(xí)慣上將Attorney General翻譯為司法部長或者總檢察長。設(shè)立之初的Attorney General職位只有一個人，在聯(lián)邦政府部門中的地位比較低。Attorney General的職責(zé)是負(fù)責(zé)處理與聯(lián)邦政府有關(guān)的訴訟，向聯(lián)邦最高法院提出犯罪指控，應(yīng)美國總統(tǒng)和聯(lián)邦政府部門首長的要求就有關(guān)法律問題提出建議。1870年，美國國內(nèi)戰(zhàn)爭結(jié)束之后，因戰(zhàn)爭等因素的影響，在美國法院受理的案件中，涉及到美國聯(lián)邦政府的訴訟開始大量增加。聯(lián)邦政府因自身無法應(yīng)付，便聘用了大量的私人律師來處理相關(guān)訴訟業(yè)務(wù)。后來考慮到聘用私人律師費用比較昂貴，為了節(jié)省政府的開支，美國國會決定，在聯(lián)邦政府內(nèi)設(shè)立司法部。司法部的首長由Attorney General擔(dān)任。司法部負(fù)責(zé)總管美國聯(lián)邦政府的訴訟法律事務(wù)。1933年，羅斯福總統(tǒng)在6166號行政令中明確要求，對于美國政府成為訴訟一方的所有訴訟都由司法部長辦理，除非法律另有規(guī)定。羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)布的6166號行政令的這一要求得到了美國國會的確認(rèn)。該要求意味著所有涉及聯(lián)邦政府及各部門的訴訟業(yè)務(wù)將統(tǒng)一由司法部辦理，各部門律師代理訴訟職能的終結(jié)。盡管如此，聯(lián)邦政府各部門均設(shè)有法律顧問辦公室，由其部門律師承擔(dān)部門內(nèi)部的法律顧問職能。在美國聯(lián)邦政府中部門律師已經(jīng)成為美國政府律師一個重要組成部分。美國聯(lián)邦政府中部門律師的職責(zé)主要是幫助本部門起草法律文件，向司法部主管律師提出建議；以從事基礎(chǔ)性工作的方式參與訴訟?！皳?jù)不完全統(tǒng)計，在美國現(xiàn)有28000多名政府律師服務(wù)于司法部、移民局、衛(wèi)生部、環(huán)境保護(hù)署、稅務(wù)總署等部門。”[1]

除了政府律師之外，在美國聯(lián)邦政府中仍然投入巨資聘請私人律師（社會律師），為其提供大量的各類法律服務(wù)。其中，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）就是此類法律服務(wù)的最大發(fā)包人之一。聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）還為此建立了一套成熟和詳盡的管理及控制法律服務(wù)外包的政策及程序（包括選任程序、工作評估、付費控制、公開原則等）。

（二）英國政府法律顧問制度

英國的政府法律顧問制度最早可以追溯到愛德華一世。愛德華一世時，辯護(hù)律師終身受雇于當(dāng)事人并獲得比較固定薪酬已經(jīng)普遍出現(xiàn)。起初辯護(hù)律師為英國國王服務(wù)并不是采取終身制方式，而是根據(jù)案件實際需要隨時聘任。到了1278年之后，英國國王也開始聘用常年辯護(hù)律師，并定期向辯護(hù)律師支付薪酬。為英國國王服務(wù)的辯護(hù)律師薪酬標(biāo)準(zhǔn)比較高，比如“在1278-1279年間，在巡回法庭中為國王服務(wù)的兩個辯護(hù)律師每人每年的薪酬是20英鎊?！盵2]不僅如此，在愛德華一世期間，隨著英國法治化進(jìn)程推進(jìn)，對專業(yè)法律知識要求的不斷提高，職業(yè)法官已經(jīng)開始注重從職業(yè)辯護(hù)律師中選任，因為這些職業(yè)辯護(hù)律師不僅精通法律知識而且具有豐富的司法實踐經(jīng)驗。例如，1290年，英國國王就從職業(yè)律師中選拔任命了4名普通訴訟法庭的法官和王座法庭的首席法官，從而開啟了英國職業(yè)法官群體與職業(yè)律師群體緊密結(jié)合的先河。到了12世紀(jì)后期，英國國王開始設(shè)立王室律師（King，s Attorney）和王室法律顧問（King，s Serjeant），為英國王室提供法律服務(wù)。英國國王的私人法律顧問被稱作Attorney General。“王室顧問只是在英國王室涉及一些法律事務(wù)（包括訴訟和非訴訟事務(wù)）的時候才出面解決。這些人都有自己的本職工作，他們擔(dān)任王室顧問，看重的是這份工作給他們帶來的榮譽?！盵3]

“英國律師制度將律師分為大律師（Barrister）和普通律師（Solicitor）兩類。前者又稱為出庭律師，是專門從事高級法院辯護(hù)業(yè)務(wù)的律師，而后者又稱為事務(wù)律師，主要從事庭審前的事務(wù)工作?！盵4]英國的出庭律師一般是擅長某類案件辦理或精通某門法律的專家。出庭律師主要是通過出庭執(zhí)行辯護(hù)職能為當(dāng)事人提供法律服務(wù)，但也有義務(wù)回答事務(wù)律師們提出的疑難問題。相比之下，英國的事務(wù)律師活動范圍要遠(yuǎn)比出庭律師廣泛，但不如出庭律師的社會地位高。目前，英國有8萬多事務(wù)律師，1萬多出庭律師。

（三）新加坡政府法律顧問制度

作為“亞洲四小龍”之一的新加坡，律師制度也非常完善。新加坡的律師有政府律師和社會執(zhí)業(yè)律師之分。新加坡的政府法律顧問是由政府律師擔(dān)任的。政府律師屬于政府公務(wù)員序列。據(jù)統(tǒng)計，“新加坡現(xiàn)有律師2639名，其中社會執(zhí)業(yè)律師2430名，政府律師200多名。律師占人口總數(shù)的萬分之八點七?！?200多名的政府律師，被派駐政府各個部門。例如，“國防部有10名、律政部有6名、公司注冊部門有10名、商標(biāo)專利注冊部門有10名、地契注冊局有10名、法律起草部門有7名，等等。”[5]新加坡政府律師的主要職責(zé)是：（1）作為政府部門的法律顧問參與政府決策；（2）代理政府部門辦理各種法律事務(wù)；（3）代理政府進(jìn)行訴訟；（4）代表政府在刑事案件中出庭支持公訴；（5）為政府論證、解答各種法律問題；（6）為政府?dāng)M定各種法律文本、規(guī)章。

在新加坡，政府律師與社會執(zhí)業(yè)律師的共同點是準(zhǔn)入的門檻相同，政府律師與社會執(zhí)業(yè)律師的不同點主要表現(xiàn)在從業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理機(jī)構(gòu)和管理形式、取得薪酬的方式與發(fā)揮的作用上。

在新加坡，社會執(zhí)業(yè)律師與政府律師因各自優(yōu)勢，形成了兩者的雙向流動。據(jù)了解，新加坡每年都有許多政府律師為謀求豐厚收入而辭職加入到社會執(zhí)業(yè)律師的行業(yè)中去；與此同時，政府律師也以其地位較高、工作比較穩(wěn)定和有保證、可獲得更多的免費進(jìn)修的機(jī)會等優(yōu)勢吸引著社會執(zhí)業(yè)律師的加入。

二、我國香港地區(qū)政府法律顧問制度

我國香港地區(qū)在1997年回歸之前，作為殖民地被英國統(tǒng)治近百年。因此，香港地區(qū)的法律制度幾乎全部承襲了英國法，其政府法律顧問制度也不例外。

我國香港地區(qū)的律師主要有私人執(zhí)業(yè)律師、公司律師和政府律師。香港地區(qū)的政府律師又稱為政府法律顧問。政府律師不僅是為香港地區(qū)政府及其各部門提供法律服務(wù)的法律顧問，同時還是代表政府對刑事犯罪嫌疑人提起公訴的檢察官。

“在我國香港特別行政區(qū)，約有600名政府律師活躍于律政司、法律援助署、廉政公署等政府部門，律政司中的刑事檢控科就有約90名政府律師代表政府行使刑事檢控職能?！盵1]（353）在不同政府部門工作的政府律師負(fù)責(zé)不同的業(yè)務(wù)?！捌渲新烧镜恼蓭熥疃?，幾乎占整個香港地區(qū)政府律師的60%?！盵1] （353）

香港在英國統(tǒng)治期間的1855年便組建了香港律政署。律政署的署長就是當(dāng)時香港總督的首席法律顧問。1997年香港回歸后，律政署改稱律政司。律政司司長是香港特別行政區(qū)行政長官的首席法律顧問。律政司下設(shè)六個科別，主要成員都是由政府律師組成的。整個律政司實際上就是一個大律師事務(wù)所。香港律政司除了擁有檢控權(quán)之外，還負(fù)責(zé)向政府各決策局、部門提供法律意見，為基建環(huán)保、土地規(guī)劃提供法律咨詢，以大律師或律師身份代表政府參與涉及政府的民事糾紛，以中國香港代表團(tuán)成員身份出席多邊協(xié)議會議等等。

三、外國及香港地區(qū)政府法律顧問制度對我國內(nèi)地的啟示

（一）大力提升我國內(nèi)地政府法律顧問的法律地位

從以上國家及香港地區(qū)的政府法律顧問制度來看，要想有效發(fā)揮政府法律顧問的作用，必須大力提升政府法律顧問的法律地位。以美國為例，其政府法律顧問都具有非常高的法律地位。比如，從人事任命來看，作為部門法律顧問最高首長的部門法律總顧問，是由美國總統(tǒng)直接提名并經(jīng)美國參議院表決通過的；從工作職責(zé)來看，政府法律顧問是直接向部門首長提供法律意見并對業(yè)務(wù)項目官員給予法律指導(dǎo)的；從工作領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上來看，部門法律顧問在業(yè)務(wù)方面不接受部門首長的領(lǐng)導(dǎo)，而是直接接受美國司法部的領(lǐng)導(dǎo)。

這啟示我們：我國內(nèi)地各級政府、各政府部門都要建立、健全政府法律顧問制度，提升政府法律顧問的法律地位。法治社會包括法治政府，不可能在一個地區(qū)建成。政府法律顧問制度，也應(yīng)該全國整體推進(jìn)。我國內(nèi)地政府及其政府部門，很多都擁有行政執(zhí)法與行政決策權(quán)，它們都必須配備法律顧問，并大力提升這些法律顧問的法律地位。

（二）積極推進(jìn)我國內(nèi)地各級政府首長設(shè)立專職首席法律顧問

從美國及香港的政府法律顧問制度來看，二者的共同之處，是均在政府內(nèi)設(shè)有專職的司法部門。這些司法部門的長官均是政府首長及政府的首席法律顧問。其主要職責(zé)是為政府處理法律事務(wù)，對最高行政首長負(fù)責(zé)。

這啟示我們：在我國內(nèi)地，政府涉法部門雖然眾多，但卻沒有政府首席法律顧問這一職位。至今缺少一個專門為政府首長和政府處理法律事務(wù)的總負(fù)責(zé)人。法治政府建設(shè)，首要的在于政府首長要真正依法行政。因為政府首長是第一責(zé)任人，其權(quán)力也是最大。因此，首先需要為政府首長設(shè)立專職首席法律顧問。如果總理、省長、市長、縣長都有自己專職的首席法律顧問，必將大大加快法治政府建設(shè)的步伐。

（三）雇用大量律師為政府提供法律服務(wù)是國外和香港地區(qū)的通行做法

在我國香港地區(qū)，律政司不僅長期雇用大量的政府律師，而且還隨時根據(jù)需要聘請社會執(zhí)業(yè)律師。在美國聯(lián)邦政府，不僅司法部雇用了近萬人的政府律師，而且其余各部門同樣雇用相當(dāng)數(shù)量的政府律師。在新加坡，現(xiàn)有政府律師200多名被派駐政府各個部門。英國也有大量的律師為王室及政府提供法律服務(wù)。

這啟示我們：法治政府建設(shè)絕不能離開廣大律師的積極參與。目前我國內(nèi)地，律師很少參與政府工作，不利于建設(shè)法治政府。為此，我們必須借鑒外國及香港的成功做法，積極推動政府及其部門聘用大量律師，為自己提供各類法律服務(wù)。

四、我國內(nèi)地公職律師制度的有益探索

我國內(nèi)地政府設(shè)立法律顧問，起步于上個世紀(jì)八十年代。1989年司法部發(fā)布了《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》。1993年司法部《關(guān)于深化律師工作改革的方案》指出要通過試點在國家機(jī)關(guān)內(nèi)部建立為各級政府及行政部門提供法律服務(wù)的律師隊伍。1994年司法部在全國司法廳（局）長座談會上，要求在有條件的地方試行公職律師（即外國所稱的政府律師）制度。隨后，全國涌現(xiàn)出了“上海浦東模式”、“廈門模式”、“廣州模式”、 “揚州模式”等?！暗?008年5月，司法部在6個中央單位和950個地方政府部門開展了政府律師試點，政府律師達(dá)到2649人。”[6]

關(guān)于由司法行政機(jī)關(guān)積極推動的公職律師試點，在我國法學(xué)理論界與法律實務(wù)界出現(xiàn)了不同的意見。持支持論者認(rèn)為，對于公職律師現(xiàn)實中遇到的問題，應(yīng)通過改革來解決，比如，通過改革為公職律師制度提供法律保障；積極探索公職律師適宜的組織形式；推進(jìn)公職律師向?qū)I(yè)化規(guī)范化發(fā)展等。但我們認(rèn)為，公職律師制度存在的問題，是屬于政府律師的外圍環(huán)境障礙。這一障礙已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了司法行政機(jī)關(guān)自身的能量范圍，涉及到了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的整合、法律的修訂，甚至政治體制的改革，這必將是個長期的過程。盡管如此，但我們并不主張政府在促進(jìn)律師制度合理化方面的無所作為。當(dāng)前我國內(nèi)地政府倡導(dǎo)推行公職律師的目的在于推進(jìn)政府能夠依法行政。在法律服務(wù)領(lǐng)域，對政府來說，在社會資源一定的情況下，目前最迫切的責(zé)任恐怕不是構(gòu)建公職律師，而是完善政府法律顧問制度，充分發(fā)揮社會律師在政府法律顧問中的積極作用。在各地對政府律師制度進(jìn)行積極探索的同時，各級政府也通過其他形式積極尋求專業(yè)法律服務(wù)的嘗試。比如，聘請社會律師擔(dān)任政府法律顧問，尤其是政府聘請社會律師組建法律顧問團(tuán)的工作，在許多省市都開展得如火如荼。1999年6月，吉林省組建了全國首家省級政府法律顧問團(tuán)?！澳壳霸谌珖秶鷥?nèi)已組建8200多個政府法律顧問機(jī)構(gòu)?！盵1]（354）

五、社會律師是政府法律顧問的最佳人選

盡管外國及我國香港地區(qū)政府律師制度值得我們學(xué)習(xí)借鑒，但該制度的建立在我國內(nèi)地還存在諸多障礙。而法治政府建設(shè)需要法律專家協(xié)助已經(jīng)是一種不可爭辯的事實。目前，我國內(nèi)地的法律專家主要有法學(xué)理論研究專家、政府專職法律工作者、公檢法等法律部門的專家、律師等組成。在這些法律專家中，社會律師乃是當(dāng)前我國內(nèi)地政府法律顧問的最佳人選。因為政府法律顧問工作涉及大量法律實務(wù)工作，與法律研究機(jī)構(gòu)及政法院校的法學(xué)理論專家相比，律師在實務(wù)方面有充分的優(yōu)勢，對于各部門法律有較為全面的研究，更適合擔(dān)任政府法律顧問；與公檢法等法律部門的法律專家相比，律師是為社會提供法律服務(wù)的人員，不受職業(yè)紀(jì)律禁止的限制，更適合擔(dān)任政府法律顧問；與政府中專職的法律工作人員相比，律師豐富的訴訟經(jīng)驗是政府法律顧問工作的保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉凌.政府法律顧問制度思考.使命與發(fā)展——第四屆西部律師發(fā)展論壇論文集[D].2011.353.

[2]Paul Brand.The Origins of the English Legal Profession[M].Blackwell.1992.105.

[3]胡加祥.英國律師制度沿革與法學(xué)高等教育簡介[J].政法論叢，2007，（4）.

[4]王進(jìn)喜，程滔主編.政府律師[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.40.

[5]嚴(yán)軍興.富有特色的新加坡政府律師[J].中國律師，1995，（6）.

[6]董磊.我國律師事務(wù)所已達(dá)1.3萬家[N].經(jīng)濟(jì)日報，2008-05-07.

On the Inspiration of Government Counsel System

in Foreign Countries and Hong Kong for Chinese Mainland

Wang Xiangxiu

Abstract： Gradually improved and perfected in such countries and region as the United States， Great Britain， Singapore， and Hong Kong， the system of government counselor inspires us to pay more concern on the following issues as establishing Chinese government counsel system， for instance， to promote the legal statue of government counselors， to advance the constitution of professional chief counsel for the government leaders， as well as to employ a lot of lawyers for supplying legal service for government. Even though controversies exist in the exploration on the system of public lawyer， which has born some meaningful fruits， it is an indisputable fact that construction of government ruled by law needs professional assistance offered by legal experts of whom social lawyers will be the best candidates for government counsel.

Keywords： Government counsel； Professional chief counsel； Public lawyer； Social lawyer

責(zé)任編輯：宋 奇