關(guān)于南京市軌道交通項(xiàng)目供地模式的幾點(diǎn)探討

蔡成鳳

摘要：本文首先分析了南京市軌道交通項(xiàng)目現(xiàn)行供地模式，然后針對(duì)此模式進(jìn)行SWOT分析，進(jìn)而提出了現(xiàn)有模式未來(lái)可能的發(fā)展方向，最后提出了基于新模式的幾點(diǎn)保障建議。

關(guān)鍵詞：軌道交通；供地模式；南京市

一、南京軌道交通項(xiàng)目現(xiàn)行供地模式

軌道交通屬于線性基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目，一直以來(lái)均以單獨(dú)選址項(xiàng)目進(jìn)行供地。具體供地環(huán)節(jié)主要分為兩大方面：一是審核用地是否符合規(guī)劃，二是分配具體用地計(jì)劃指標(biāo)。在規(guī)劃方面，對(duì)于軌道交通項(xiàng)目采用“列清單留通道”的方式，在一定誤差范圍內(nèi)和不占用基本農(nóng)田的情況下視作符合規(guī)劃；在用地指標(biāo)方面，主要還是以增量指標(biāo)方式，即每年年初下達(dá)的單獨(dú)選址計(jì)劃指標(biāo)，其中屬于國(guó)家級(jí)項(xiàng)目的計(jì)劃指標(biāo)向部里爭(zhēng)取，省級(jí)項(xiàng)目的計(jì)劃指標(biāo)由省里解決。

南京市目前軌道交通已正式開(kāi)通運(yùn)營(yíng)一號(hào)線、十號(hào)線、寧天城際和寧高城際等4條線路，在建項(xiàng)目有地鐵三號(hào)線、四號(hào)線、寧和城際線等。已運(yùn)營(yíng)線路和在建線路目前用地均采取此申報(bào)模式，基本還是在傳統(tǒng)的計(jì)劃控制模式下進(jìn)行，在一定時(shí)期、一定程度上為項(xiàng)目建設(shè)提供了用地保障。

二、現(xiàn)行供地模式SWOT分析

1、優(yōu)勢(shì)分析（S）

隨著大城市人口密集度的逐年提高，為緩解城市交通壓力，各地政府均開(kāi)始加大軌道交通建設(shè)的步伐。南京市“十二五”期間市軌道交通建設(shè)加速，高峰時(shí)期甚至達(dá)到“八線共建”的場(chǎng)面，其中有市內(nèi)軌道交通線路，也有都市圈軌道線路。市委市政府于2012年專門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展我市軌道交通的若干意見(jiàn)》一文，明確加快軌道交通發(fā)展對(duì)于推進(jìn)城市現(xiàn)代化進(jìn)程的重要意義，同時(shí)明確國(guó)土部門辦理征轉(zhuǎn)用手續(xù)，建立指標(biāo)支撐機(jī)制。因此南京市軌道交通發(fā)展用地具有一定的政策優(yōu)勢(shì)。

2、劣勢(shì)分析（W）

隨著軌道交通線路錯(cuò)時(shí)建設(shè)力度加快，原有的項(xiàng)目用地模式也逐步發(fā)生改變，軌道交通占用的基本為國(guó)有建設(shè)用地且地下線路較多，實(shí)際占地量較少，而城郊區(qū)軌道交通占用的基本為集體土地且高架線相對(duì)較多，實(shí)際占地量較大。同時(shí)由于項(xiàng)目用地報(bào)批和實(shí)際立項(xiàng)及紅線劃定之間存在一定的時(shí)間差，軌道交通項(xiàng)目最終紅線可能會(huì)進(jìn)行一定的修改，如誤差超出一定范圍，則后期項(xiàng)目正式用地?zé)o法實(shí)施。因?yàn)槊鎻V量大和不確定性的存在，使得用地報(bào)建的難度也在加大。

3、面臨挑戰(zhàn)（O）

在目前的宏觀調(diào)控背景下，土地規(guī)劃的“四區(qū)三線”管理模式日趨嚴(yán)格，對(duì)于單獨(dú)選址項(xiàng)目也采用雙重的規(guī)劃審核標(biāo)準(zhǔn)，即“有清單、有通道”，對(duì)于占用基本農(nóng)田方面的審核更為嚴(yán)格。同時(shí)，宏觀調(diào)控下土地各項(xiàng)指標(biāo)獲日益收緊，城市建設(shè)發(fā)展和土地管理之間的矛盾日漸突出。

4、面臨機(jī)遇（T）

十八屆三中全會(huì)上提出的十五個(gè)改革領(lǐng)域當(dāng)中，明確了市場(chǎng)體系改革當(dāng)中市場(chǎng)在資源配置中起決定作用。國(guó)土資源部根據(jù)會(huì)議精神，適時(shí)發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，提出各類有償使用的土地供應(yīng)應(yīng)充分貫徹市場(chǎng)配置原則，運(yùn)用土地租金和價(jià)格杠桿，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。江蘇省廳出臺(tái)了補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理辦法，南京市就耕地補(bǔ)充、建設(shè)用地指標(biāo)和規(guī)劃空間指標(biāo)發(fā)布了專門的交易管理辦法，其中明確提出保障房、基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等公益項(xiàng)目，在市級(jí)平臺(tái)公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)得指標(biāo)后，先行繳納指標(biāo)成交價(jià)款在獲市政府批準(zhǔn)后可直接抵補(bǔ)征地預(yù)存款，結(jié)余予以退還。這個(gè)新政的出臺(tái)對(duì)于今后基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地指標(biāo)的獲取又開(kāi)辟了一個(gè)新的渠道。

三、現(xiàn)行供地模式可能的發(fā)展趨勢(shì)

土地資源集約節(jié)約利用是未來(lái)用地宏觀調(diào)控的趨勢(shì)，城市發(fā)展用地必須要在用地模式上有所創(chuàng)新，作為城市發(fā)展骨架的軌道交通項(xiàng)目用地必然要順應(yīng)這一大趨勢(shì)，方能實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)和城市發(fā)展的共贏。綜合以上的分析，預(yù)計(jì)南京市未來(lái)可能的軌道交通項(xiàng)目供地模式為：

1、在規(guī)劃管理上繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)有模式，“清單+通道”，不符合規(guī)劃的由項(xiàng)目所在區(qū)國(guó)土部門組織一般性修改方案上報(bào)省廳審批，涉及基本農(nóng)田的報(bào)國(guó)務(wù)院審批。

2、在計(jì)劃管理方面將會(huì)從現(xiàn)有的計(jì)劃下達(dá)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃下達(dá)與指標(biāo)競(jìng)購(gòu)混合模式，即除了下達(dá)指標(biāo)計(jì)劃外，還可以像其他建設(shè)用地指標(biāo)獲取一樣，進(jìn)行“紅、綠、藍(lán)”指標(biāo)的競(jìng)購(gòu)，但前期競(jìng)購(gòu)成本納入后續(xù)征地成本，進(jìn)行折抵，不再重復(fù)列支。

四、實(shí)施軌道交通項(xiàng)目用地模式的保障措施

1、謀定線網(wǎng)規(guī)劃，確保土地利用的“合規(guī)”性

軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是重要前提，在目前“三規(guī)合一”的大背景下，在擬定線網(wǎng)規(guī)劃的初期就需要結(jié)合各部門規(guī)劃，特別是國(guó)土部門規(guī)劃，盡可能遠(yuǎn)離開(kāi)永久保護(hù)的基本農(nóng)田區(qū)，盡量保證后續(xù)用地預(yù)審符合要求。其次，近期建設(shè)線網(wǎng)規(guī)劃要進(jìn)行充分論證，特別是線路走向方面，一經(jīng)批準(zhǔn)須嚴(yán)格執(zhí)行，如有修改需組織方案論證并報(bào)相關(guān)部門審批，盡可能將修改調(diào)整控制在可控范圍內(nèi)，保證用地報(bào)批前后的連續(xù)性。通過(guò)以上線網(wǎng)規(guī)劃的穩(wěn)定，為后續(xù)線路用地報(bào)批奠定良好的基礎(chǔ)，間接地也提升了多部門規(guī)劃的銜接性。

2、做好用地申報(bào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保信息及時(shí)反饋

土地指標(biāo)下達(dá)具有一定的不確定性，因此需要加快軌道交通項(xiàng)目前期手續(xù)辦理，盡量保證用地申報(bào)材料的準(zhǔn)確性。軌道交通建設(shè)單位需主動(dòng)對(duì)接各區(qū)、各部門，加強(qiáng)與發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土等相關(guān)部門的溝通，及時(shí)辦理好立項(xiàng)、規(guī)劃紅線以及勘測(cè)定界等材料，同時(shí)建立針對(duì)指標(biāo)不足或者用地變化情形的緊急處理機(jī)制，做好協(xié)調(diào)溝通，確保用地各個(gè)環(huán)節(jié)可控可管。特別是對(duì)于省、市級(jí)指標(biāo)交易平臺(tái)的信息要給予及時(shí)的反饋，確保需求能夠按時(shí)上報(bào)，按需落實(shí)到位。

參考文獻(xiàn)

[1] 南京市人民政府.關(guān)于印發(fā)《南京市土地指標(biāo)交易配置暫行辦法》的通知[Z].2014-4-18.

[2] 江蘇省國(guó)土資源廳，江蘇省財(cái)政廳.關(guān)于印發(fā)《江蘇省補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易管理暫行辦法》的通知[Z].2014-1-13.

[3] 國(guó)土資源部.節(jié)約集約利用土地規(guī)定[Z].2014-9-1.

作者簡(jiǎn)介及聯(lián)系方式：

作者簡(jiǎn)介： 女，（1982.11-），碩士，工程師，現(xiàn)主要從事土地儲(chǔ)備及土地利用規(guī)劃工作。