多源流理論視閾下“單獨二胎”的政策議程分析

吳陽熙

摘 要：“單獨二胎”政策的出臺是我國進入21世紀以來生育政策的重大調(diào)整和完善，也是國家人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。本文采用多源流理論模型，對政策議程過程中的問題源流、政策源流、政治源流分別進行歸類梳理，對政策之窗的開啟及三源流的耦合進行分析，解釋“單獨二胎”出臺的政策過程，并檢驗多源流理論在分析中國政策過程中的適用性與局限性。

關鍵詞： 單獨二胎；政策議程；多源流理論

中圖分類號：C92 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）04-0030-07

一、引言——政策的出臺及問題的提出

2013年11月15日《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展?！眰涫苌鐣P注的“單獨二胎”終于正式走上政策層面。這是我國進入21世紀以來生育政策的重大調(diào)整和完善，也是我國人口發(fā)展的重要戰(zhàn)略決策。中國“單獨二胎”政策從根本上改變了獨生子女和“一胎化”生育政策的導向和趨勢，是中國生育政策的轉(zhuǎn)折點。

作為一項影響13億人的基本國策，計劃生育政策的調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，因此政府對于計劃生育政策的調(diào)整一直持有謹慎和保守的態(tài)度。歷經(jīng)十年醞釀，無數(shù)次專家調(diào)研、討論和測算，“單獨二胎”政策才得以出臺。那么，“單獨二胎”政策何以出臺？其中，“單獨二胎”政策議程是如何構建的？推動“單獨二胎”進入政策議程的關鍵力量有哪些？筆者擬從多源流模型的視角切入，對這一現(xiàn)象進行分析。

二、多源流模型分析框架及其在中國的適用性

多源流理論最早是由美國政治學家約翰·W·金登在1995年提出來的，該理論試圖解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意，在議事日程上出現(xiàn)，而另一些則被忽略了。多源流理論認為，在政策系統(tǒng)中存在著三種不同的源流：問題源流、政策源流和政治源流。所謂問題源流，指的是問題如何被確認與界定，焦點事件、系統(tǒng)性的指標、對現(xiàn)有項目運行的反饋等都有可能引起政府對某一個問題的關注。政策源流是專家提出政策方案和政策主張的過程。政治源流主要包括國民情緒的變化、民意的反常、選舉結(jié)果、政府或國會的變動、利益集團的壓力運動等。這三條源流之間是彼此獨立的，它們的發(fā)生、發(fā)展和運作都不依賴于其他的源流。但在某一個關鍵的時間點上，三大源流就耦合到了一起，問題就會被提上政策議程，這個關鍵的時間點就是所謂的“政策之窗”?！罢咧啊敝粫虝洪_啟，稍縱即逝，需要“政策企業(yè)家”在政策之窗打開之時成功地將彼此獨立流淌的三大源流結(jié)合起來，那么該問題上升到政策議程的概率會增加。這就是金登教授所描述的“多源流模型”，是當代公共政策過程分析中應用廣泛的理論工具。[1]

在中國，政策過程逐漸成為一種分析中國政治改革的中層理論。[2]多源流理論作為西方公共政策過程分析中應用較為廣泛的工具，對我國公共政策過程分析的解釋力究竟如何呢？多源流模型的運用前提是具備一定開放性和多樣性的政治系統(tǒng)，經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟與政治體制改革，中國的民主化程度有了較大的提升，特別是新媒體的普及極大地活躍了公眾政策參與，使得當下中國的公共政策過程不再純粹是“精英主導”模式，政策過程已呈現(xiàn)出相當?shù)拈_放性，這使得以多源流模型為理論基礎剖析中國政策過程具有一定的基礎。近年來國內(nèi)已有的研究成果表明，多源流模型總體上在中國具備適用性，其關鍵的區(qū)別無非在于識別和控制上述理論模型與中國政治體制規(guī)則不一致的因素，以提高理論模型對特定政策經(jīng)驗的解釋能力。[3]多源流模型具備方法論的動態(tài)性和系統(tǒng)性之特點，其優(yōu)勢在于更全面和歷史地看待議程設置發(fā)生的原因、過程和后果。[3]（130）因此，本文采用多源流理論模型，分析計劃生育政策調(diào)整的舉措，試圖按照多源流理論的問題源流、政策源流、政治源流分別進行歸類梳理，對政策之窗的開啟及三源流的耦合進行分析，試圖解釋“單獨二胎”出臺的政策過程，并檢驗多源流理論在分析中國政策過程中的適用性與局限性。

三、“單獨二胎”政策過程的多源流模型分析

從政策制定的角度來看，關于計劃生育政策調(diào)整的政策訴求很多，但是最終進入決策過程的是“單獨二胎”，這既取決于客觀事實的性質(zhì)或嚴重程度，也取決于公共權力主體確認問題的標準和程序?！皢为毝ァ蹦軌蜻M入決策過程，依據(jù)多源流理論的解釋，它是問題源流、政策源流和政治源流三者耦合及政策之窗開啟的結(jié)果。具體分析如下：

（一）“單獨二胎”政策過程的問題源流

問題源流是人們在政策活動中對客觀存在的、已經(jīng)被覺察到的社會公共問題的辨認與理解的過程。社會公共問題不會天然地成為政策議題，重要指標、重大突發(fā)事件或現(xiàn)有政策的反饋等有助于將一些狀況選擇性地被界定為問題。在“單獨二胎”政策出臺這一案例中，問題源流主要源于嚴格控制生育的人口政策全方面的負面效應以及人口形勢的變化，主要是由存在問題、重要指標以及焦點事件構成。

1.存在問題及數(shù)據(jù)指標

第一，老齡化問題凸顯。自上世紀70年代末中國實行計劃生育政策以來，中國人口生育率和死亡率水平同時下降，人口年齡結(jié)構由年輕型向成年型轉(zhuǎn)變。到2000年時65歲及以上老年人口達8838萬人，占總?cè)丝诘?.0%，標志著中國正式進入老齡化社會。2010年人口普查數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上人口為11883萬人，占總?cè)丝诒戎氐?.87%，同時老年人撫養(yǎng)系數(shù)也已經(jīng)提高到11.9%，[4]據(jù)聯(lián)合國2010年估計和預測的數(shù)據(jù)，2020年中國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.6%，2030年將提高到18.7%，2040年是26.8%，2050年則高達30.8%。[5]中國老齡化問題凸顯及較快的發(fā)展速度受到計劃生育政策的強烈影響，將給中國經(jīng)濟發(fā)展及養(yǎng)老保障體制帶來沉重的負擔和嚴峻的挑戰(zhàn)。

第二，勞動力資源萎縮。中國國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2012年12月底，中國在15至59歲之間的勞動年齡人口為93727萬人，較2011年減少了345萬人。勞動年齡人口的下降標志著中國人口結(jié)構變化新趨勢的開端，并且這一趨勢在今后二十年中還將加速推進。預測表明，18-64歲勞動年齡人口從2030年9.1億快速萎縮到2050年的7.3億，然后繼續(xù)加速萎縮到2080年的4.7億；2030年后平均每十年減少勞力0.9億，[6]如此之快的下降將造成勞力嚴重短缺，影響經(jīng)濟的發(fā)展。

第三，人口性別比例失調(diào)。根據(jù)自然規(guī)律，男女出生的正常比值應該在103-107之間。歷次人口普查和1%人口抽樣調(diào)查資料的數(shù)據(jù)顯示，1981年我國的出生性別比為108.5，1986年上升為110.9，1989年達到111.3%，1995、2000、2002年更分別高達115.6、116.9、119.9。[7]根據(jù)2010年第六次全國人口普查公布的數(shù)據(jù)，總?cè)丝谛詣e比為118.06。[8]出生人口性別比例失調(diào)是嚴格計劃生育政策下的生育空間狹小與人們生育上強烈男性偏好雙重擠壓的結(jié)果。

第四，獨生子女家庭結(jié)構存在潛在風險。根據(jù)中國的生命表和生育年齡分布，母親在40至65歲之間孩子夭亡的概率是1/100左右，這樣二胎家庭孩子都夭亡的概率就只有萬分之一。相對于二胎家庭，“一胎化”把這個比例提高了一百倍，達到1/100左右。[9]計劃生育政策使得獨生子女家庭結(jié)構成為中國家庭結(jié)構的主流，客觀上加大了其潛在風險。有學者估計，目前中國的“失獨”家庭已逾百萬，引起了社會的普遍不安。

2.焦點事件

問題通常并不是因這些指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關注，這些推動力就是由焦點事件所提供的。焦點事件可以強化對某一問題的某種預先存在的知覺，使人們的注意力集中到一個已經(jīng)“被人們忘到腦勺后邊去了”的問題上。同時，焦點事件可以與其他的類似事件配合起來影響政策問題的界定。某類焦點事件數(shù)次緊挨著一起發(fā)生則可能會使人們意識到某一普遍問題的存在。[10]嚴格控制的計劃生育政策一直飽受詬病，近年來，相關焦點事件一直層出不窮，如2010年“法學教授楊支柱二胎抗爭之路”、2012年“陜西鎮(zhèn)坪強制流產(chǎn)事件”、“《一個計生委主任的失獨之痛》的報道”以及2013年“張藝謀超生門事件”都暴露了計劃生育政策推行中基層政策執(zhí)行者簡單粗暴的工作方法，社會撫養(yǎng)費去向成謎，以及選擇性執(zhí)行計劃生育政策的特權問題。

（二）“單獨二胎”出臺過程中的政策源流：政策建議如何漂進與漂出

當問題被識別并得到社會中一部分人的關注時，圍繞這個問題的解決就會產(chǎn)生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。從人員的構成情況看，單獨二胎的政策共同體的構成人員主要是學者，相關的政策建議最早也是由學者發(fā)起的。從時間上看，關于“單獨二胎”的政策建議早在2004年就被提出，卻到2014年才進入政策議程，十年的時間里政策建議在政策制定系統(tǒng)中歷經(jīng)了漂進與漂出的過程。

1.“單獨二胎”的政策方案的提出

2004年4月，18位人口專家歷時兩年完成了一份調(diào)研報告《關于調(diào)整我國生育政策的建議》，上書國家計生委。建議先放開“單獨二胎”，然后再逐漸過渡到“全面二胎”。這是首次提出單獨二胎的政策建議，關于政策方案形成的建議如田雪原的“三種‘著陸方案”、[11]陳友華的分“四步走”、[12]曾毅的“二胎軟著陸”、[13]桂世勛的“雙軌制”、[14]翟振武的“三步走”等。[15]雖然不同政策領域的政策共同體在人員構成與分布上表現(xiàn)出差異性，但政策共同體中的成員都會圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。

2.政策方案的選擇歷程

衛(wèi)計委啟動調(diào)整生育的政策始于2009年，人口專家和學者（王豐、顧寶昌、翟振武等）、法學專家（湛中樂等）、經(jīng)濟學家（梁建章、茅于軾、許小年等）、政協(xié)委員（葉廷芳、李崴、王名、劉大鈞等）、人大代表（賀優(yōu)琳、陳佳貴等）不斷通過上書國家計生委、黨中央、國務院、全國人大、中國共產(chǎn)黨第十八屆政治局常委，在“兩會”提交議案等方式來呼吁放開“單獨二胎”政策。在政策企業(yè)家的持續(xù)努力下，2009年衛(wèi)計委啟動調(diào)整生育的政策，并在2010年初的全國人口計生工作會議上獲得了突破，國家人口計生委下發(fā)的《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見稿）》提到要穩(wěn)妥開展實行“夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子”的政策試點工作，這一方案曾得到原國家人口計生委主要領導的支持，在2010年底經(jīng)過修改微調(diào)后曾提交國務院。但之后一直沒有進展，“單獨二胎”漂出了決策者的視野。2011年“單獨二胎”政策的醞釀接近成熟，國家人口計生委主任工作會議通過新的“單獨二胎”方案并上報國務院，然而政府內(nèi)外都出現(xiàn)了反對放寬人口政策的聲音，如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”；政府機構中的反對者擔心生育政策放寬會導致人口突然增加，造成較為嚴重的社會問題。“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。反對聲音一度占上風，加上之后計生系統(tǒng)重要人事的連續(xù)變更，以及2012年十八大召開和隨后的國務院政府機構改革眾多因素，致使“單獨二胎”政策被擱置下來，[16] “單獨二胎”又一次漂出。2012年眾多學者再次施壓，但由于某些政府部門和學界一部分人的反對，生育政策的完善再次停滯不前。2013年兩會上，許多代表委員再次提議分省放開二胎，并最終在十八屆三中全會上迎來了“單獨二胎”政策的出臺。

3.政策方案的選擇標準

政策方案的選擇歷程呈現(xiàn)出“思想在政策源流中四處漂浮的畫面”，[10]（164）思想并不是簡單的漂浮，政策思想幸存的標準——技術可行性、價值可接受性、可承受的費用、預期的公眾默認以及在決策者中被接受的合理機會等標準極為相似，“如果一項政策建議一開始不能滿足這其中一個或更多個檢驗標準的話，那么它可能需要重新擬定或者與別的東西結(jié)合起來，然后再漂浮。一項幸存下來的政策建議通常都可以滿足這些標準”。[10]（165）在“單獨二胎”的政策過程中，技術可行性和價值判斷的共識是政策出臺的衡量標準。技術可行性建立在對政策方案慎重的調(diào)研和科學的測算上，包括對生育成本、生育意愿、生育率、人口總量和結(jié)構、人口變動趨勢、以及政策試點結(jié)果的判斷和測算。但是僅在技術上具備可行性是不夠的，隱藏在技術可行性背后對政策出臺起著關鍵因素的是價值的可接受性。價值判斷的共識表現(xiàn)在生育政策的適當與適度，不能長期從宏觀人口控制出發(fā)就決定微觀生育政策的選擇，要考慮到對家庭發(fā)展的長久影響；其次是對人的權利與尊嚴的保護，允許人們在生育上有一定的選擇自由；再次是社會公平，生育政策不能在生育權利上制造不公平。

（三）政治源流：政治環(huán)境有何變化

政治源流是政策議程中的重要組成部分，由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構成。[10]（184）“單獨二胎”政策議程的政治源流主要由國民情緒和管理權限劃分構成。

1.國民情緒

金登教授認為“在一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響”。[10]（186）國民情緒可以被視作一種較為普遍的價值取向與利益訴求，通常是以公眾輿論的形式表現(xiàn)出來。強大的公眾輿論會對政府公共決策外部形成強大的壓力群體，迫使政府不斷地關注輿論和民情，尋找解決問題的新路徑。事實上，關于中國的生育政策是否應該松動一直是媒體和民眾關注的焦點話題，已經(jīng)持續(xù)了很長時間，適度放開二胎政策是很多民眾的呼聲。

2011年3月8日，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“二胎放開”排在兩會話題熱榜第二位，紀寶成“調(diào)整獨生子女政策已經(jīng)刻不容緩”成為兩會代表話題熱榜的第一名。2013年1月15日，國家人口和計劃生育委員會主任王俠在工作會議上“必須長期堅持計劃生育基本國策不動搖的言論”引發(fā)的公眾關注度也逼近“爆表”，統(tǒng)計顯示，21萬網(wǎng)友參與討論和超過2.5萬條網(wǎng)友評論。2013年8月媒體“單獨二胎”政策有望近期重啟的報道引起廣泛關注。而10月底，“衛(wèi)計委否認全面放開單獨二胎”的消息再次推動相關輿情熱度快速升溫?！皢为毝ァ毕嚓P話題一直是媒體和公眾比較關注的熱點話題。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

我國執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，所以黨的意識形態(tài)對公共政策影響是關鍵性的甚至是決定性的。無論是黨的“三個代表”重要思想還是“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”、“中國夢”都力圖通過建立以人為本、可持續(xù)發(fā)展的社會，使得大多數(shù)人能夠分享改革發(fā)展帶來的成果。這種執(zhí)政理念必然要求在今后的政策制定過程中更重視社會公平、重視維護弱勢群體的利益和遵循法治原則。過去數(shù)年間，社會各界一直在呼吁中央政府反思調(diào)整這項政策，而中央政府俯聽民情，在政策表述上已經(jīng)有了明顯改變，預示未來政策的調(diào)整方向。“單獨二胎”的出臺，并不是政府向群眾“想多生孩子”的意愿妥協(xié)，而是秉持以人為本的理念采取的政策措施，反映了我國在調(diào)整人口結(jié)構上的努力和與時俱進。

3.管理權限的變更：政策調(diào)整的主導職能的歸屬調(diào)整

2013年3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛(wèi)生部合并成立國家衛(wèi)計委。新華社授權發(fā)布的《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，有“將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃及人口政策職責劃入國家發(fā)展和改革委員會”的表述。在國務院辦公廳發(fā)布的國家衛(wèi)計委“三定”方案中，明確“負責完善生育政策”屬于衛(wèi)計委的重要職能之一。中國人口學者何亞福表示：“在部門重組之后，計劃生育部門的權力會被削弱。它將不再有制定政策的能力，在中國人口戰(zhàn)略上的發(fā)言權也會降低”。 [17]傳遞出的信息透露出政府進行計劃生育調(diào)整的信號和契機。

（四）三源流耦合的實現(xiàn)

從以上分析來看，問題、政策和政治三大源流都發(fā)生了顯著變化，然而三流并不會自動實現(xiàn)匯合，匯合的實現(xiàn)還需要適當?shù)臅r機和政策行動者的推動。

1.政策窗口的開啟：十八屆三中全會

金登認為在關鍵的時間點，問題源流、政策源流和政治源流匯合在一起，問題就會被提上議事日程，這樣的關鍵時間點就是政策之窗。政策之窗之所以開啟是因為緊迫的問題或政治源流中的重大事件，于是就有了問題之窗和政治之窗的區(qū)別。[18]通常來說，問題之窗不可預測，例如地震等突發(fā)事件等；政治之窗大部分可以預測，例如年度預算安排、常規(guī)例會等。我們認為，十八屆三中全會政治之窗的開啟實現(xiàn)了“單獨二胎”政策議程問題源流、政策源流和政治源流的匯合。從1978年的十一屆三中全會到2013年的十八屆三中全會，在這35年的改革歷程中，每一屆三中全會都是非常重要的歷史節(jié)點，是構建改革框架，做出全面部署的會議，為“單獨二胎”的出臺提供了契合點。

2.政策企業(yè)家與三流耦合

在多源流模型中，三源流的耦合對于政策議程的重要性是不言而喻的，“如果這三種因素中缺少一種，即如果得不到一個解決辦法，不能夠發(fā)現(xiàn)問題或問題不太緊迫，或者缺少來自政治源流的支持，那么該主題在決策議程中的位置就會轉(zhuǎn)瞬即逝。盡管政策之窗可以短暫地敞開一段時間，但是如果沒有很快實現(xiàn)這種結(jié)合的話，那么政策之窗就會關閉?！盵10]（230）金登教授認為，問題、政策與政治三大源流獨立流淌，它們的結(jié)合還少不了政策企業(yè)家在政策窗口開啟時的登場與軟化作用。在“單獨二胎”政策出臺的過程中，政策企業(yè)家通過相關焦點事件喚起公眾與媒體輿論的響應，引導媒體和輿論以創(chuàng)造出一種支持和呼吁計劃生育政策調(diào)整的社會政治環(huán)境，提升“單獨二胎”政策方案的可行性和合法性，同時，軟化強大利益集團的阻力和潛在的反對強度，促使決策高層對問題的感知，然后使得核心決策者在問題感知與政策行動之間構建其聯(lián)系。翟振武教授接受《瞭望》新聞周刊記者專訪，呼吁“計劃生育政策調(diào)整時候已到”。[19]著名人口經(jīng)濟學專家田雪原參加中國網(wǎng)的面對面訪談節(jié)目。在張藝謀“超生門”事件中，人口學者，如黃文政和梁建章撰文《張藝謀應拒交社會撫養(yǎng)費》，呼吁張藝謀拒絕繳納罰款，引發(fā)人們對社會撫養(yǎng)費是否合理的思考，并抨擊計劃生育部門為了部門利益拖延放開生育的時間，需要道歉的是把部門私利凌駕于國家和民族利益之上的計劃生育機構。

四、結(jié)語和討論

綜合上述分析，“單獨二胎”政策議程過程基本符合多源流模型的軌跡，是三源流在政策之窗前耦合的結(jié)果，其中社會背景因素（三大源流變化）、行動者因素（政策企業(yè)家的軟化行動）對政策議程設置的影響在該案例中均得到驗證，與多源流模型的內(nèi)在邏輯具有一致性。同時，多源流模型也為以往“單獨二胎”未進入決策議程提供了一種解釋。在十八屆三中全會以前，問題源流和政策源流雖得到一定的發(fā)展，但當時的政治源流并沒有發(fā)生顯著變化，十八大及三中全會以前沒有因素引發(fā)政治源流的變化和政策窗口的打開，即使政策企業(yè)家采取過相關的軟化行動，依然沒有實現(xiàn)源流的匯合并推動“單獨二胎”進入政策議程。十八大以后，問題、政策與政治三大源流相比之前發(fā)展得更為成熟，政策企業(yè)家在十八屆三中全會召開前提供的政策方案的測算和可行性驗證更為精準和成熟，促使核心決策者的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了政策企業(yè)家與核心決策者在計劃生育政策調(diào)整取向上的有效鏈接。核心決策者的權威又加快了原來計劃平行流動的三大源流的匯合，決策議程得以設立?？梢?，本案例的發(fā)展與多源流模型的理論分析是一致的。

盡管中國和西方國家在政治體制上存在很多差異，但多源流模型在中國同樣具備適用性，因為一種政體或一個國家中不可能只有一種議程設置模式，每一種政體下的議程設置方式都是多樣化的。[20]中國不斷進步的民主化進程使得議程設置過程呈現(xiàn)出越來越大的開放性，吻合了多源流模型的理論前提。但是，中西方政治體制的不同對政策議程設置依然有較大影響，作為舶來品的多源流理論無法回避中國情境與本土化問題。

（一）源流的獨立性問題

多源流理論認為，在政策過程中，三條源流是彼此分離的，每條源流都遵循自身的規(guī)律，其發(fā)展變化也與其他源流相獨立，在出現(xiàn)耦合前相互之間沒有任何的交叉和結(jié)合。本文認為，在“單獨二胎”政策議程過程中，三源流之間是相互依賴的，任何一個源流的改變都將會導致或促使其他源流發(fā)生改變，耦合過程的偶然性大大降低，整個過程的目的性和戰(zhàn)略性更強。一方面可以從源流的緣起發(fā)現(xiàn)，政治源流的發(fā)展變化（包括國民情緒變化和管理權限調(diào)整）均與計劃生育政策出現(xiàn)的問題源流發(fā)展息息相關，計劃生育政策造成的問題的惡劣性讓政策企業(yè)家感到憂心并進行政策調(diào)整方案，促使政府部門尤其是核心決策者感受到政治緊迫性，也促成了管理權限的調(diào)整。源流之間表現(xiàn)出一定的相關性也削弱了不同源流的獨立性。同時，這也凸顯三大源流呈現(xiàn)出一定的先后順序，與西方國家存在一定的差異性。因此，多源流理論在我國并非像西方國家那樣保持足夠的獨立性，這也是多源流理論在中國的情境化表現(xiàn)。

（二）源流的重要性問題

與西方政黨選舉制度不同，我國是共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位穩(wěn)定性較高，競選利益不是首要考慮，不需要過度逢迎選民的意愿，而可以從長遠發(fā)展的高度做出政治選擇。這就使得問題源流、政治源流中的國民情緒的影響有限，它們?nèi)Q于執(zhí)政黨對問題源流的判斷，執(zhí)政黨往往會運用自己所掌握的國家權力和長期執(zhí)政的優(yōu)勢，用足夠的時間和投入去引導和改變這種情緒，在某種程度上弱化了問題源流的重要性及國民情緒在政治源流中的影響。其次，執(zhí)政黨處于長期執(zhí)政地位，對政策連貫性的要求相對較高，不能出現(xiàn)西方選舉政治下新黨派執(zhí)政后完全轉(zhuǎn)變政策風向的現(xiàn)象，新政策需要與原有政策有一定的相容性，政策路徑依賴和漸進式調(diào)整的特點十分明顯。這就使得政策源流之于政治源流處于天生弱勢地位。無論政策源流中的方案多么完美，它都是處于“被選擇”的地位，而執(zhí)政黨的執(zhí)政理念對政府決策具有直接的影響。從這個意義上來看，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念在影響政策議程的所有變量中處于核心的地位。

（三）政策企業(yè)家身份的雙重性問題

我國的政治體制下部分政策企業(yè)家具有雙重性身份特點，部分政策企業(yè)家既是學者又是“兩會代表”，擁有提交議案的權利，他們能夠同時活躍于政策源流和政治源流之中，其在不同源流中的活動很大程度上起到了協(xié)調(diào)和整合作用，這與西方國家的政策企業(yè)家有著質(zhì)的區(qū)別。這種政治制度的安排有助于政策企業(yè)家從政府中打開政策議程的“政治之窗”，為政策企業(yè)家的活動提供了一個制度性的機會。盡管這一具有中國特色的制度性因素在本案例中沒有產(chǎn)生關鍵性影響，但并不能否認這一因素的可能性影響，因為政策企業(yè)家最早就是利用這一機會進行軟化活動的。這是多源流理論運用于中國的本土化特點。

從本案例的整體過程來看，議程設置無疑需要具備多源流理論所說的條件，“在更多的時刻，三源流耦合是不完整的：解決之道與問題耦合，但缺少合適的政治氣候；政治源流與政策源流耦合，但缺少解決緊要問題的感受；政治源流和問題源流都要求采取適當?shù)男袆樱鄙僦档贸珜У目尚蟹桨?。只有三源流耦合，才能極大地改善機會，以將某一主題牢牢固定在決策議程上?！盵18]（149）多源流理論為我們提供了一把打開“單獨二胎”政策議程“黑匣子”的鑰匙。通過多源流理論對于“單獨二胎”政策議程的分析，我們認為促進政策議程首先應該抓住問題源流，確定政策問題，提高政策問題認定的技術基礎，擴大政策問題來源。其次豐富政策源流，優(yōu)化決策結(jié)構，明確政府決策層的職責，提供決策需求，參與政策方案的論證，并擴大政策制定過程中的公民參與，重視專家學者的作用。再次是借助政治力量，營造有利氛圍，發(fā)揮公共權威在議程創(chuàng)建中的主導作用，發(fā)揮國民情緒的正向效應；復次是要把握政策之窗開啟的機會，推動三源流耦合，同時高度重視政策企業(yè)家的作用。

多源流理論為“單獨二胎”的政策議程提供了一種解釋視角。這對于多源流理論在中國的解釋具有重要意義。但是，本文就還只是一項初步的探索，關于多源流理論的更多檢驗和解釋，還需要更進一步的研究與探索。

參考文獻：

[1]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].彭宗超，鐘開斌，等譯. 北京：三聯(lián)書店，2004. 92-110.

[2] 楊雪琴. 多源流決策分析理論及其在國內(nèi)外的應用[J].決策探索，2006，（5）.

[3]趙德余.公共政策：共同體、工具與過程[M].上海：上海人民出版社，2011.125.

[4]第六次全國人口普查[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/2426392.htm，2014-01-10.

[5] 張永麗.中國已跨越第一個劉易斯轉(zhuǎn)折點[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjzs/tjsj/tjcb/dysj/201212/t20121227_381 08.html，2014-01-10.

[6] 曾毅. 關于中國現(xiàn)行人口政策的若干思考[J]. 人口政策研究，2015，（5）.

[7] 孫瓊?cè)? 中國出生人口性別比：三十年研究回顧與述評[J]. 人口與發(fā)展，2013，19（5）.

[8] 馬建堂.出生人口性別比為118.06 高于正常范圍[EB/OL].http：//news.ifeng.com/mainland/special/renkoupucha/content-2/detail_2011_04/28/6038492_0.shtml，2014-01-10.

[9]王名.001號提案：關于全面放開生育的人口政策調(diào)整建議[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_7579c5bb0101bs4h.html，2014-01-10.

[10]〔美〕約翰·W·金登. 議程、備選方案與公共政策（第二版）[M].丁煌，方興譯.北京：中國人民大學出版社，2004. 123.

[11]田雪原.總和生育率為什么選擇“1.8”[EB/OL].http：//old.chinapop.gov.cn/rklt/dcyj/200703/t20070302_49631.html，2014-01-10.

[12]陳友華. 關于進一步完善生育政策的若干認識問題[J].市場與人口分析，2007，13（1）：30-41.

[13]曾毅，顧寶昌，郭志剛，等.低生育水平下的中國人口與經(jīng)濟發(fā)展[M].北京：北京大學出版社，2010.

[14]桂世勛. 中國現(xiàn)行人口政策是否需要調(diào)整[J].社會觀察，2005，（5）.

[15]翟振武.“單獨二胎”試點三步走計劃屬實[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20110927/001085.htm，2011-09-27.

[16]“單獨二胎”政策再入官方議程[EB/OL].http：//10771796.42qu.com/16585928，2014-01-10.

[17]中國40年間實施逾3億次墮胎手術[EB/OL].http：//www.ftchinese.com/story/001049508，2014-01-10.

[18]〔美〕杰伊·沙夫里茨，卡倫·萊恩，克里斯托弗·博里克編著.公共政策經(jīng)典[M] .彭云望譯.北京：北京大學出版社，2008. 151.

[19]計劃生育政策調(diào)整時候已到[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/o/2011-09-13/111823147331.shtml，2014-01-10.

[20]〔美〕豪利特，等. 公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩等譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006. 197.

Study on Policy Agenda of “The 2nd-child Policy for Only-child Parents”：

Views based on Multiple-streams Theory

Wu Yangxi

Abstract： The 2nd-child policy for only-child parents is the most significant adjustment to the family planning policy in the 21st century. It is also a strategic decision made on national population development. This article analyzed the policy agenda of the 2nd-child policy for only-child parents using the multiple-streams theory. It categorized problem stream， policy stream and political stream， and traced the opening of policy window and coupling of multiple streams to interpret the policy setting process of 2nd-child policy for only-child parent. Most important of all， it summarized the applicability and limitations of multiple-streams theory with regard to Chinas policy agenda.

Keywords： The 2nd-child policy for only-child parents； Policy agenda； Multiple-streams theory

責任編輯：宋 奇