航天企業(yè)法制工作的起源與發(fā)展實踐（上）

◎北京航天長征科技信息研究所 岳增云

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出并深刻闡述了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。要實現(xiàn)中國夢，需要全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。而依法治企是依法治國方略在企業(yè)管理中的體現(xiàn)，所以法制工作已成為企業(yè)管理的重要組成部分。

航天企業(yè)在確保國家戰(zhàn)略安全和推動國防科技工業(yè)發(fā)展方面作出了突出貢獻(xiàn)，且經(jīng)過幾代航天人奮斗拼搏、凝聚而成的航天精神也成為中國夢的重要組成部分。伴隨著航天企業(yè)的成長，其法制工作大都經(jīng)歷了從無到有、從模糊到清晰、從嘗試探索到逐步規(guī)范的發(fā)展過程，在完成使命和任務(wù)的過程中發(fā)揮了重要的服務(wù)保障作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，航天企業(yè)已經(jīng)并將繼續(xù)面臨著改革與發(fā)展、傳承與創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型與升級等諸多復(fù)雜問題，所以如何圍繞發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新法制工作內(nèi)容和形式，實現(xiàn)法制工作轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮法制工作對航天企業(yè)的保駕護(hù)航作用，成為一項長期而艱巨的任務(wù)。

基于此，筆者結(jié)合檔案現(xiàn)存資料、專家訪談和個人工作經(jīng)歷等，追溯了中國運載火箭技術(shù)研究院法制工作的起源，并從完善組織機(jī)構(gòu)及工作模式、開展法制工作頂層策劃、建立規(guī)章制度體系、構(gòu)建專業(yè)隊伍以及推動理論研究與實踐融合等五方面，系統(tǒng)總結(jié)分析了研究院法制工作的發(fā)展實踐。這將對挖掘研究院的法制工作歷史，進(jìn)一步拓寬和深化法制工作內(nèi)涵，從法制的視角豐富航天精神起到一定的作用。

一、研究院法制工作的起源

中國運載火箭技術(shù)研究院成立于1957年11月，迄今已有57年的發(fā)展歷程，是中國最大的運載火箭和導(dǎo)彈研制、試驗和生產(chǎn)基地；研究院前身為國防部五院一分院，曾先后經(jīng)歷過六個不同時期，現(xiàn)隸屬于中國航天科技集團(tuán)公司。

研究院法制工作的起源可以追溯到1965年設(shè)立的調(diào)研科開始。研究院在1964年底（當(dāng)時的國防部五院一分院）進(jìn)入了“大發(fā)展、大調(diào)整、大轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵時期?！?大 發(fā)展”是指通過型號的仿制與自行研制，以及新型號的預(yù)先研究，使研究院的科學(xué)管理和科技人才能力得到了發(fā)展與提高，科研基地的基本建設(shè)和研制手段也得到了迅速發(fā)展；“大調(diào)整”是指為了適應(yīng)上述發(fā)展，研究院從“專業(yè)院”調(diào)整為“型號院”，形成了能夠獨立承擔(dān)型號研制任務(wù)的系統(tǒng)配套的地地彈道式導(dǎo)彈研究院，這也是加速航天技術(shù)發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略舉措；“大轉(zhuǎn)變”是指1964年11月，黨中央決定以國防部五院為基礎(chǔ)成立導(dǎo)彈工業(yè)部，即第七機(jī)械工業(yè)部。

1965年1月，國防部五院一分院改為七機(jī)部第一研究院，開始由軍隊管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)管理模式，組織結(jié)構(gòu)由軍隊時期的“橫窄縱深”向“橫寬縱短”模式轉(zhuǎn)變，體制和單位性質(zhì)也都有了很大的變化。此時，研究院對機(jī)關(guān)單位進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，第一次在研究院辦公室編制上增加了秘書科、機(jī)要科和調(diào)研科，并將黨委辦公室正式列入研究院辦公室編制。

其中，調(diào)研科的主要職責(zé)是“明情況、出主意、作調(diào)查和搞協(xié)調(diào)”。“明情況”是指要經(jīng)常深入基層參加型號科研活動，掌握科研生產(chǎn)第一手材料，并隨時向院領(lǐng)導(dǎo)反映情況，依據(jù)政策條例提出意見和建議；“出主意”是根據(jù)掌握的情況和有關(guān)政策、法規(guī)和資料，針對院領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)前主抓的中心工作，向院領(lǐng)導(dǎo)提供咨詢式的建議和參謀式的意見，供領(lǐng)導(dǎo)決策時參考；“作調(diào)查”是當(dāng)院領(lǐng)導(dǎo)對某項工作作出決定后，機(jī)關(guān)要進(jìn)行督促與檢查，并將基層的執(zhí)行情況反饋，以便改進(jìn)或采取措施；“搞協(xié)調(diào)”主要是協(xié)助院領(lǐng)導(dǎo)完成臨時交辦的任務(wù)。

當(dāng)時的調(diào)研科主要是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)要求，通過基層調(diào)研、資料調(diào)研、政策研究等方式，對中心工作和重大問題提供參謀和建議。之后研究院設(shè)立的調(diào)研室、法律事務(wù)處、調(diào)研改革辦公室和法律處等機(jī)構(gòu)，均延續(xù)了調(diào)研科的工作內(nèi)容，并依據(jù)國家大環(huán)境要求和研究院中心任務(wù)調(diào)整了工作重點，拓寬了工作范圍，使調(diào)研工作進(jìn)一步向法制化的方向規(guī)范。

然而，研究院在1965年成立調(diào)研科之后不久，文化大革命爆發(fā)，導(dǎo)致剛剛處于萌芽時期的法制工作陷入停滯狀態(tài)。1978年改革開放以后，黨中央提出了加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)的要求，研究院于1983年重新設(shè)立了調(diào)研室，其職能定位較之前更加清晰，法制工作的地位得到重新確認(rèn)和加強(qiáng)。

綜上所述，從時間維度看，研究院的法制工作大致可以劃分為萌芽與停滯階段（1965～1976年）、恢復(fù)重建階段（1976～1992年）、規(guī)范建設(shè)階段（1992～2003年）和全面推進(jìn)階段（2003年至今）四個階段。

研究院的法制工作是根據(jù)國家形勢要求、社會發(fā)展以及自身工作實際需求逐漸出現(xiàn)的，雖然在研究院不是主流工作，但其始終圍繞不同時期的中心任務(wù)，以黨的方針政策和法規(guī)為依據(jù)，以制定適合本單位的管理辦法和規(guī)定、提供咨詢和參謀建議為起點，初步實現(xiàn)了組織機(jī)構(gòu)專職化、事務(wù)管理規(guī)范化、規(guī)章制度系統(tǒng)化、服務(wù)水平專業(yè)化和防范管控流程化。

二、完善組織機(jī)構(gòu)及工作模式

規(guī)范的組織機(jī)構(gòu)是法制工作順利開展的保障。從1965年的調(diào)研科初具法制工作機(jī)構(gòu)雛形，到1986年初步建立了院所（廠）兩級法制工作機(jī)構(gòu)，再到2004年將研究院辦公室法律法規(guī)處更名為法律處，研究院逐步規(guī)范并建立起現(xiàn)代企業(yè)法制工作模式，法制工作機(jī)構(gòu)改革已成為法制工作的重要組成部分，如圖1所示。

1.恢復(fù)重建階段

1983年，研究院辦公室重新設(shè)立的調(diào)研室，其職能之一是根據(jù)中央和上級的方針、政策，并結(jié)合研究院實際進(jìn)行調(diào)查研究，提出帶有方向性、政策性的建議和方案，供領(lǐng)導(dǎo)決策。1985年，研究院下發(fā)文件明確規(guī)定了法制工作劃歸調(diào)研室，各單位也應(yīng)有專門的歸口管理部門。

為貫徹黨和國家關(guān)于加強(qiáng)法制建設(shè)的精神，研究院于1986年決定成立條法處，并與調(diào)研室合二為一，劃歸研究院辦公室。條法處的職能包括法律問題咨詢、建章立制、法制工作策劃、法制宣傳及其它事務(wù)。這是研究院法制工作史上，法制機(jī)構(gòu)走向?qū)Ｂ毣闹匾e措。1988年，研究院將改革辦公室和調(diào)研室合并，成立了調(diào)研改革辦公室。調(diào)改辦在研究院整頓、改革和開放、加快現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中發(fā)揮了重要的政策咨詢作用。

2.規(guī)范建設(shè)階段

圖1 研究院法制機(jī)構(gòu)改革路線圖

20世紀(jì)90年代，黨中央轉(zhuǎn)移了工作重心，全面推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，開始對國有企業(yè)實行戰(zhàn)略性改組。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的各種問題，研究院加強(qiáng)了法制工作的管理，并根據(jù)型號科研生產(chǎn)任務(wù)對法制工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了不斷完善。在這一過程中，研究院始終把法制工作作為一項重要工作來抓，使其對研究院科研生產(chǎn)和經(jīng)營管理的保障作用不斷加強(qiáng)，尤其是在確保研究院各項工作依法管理、可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。

3.全面推進(jìn)階段

中國加入世界貿(mào)易組織后，高科技密集的軍工企業(yè)也開始廣泛參與國內(nèi)外的合作與競爭。2003年國資委成立后，高度重視企業(yè)法制建設(shè)，明確提出了國有企業(yè)法制建設(shè)的總體要求。為了適應(yīng)形勢任務(wù)需求，研究院在2003年成立了法律法規(guī)處，隸屬研究院辦公室，并在2004年將其更名為法律處，全面負(fù)責(zé)研究院法制工作。

這一階段是研究院各項事業(yè)全面推進(jìn)、取得輝煌的重要時期，是制定并實施發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵時期，也是探索二次創(chuàng)業(yè)、再續(xù)研究院輝煌的初期，所以呈現(xiàn)出任務(wù)重、風(fēng)險多、改革深、難度大、發(fā)展快等特點。

通過不斷的改革和完善，研究院法制機(jī)構(gòu)的職能和定位得到不斷明確，為規(guī)范各項工作起到了重要的組織保障作用。

三、開展法制工作頂層策劃

頂層策劃是法制工作融入中心任務(wù)的前提。為此，研究院通過定期召開法制工作會議進(jìn)行工作布置和經(jīng)驗交流，圍繞中心任務(wù)并結(jié)合形勢任務(wù)需求，制定和下發(fā)了年度工作重點，以確保法制工作的可持續(xù)發(fā)展。

1.恢復(fù)重建階段

在恢復(fù)重建初期，研究院針對法制工作中暴露的突出問題制定了普法宣傳計劃，提升了全員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部和經(jīng)營管理人員的法律意識及依法治理、依法經(jīng)營的能力。

隨著發(fā)展速度的增加和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的增長，研究院加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)秩序的整頓和治理，并在法制工作要點中增加了建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)合同管理制度、清理經(jīng)濟(jì)技術(shù)合同積案等內(nèi)容，并指出強(qiáng)化合同管理是經(jīng)濟(jì)法制工作的重要環(huán)節(jié)和當(dāng)務(wù)之急，法制部門是合同綜合歸口管理部門等。這是研究院法制工作與經(jīng)營業(yè)務(wù)相結(jié)合的重要舉措，使研究院的經(jīng)營活動得到了進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督和控制。

在這期間，研究院召開了第一次法制工作會議，并將這項工作延續(xù)至今。

2.規(guī)范建設(shè)階段

研究院以“三項體系工程”為契機(jī)，注重研究和建章立制，不斷規(guī)范經(jīng)營管理，使法制工作內(nèi)容有點及面，得到了不斷拓寬；全面清理了院級規(guī)章制度，形成建院以來現(xiàn)行有效的規(guī)章制度匯編，并能做到每2年清理、修訂和匯編一次，以確保院級規(guī)章制度對科研生產(chǎn)和經(jīng)營管理的有效規(guī)范。

研究院不斷緊跟工作形勢，完善和豐富了年度工作要點，除了繼續(xù)關(guān)注合同管理、法律風(fēng)險防范等工作外，還于1996年首次將知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題列入法制工作要點中，并開始著手知識產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)、相關(guān)規(guī)章制度的制定和知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略研究。之后的歷年法制工作要點都包含了知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等相關(guān)問題，并逐步加強(qiáng)了投資、引資、兼并、合同交易等經(jīng)營管理活中的知識產(chǎn)權(quán)問題研究。

3.全面推進(jìn)階段

按照國資委關(guān)于國有企業(yè)法制建設(shè)總體要求及航天科技集團(tuán)法制工作會議的相關(guān)要求，研究院將法制工作重點放在了建立健全總法律顧問制度、構(gòu)建法律風(fēng)險防范機(jī)制、建設(shè)規(guī)范規(guī)章制度體系、加強(qiáng)法律顧問隊伍建設(shè)、依法維護(hù)合法權(quán)益等方面，并首次提出了構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)規(guī)章制度體系的目標(biāo)，以著手構(gòu)建院級規(guī)章制度體系。

研究院從2006年正式實行總法律顧問制度，同時任命了專職總法律顧問。法律顧問制度切實加強(qiáng)了重大經(jīng)營決策、規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同中的法律審核，不斷推進(jìn)法律管理納入經(jīng)營管理全過程，降低了因法律管理缺失引發(fā)的經(jīng)營風(fēng)險，杜絕了因自身違規(guī)引發(fā)的重大法律糾紛案件。

通過制定并實施工作要點，明確了法制工作的重要地位，使法制工作從合同管理向知識產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)建設(shè)、投資決策管理、依法維護(hù)權(quán)益、建立和完善風(fēng)險管理等方面延伸，確保了各項經(jīng)營管理活動的有章可依、有序發(fā)展。（未完待續(xù)）