地方政府公共服務(wù)供給模式比較研究

夭凱民

摘 要：隨著新公共管理理論、新公共服務(wù)理論等理論的進(jìn)一步發(fā)展和英國(guó)等國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，公共服務(wù)供給打破了原有的政府單一供給模式，向多元化供給模式發(fā)展。結(jié)合武漢市在城市建設(shè)和公共文化服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域的供給現(xiàn)狀，分析對(duì)比了引入市場(chǎng)的多元供給模式和政府主導(dǎo)的單一供給模式。對(duì)優(yōu)化我國(guó)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高公共服務(wù)供給水平和效率進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：多元供給；單一供給；武漢市

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）27-0001-02

引言

在傳統(tǒng)的公共物品供給模式下，為了保證公共物品的公共性和公平性，由政府進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)和供給，成為了理所當(dāng)然的事。由于政府部門(mén)的壟斷性和官僚主義造成了公共物品生產(chǎn)成本高而供給效率低下，“政府失靈”現(xiàn)象促使人們反思公共物品的供給模式問(wèn)題。20世紀(jì)80年代，奧斯本等人提出的企業(yè)家政府理論將市場(chǎng)機(jī)制引入公共部門(mén)，掀起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。源于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思，美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特等創(chuàng)立了新公共服務(wù)理論，主張政府部門(mén)官員在對(duì)公共組織的管理過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)主要的職責(zé)，政府應(yīng)服務(wù)而不是掌舵。在這些理論的基礎(chǔ)上，薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》中提出了“民營(yíng)化”的概念。作為一種服務(wù)機(jī)制的民營(yíng)化，是指出公共服務(wù)的供給應(yīng)該充分發(fā)揮和依靠民間機(jī)構(gòu)的力量，盡力減少對(duì)于政府的依賴(lài)；而作為一種新的治理模式的民營(yíng)化，最為顯著的特質(zhì)就是將市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域。隨著理論研究的不斷深入和各國(guó)的改革實(shí)踐，公共物品的供給由傳統(tǒng)的政府單一供給模式向多元供給模式發(fā)展。

本文以武漢市為例，通過(guò)對(duì)當(dāng)前地方政府公共物品不同的供給模式進(jìn)行比較，分析對(duì)比不同模式背后的理論邏輯和運(yùn)營(yíng)方式，以及兩種模式的供給效果。基于不同公共物品供給模式的對(duì)比，希望對(duì)地方政府提高公共物品的供給水平和效率能有所啟示。

一、地方政府公共物品供給的不同模式

（一）引入市場(chǎng)的多元供給模式

多元化供給首先作為一種治理模式，是基于對(duì)“公共物品是否必須由公共部門(mén)來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)生的”的反思產(chǎn)生的，將公共物品的生產(chǎn)和提供分離開(kāi)來(lái)。其次作為政策，是將市場(chǎng)機(jī)制引入公共物品的供給機(jī)制當(dāng)中來(lái)，政府資本逐漸減少份額甚至退出公共物品供給市場(chǎng)。

多元供給模式在城市基建領(lǐng)域最為常見(jiàn)。自2002年12月，建設(shè)部頒發(fā)了《關(guān)于加快城市公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，首次明確并放寬了特許經(jīng)營(yíng)的范圍，鼓勵(lì)社會(huì)資金，包括外資和國(guó)內(nèi)資本參與市政公用設(shè)施的建設(shè)。我國(guó)在地方公共物品供給多元化的道路上已經(jīng)進(jìn)行了許多有益的探索。目前我國(guó)公共物品多元供給模式主要有：BOT（建造—運(yùn)營(yíng)—移交）或BT、合資模式、直接購(gòu)并模式，以及后來(lái)興起的PPP（公共私營(yíng)合作制）模式。

BOT是當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)供給多元化的主要模式。BOT方式的基本運(yùn)作模式是：由項(xiàng)目所在政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的投資方和經(jīng)營(yíng)者安排融資，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目并在約定的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn)，協(xié)議期滿(mǎn)后將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。私營(yíng)機(jī)構(gòu)只有BOT項(xiàng)目的有限經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而不具備項(xiàng)目的所有權(quán)和自由處置權(quán)；有BOT項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工權(quán)，而不是規(guī)劃?rùn)?quán)。

BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作通過(guò)項(xiàng)目公司總承包，融資、建設(shè)驗(yàn)收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項(xiàng)目總投資加上合理回報(bào)的過(guò)程。從2008年開(kāi)始，武漢市相繼出臺(tái)了《市發(fā)改委、市建委、市財(cái)政局、市法制辦關(guān)于做好政府投資項(xiàng)目BT融資建設(shè)管理的通知》等文件，為BT項(xiàng)目進(jìn)駐武漢打下了制度基礎(chǔ)。2009年，武漢大道（黃浦大街—金橋大道快速通道）、二環(huán)線漢口段、白沙洲大道、沙湖大橋等四大項(xiàng)目成為武漢首批BT融資建設(shè)模式項(xiàng)目。4大項(xiàng)目總投資130億元，由中國(guó)—冶和中建三局兩大集團(tuán)出資建設(shè)。按照武漢市政府與兩大企業(yè)約定，四大工程用兩年時(shí)間建成，驗(yàn)收交付使用后，政府分3年時(shí)間“回購(gòu)”。地鐵集團(tuán)作為政府回購(gòu)的實(shí)施人，加上還款期間產(chǎn)生的利息等財(cái)務(wù)成本，地產(chǎn)集團(tuán)一共要替政府償還160億元。政府主要通過(guò)出讓土地等形式償還回購(gòu)款。

采用BT模式融資建設(shè)四大工程，取得了良好的社會(huì)效益。（1）資金保障：四大工程2008年就列入武漢在建計(jì)劃，受制于資金問(wèn)題而一直沒(méi)有啟動(dòng)。采用BT模式融資后，四大工程已經(jīng)于2011年7月如期竣工。（2）工期更快：根據(jù)行業(yè)測(cè)算，采用BT模式進(jìn)行四大工程建設(shè)，至少使市民提前3年享用這“三路一橋”。（3）促進(jìn)生產(chǎn)：BT模式的采用，使得企業(yè)能夠在工程的各個(gè)環(huán)節(jié)整合資源，獲得最大的效益。也使得企業(yè)的生產(chǎn)任務(wù)增加，解決了企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)不足的問(wèn)題。

BT模式已經(jīng)成為武漢融資模式的主流?！笆濉逼陂g，武漢市城建投資將高達(dá)2 800億元，其中一批大項(xiàng)目將采用BT模式建設(shè)。而與此同時(shí)，武漢政府也積極開(kāi)發(fā)多種融資渠道，從城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)中逐步退出，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，設(shè)計(jì)出合理的城市基礎(chǔ)設(shè)施盈利模式，吸引社會(huì)資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)。

（二）政府為主導(dǎo)的單一供給模式

單一供給模式，即傳統(tǒng)的公共物品供給模式，單一的以政府作為公共品的供給主體，依靠行政計(jì)劃和壟斷地位，實(shí)現(xiàn)政府提供。由于公共物品本身具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”，市場(chǎng)均衡不能夠促成公共物品的有效供給，并極容易出現(xiàn)“搭便車(chē)”等現(xiàn)象。市場(chǎng)失靈為政府提供公共物品提供了理論基礎(chǔ)。在單一供給模式下，政府作為唯一的供給主體，主要體現(xiàn)在政府要承擔(dān)公共物品的生產(chǎn)、供給、監(jiān)管等責(zé)任，所需資金也完全來(lái)自于財(cái)政撥款。而公共物品的提供動(dòng)力來(lái)源于政治動(dòng)員。即應(yīng)中央政府的決策要求，各地方政府在同一時(shí)期內(nèi)集中提供某項(xiàng)公共品。

公共文化服務(wù)是典型的單一供給模式。2014年3月武漢市武昌區(qū)政府聯(lián)合武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，對(duì)武昌區(qū)公共文化服務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)研，對(duì)轄區(qū)內(nèi)圖書(shū)館、文化服務(wù)中心、文化室等公共文化設(shè)施進(jìn)行了全面的統(tǒng)計(jì)。調(diào)查顯示，95%以上的公共文化場(chǎng)所都?xì)w屬于社區(qū)或街道，主要工作人員都是在編人員，所需資金絕大部分依賴(lài)于財(cái)政撥款。endprint

調(diào)查也顯示出，武昌區(qū)公共文化服務(wù)供給基本上達(dá)到了全范圍覆蓋，但公共文化服務(wù)的質(zhì)量不高。主要體現(xiàn)在：（1）公共文化基礎(chǔ)設(shè)施缺乏：90%以上的社區(qū)圖書(shū)館兩年沒(méi)有購(gòu)置新圖書(shū)，絕大部分社區(qū)文化室的電子閱覽室配置沒(méi)有達(dá)到國(guó)家要求等。（2）特色文化活動(dòng)缺乏：除少量社區(qū)外，絕大部分社區(qū)缺乏特色文化活動(dòng)，沒(méi)有針對(duì)特定人群的活動(dòng)，難以發(fā)揮帶動(dòng)社區(qū)居民，豐富居民精神文化生活的目的等。（3）運(yùn)營(yíng)狀況不佳：社區(qū)文化室、圖書(shū)館等公共文化場(chǎng)所難以保證開(kāi)放時(shí)間，缺乏與公眾的反饋機(jī)制，不能實(shí)現(xiàn)供給與需求的對(duì)接等。而在公共文化服務(wù)質(zhì)量不高的背后，我們不應(yīng)該忽略的一個(gè)事實(shí)是：80%以上的公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)近三年沒(méi)有獲得公共財(cái)政的建設(shè)撥款。

二、優(yōu)化供給模式，提高公共物品供給水平和效率

（一）明確劃分政府財(cái)權(quán)與事權(quán)，加大公共服務(wù)的財(cái)政投入

當(dāng)前地方政府在公共服務(wù)供給中，首要面臨的問(wèn)題就是資金不足。分稅制改革是我國(guó)財(cái)政體制改革的重要舉措，但由于中央與地方之間的事權(quán)一直缺乏明確的法律規(guī)定，使得地方政府要負(fù)擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)相比要過(guò)多過(guò)重。2002年以來(lái)，地方政府承擔(dān)大約70%的事權(quán)，卻只擁有45%的財(cái)權(quán)。這種財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配造成部分地方政府財(cái)政困難，許多地方基層政府的財(cái)政收入僅僅能夠維持政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，更不用提將有限的財(cái)政資金投入到公共服務(wù)供給當(dāng)中。公共服務(wù)市場(chǎng)化的一個(gè)重要作用就是用少量的公共財(cái)政資金進(jìn)行引導(dǎo)，吸引社會(huì)資本的投入，達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。但如果公共財(cái)政本身就沒(méi)有“四兩”，怎么能夠撥動(dòng)“千斤”呢？對(duì)此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，劃定地方政府公共服務(wù)的供給范圍。與此同時(shí)，也要進(jìn)一步完善稅制改革，確保地方政府有足夠的財(cái)力保證公共服務(wù)支出。

（二）引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式

市場(chǎng)在資源配置方面的效率毋庸置疑，公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場(chǎng)化已經(jīng)成為一股勢(shì)不可擋的浪潮。公共服務(wù)供給的多元化逐漸成為趨勢(shì)。政府作為服務(wù)者、監(jiān)管者、引導(dǎo)者，要根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)，做好市場(chǎng)化的制度設(shè)計(jì)，大膽引入市場(chǎng)資本。在公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不應(yīng)拘泥于既有的模式或者套路，而應(yīng)該根據(jù)公共服務(wù)的特點(diǎn)，拓寬融資渠道，靈活地組合融資方式。而另一方面，公共財(cái)政在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的逐步退出，絕不意味著政府從公共服務(wù)供給領(lǐng)域的退出。相反，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場(chǎng)化，更為考驗(yàn)政府的治理水平與智慧。市場(chǎng)的趨利性使得其在公共服務(wù)供給領(lǐng)域難免有損害公共物品“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的趨向。特別由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)不足的原因，更為需要政府進(jìn)行有效的管理。除此之外，有些公共領(lǐng)域，如公共文化服務(wù)，因其行業(yè)固有特點(diǎn)，難以引入市場(chǎng)機(jī)制，更為需要政府調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重視此類(lèi)非經(jīng)濟(jì)型公共產(chǎn)品。

（三）制度建設(shè)，打造公共服務(wù)市場(chǎng)化的穩(wěn)定環(huán)境

通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)創(chuàng)造公共服務(wù)供給新模式必須建立在完備、健全的法律基礎(chǔ)之上。一方面，不是所有的公共產(chǎn)品供給都能夠引入市場(chǎng)機(jī)制。在能引入市場(chǎng)機(jī)制領(lǐng)域的公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制是共識(shí)，但如何實(shí)現(xiàn)有序引入以保證公共服務(wù)的公共性與公平性，需要法律制度來(lái)規(guī)范；另一方面，防范不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等都依賴(lài)于法律法規(guī)的建設(shè)。此外，要建立政府與企業(yè)長(zhǎng)期合作的守諾制，政府在設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)時(shí)承諾不會(huì)因?yàn)槠骄鶚?biāo)準(zhǔn)的提高而單方面改變?cè)u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，承諾只要企業(yè)按既定標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)便會(huì)與企業(yè)長(zhǎng)期合作；政府在購(gòu)回、償還債務(wù)及公共服務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)移交等方面，不能因?yàn)槿耸伦儎?dòng)或市場(chǎng)波動(dòng)而單方面不履行約定合同。

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