京津冀交通一體化體制機制建設(shè)的國際經(jīng)驗及對策研究

王 超 郭 婷

（北京交通大學(xué)，北京 100044）

協(xié)同發(fā)展，交通先行，發(fā)展好都市圈和城市群交通是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同的必要條件。推動京津冀協(xié)同發(fā)展是十八大以來我國區(qū)域重大戰(zhàn)略，對有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，探索人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，提出中國特色解決“大城市病”的新路徑具有重大意義①參見《京津冀協(xié)同發(fā)展的五大全局戰(zhàn)略意義》，人民論壇網(wǎng)，2016年3月11日，http://www.rmlt.com.cn/2016/0311/419979.shtml。。中共中央政治局2015年4月審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，在交通一體化方面，按照網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)的要求，構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一開放的區(qū)域運輸市場格局②參見《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京市昌平區(qū)人民政府網(wǎng)站，2018年4月13日，http://www.bjchp.gov.cn/cpqzf/315734/tzgg27/1277896/index.html。。

經(jīng)過不斷努力與實踐，目前京津冀交通一體化方面已經(jīng)取得一定成就，整體的交通規(guī)模效益、交通可達性、交通銜接度和運輸服務(wù)水平等方面均有較大提高，但協(xié)同發(fā)展仍未形成成熟的發(fā)展模式，尤其相關(guān)體制機制仍是協(xié)同發(fā)展中的重點和難點。

一、京津冀交通一體化發(fā)展的體制機制問題

在京津冀三地交通一體化的發(fā)展過程中，協(xié)同管理體制和協(xié)同機制有待完善，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）協(xié)同管理制度不健全

一方面，由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大、功能定位不一樣，政府管理理念也各不相同，在行政制度束縛下，跨行政區(qū)域的協(xié)同發(fā)展、合作共贏上難以達成一致，尤其在交通發(fā)展管理方面，區(qū)域整體的協(xié)同管理制度仍然不夠健全；另一方面，盡管目前已經(jīng)有統(tǒng)籌的政策和規(guī)劃，然而對落地執(zhí)行過程中的具體和細節(jié)性問題難以兼顧，在進行流程標(biāo)準(zhǔn)化或劃分權(quán)責(zé)時依據(jù)不足，三地與國鐵部門協(xié)同政策力度偏弱，降低了交通一體化進程的效率。因此在目前的協(xié)同管理體制機制中，仍需要對現(xiàn)有的制度資源進行整合，通過相關(guān)法律法規(guī)發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，保障政策的穩(wěn)定性與權(quán)威性；通過制定不同層面的相關(guān)制度細則，保障交通一體化進程的規(guī)范性和效率性。

（二）現(xiàn)行管理機構(gòu)與各主體協(xié)同性不夠

為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)京津冀交通一體化發(fā)展，我國已從中央到京津冀各地組成了四層級協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，自上而下為：國務(wù)院京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、交通運輸部京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組、三省市政府京津冀交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組、三省市交通運輸部門京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，并在執(zhí)行層面建立起一套京津冀交通一體化聯(lián)席會議機制和互派工作人員機制，并輪流在三地召開京津冀三省市區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組聯(lián)席會。

雖然京津冀已形成層級分明的協(xié)調(diào)機構(gòu)，但是具體展開工作的交通一體化協(xié)同機構(gòu)大部分掛靠在交通委（廳）的處室，在全面協(xié)調(diào)各方?jīng)Q策時有一定的困難。而且跨區(qū)域交通一體化涉及到的主體眾多，除了各地政府，還包括交通部門、社會企業(yè)等。出于對自身利益的追求和考慮，各主體在交通一體化的協(xié)作中往往會出現(xiàn)非合作博弈，如表現(xiàn)在規(guī)劃方面，造成土地與交通規(guī)劃分離、鐵路與城市規(guī)劃分離、城市（?。┡c轄區(qū)規(guī)劃分離等情況，易出現(xiàn)多主體各自為政的現(xiàn)象。

（三）協(xié)同運行機制的社會開放性不足

在目前的交通一體化協(xié)同機制中，社會和市場的參與程度較低，社會開放性仍有不足。作為高沉沒成本和具有社會公益性的行業(yè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資往往需要政府起主導(dǎo)作用，這給地方政府財政造成巨大壓力，投入的高門檻也在一定程度上影響了各地交通一體化的合作進程。同時社會參與決策、監(jiān)督的渠道較少，容易造成決策脫離社會實際需求的局面。因此在政府主導(dǎo)的同時還需要聯(lián)結(jié)社會與市場，吸引社會資本參與投融資、決策與監(jiān)督，不僅能減輕地方財政壓力，也更有利于形成決策順應(yīng)市場需求、市場沿著決策發(fā)展的良性發(fā)展局面。

二、國外經(jīng)驗及啟示

國外發(fā)達國家都市圈和城市群一體化發(fā)展起步較早，經(jīng)過較長時間的探索，形成了較為成熟又各具特色的城市群和都市圈交通一體化發(fā)展管理模式。其中，體制機制在這些發(fā)展模式中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。日本和美國在區(qū)域交通協(xié)同治理方面具有一定的代表性，在首都圈（都市區(qū)）交通一體化體制機制方面可以為京津冀發(fā)展提供一定的經(jīng)驗借鑒。

（一）日本東京首都圈：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交通與土地，城市、交通融合發(fā)展

作為全球區(qū)域交通一體化發(fā)展的典范，東京首都圈建造了世界上最發(fā)達的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，通過依托一系列相關(guān)體制機制支撐，實現(xiàn)了城市與鐵路等軌道交通網(wǎng)絡(luò)的融合發(fā)展，為首都圈的一體化繁榮發(fā)展帶來源源不斷的動力。

1.頂層設(shè)計法律法規(guī)保障

在二戰(zhàn)前后的日本都市圈擴展時期，日本圍繞都市圈國土資源和交通融合發(fā)展制定了多部法規(guī)，如《城市規(guī)劃法》《土地區(qū)劃整理法》《都市再生特別措施法》《宅鐵法》《鐵道便利法》《首都圈整備法》等。這些頂層法律設(shè)計極大地保障了區(qū)域土地與交通的一體化開發(fā)效率，為以后的可持續(xù)和高質(zhì)量區(qū)域發(fā)展提供了重要的保障。

2.大綜合的主管部門統(tǒng)籌管理

日本國土交通省在都市圈交通一體化發(fā)展過程中起到了重要的作用。國土交通省于2001年創(chuàng)立，由原來的運輸省、建設(shè)省、國土廳及北海道開發(fā)廳這四大行政機構(gòu)合并而來，負責(zé)統(tǒng)管全國交通運輸、國土整治開發(fā)利用等事宜。國土交通省下轄都市局、鐵道局、國土開發(fā)廳等機構(gòu)，都市局和鐵道局合作協(xié)調(diào)，對于土地開發(fā)建設(shè)、鐵道建設(shè)等進行協(xié)同規(guī)劃，共同參與。國土交通省的職能實現(xiàn)了執(zhí)行層面上都市圈土地和交通的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，從而在頂層管理職能層面實現(xiàn)了外部協(xié)商成本的內(nèi)部化。

3.擁有多層級多主體組織結(jié)構(gòu)的交通協(xié)同決策機構(gòu)

日本于1955年設(shè)立運輸省都市交通審議會，經(jīng)過多年的發(fā)展變遷，70年代之后相關(guān)職能由運輸政策審議會執(zhí)行，負責(zé)決策都市圈和城市群的交通發(fā)展思路與規(guī)劃。運輸政策審議會制度是日本能夠快速發(fā)展都市圈一體化交通的關(guān)鍵，在這種制度下，是審議會而不是行政管理者主要掌握都市圈交通發(fā)展的相關(guān)決策權(quán)。審議會內(nèi)部成員包括國土交通省、地方政府、交通運營企業(yè)的代表，還包括相關(guān)學(xué)者以及普通民眾，涉及主體范圍廣泛。該機構(gòu)下設(shè)部門從上到下依次有專業(yè)分科會、部會、工作組及小委員會等，層次職能清晰，如圖1所示。審議會構(gòu)建了多方面相關(guān)利益主體集思廣益、溝通協(xié)調(diào)的平臺，實現(xiàn)政、商、學(xué)、民等各方利害平衡，有利于更加科學(xué)合理決策，在后續(xù)執(zhí)行中也更容易獲得各方支持與配合。其中，東京及周邊地區(qū)都市鐵道專門委員會于2014年專門設(shè)立，為東京首都圈鐵 路規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展提供了重要的體制機制保障。

圖1 日本交通運輸管理體制圖

（二）美國華盛頓都市區(qū)：以首都都市區(qū)（圈）為單位的一體化區(qū)域治理

為了突破首都華盛頓自身發(fā)展的限制，美國格外注重首都地區(qū)與周邊地區(qū)一體化發(fā)展。對首都都市圈治理的重視也體現(xiàn)在成立了眾多以華盛頓都市區(qū)為單位的相關(guān)組織機構(gòu)。早在1924年，經(jīng)美國國會批準(zhǔn)，美國成立了聯(lián)邦政府直屬的國家首都規(guī)劃委員會（NCPC）作為聯(lián)邦和特區(qū)政府的中央規(guī)劃機構(gòu)。1960年國會批準(zhǔn)成立國家首都運輸委員會（NCTA），而后在1967年根據(jù)《WMATA州際協(xié)約法》轉(zhuǎn)變?yōu)槿A盛頓都市區(qū)交通管理局（WMATA）。另外的主要交通管理機構(gòu)還有華盛頓都市區(qū)政府委員會（MWCOG）下屬的首都地區(qū)運輸計劃委員會（TPB），MWCOG負責(zé)協(xié)調(diào)首都地區(qū)政府間的關(guān)系，成立于1957年，委員會成員包括首都及附近地區(qū)的24個地方政府以及聯(lián)邦政府官員和眾參兩院議員代表。MWCOG下轄有4個主要機構(gòu)，其中一個就是主要負責(zé)區(qū)域交通協(xié)調(diào)和顧問相關(guān)工作的首都地區(qū)運輸計劃委員會（TPB）。

1.華盛頓都市區(qū)交通管理局（WMATA）

WMATA是經(jīng)美國國會批準(zhǔn)的區(qū)域交通協(xié)同組織機構(gòu)，屬于政治團體和獨立法人機構(gòu)，同時具備公共管理職能與市場主體職能，是一個公私合營機構(gòu)。該機構(gòu)負責(zé)最大限度地利用各種交通方式為首都都市區(qū)服務(wù)，包括華盛頓大都會區(qū)的綜合公共交通規(guī)劃、建設(shè)和運營管理，同時也負責(zé)并主導(dǎo)該區(qū)域交通相關(guān)開發(fā)、建設(shè)、融資和經(jīng)營任務(wù)，是華盛頓都市區(qū)交通一體化發(fā)展管理職能和建設(shè)運營服務(wù)職能范圍最大的機構(gòu)。截止2020年，WMATA負責(zé)3885平方公里范圍內(nèi)的6條軌道交通運營，并擁有188公里的軌道里程共91個車站，其中佛吉尼亞州有24個車站，馬里蘭州有26個車站。同時該機構(gòu)擁有1500輛公交車，服務(wù)于11500個公交站點，更能難能可貴的是目前該區(qū)域的交通規(guī)劃主要線網(wǎng)，包括軌道交通線路和走向基本成型于20世紀(jì)60年代該機構(gòu)主導(dǎo)形成的規(guī)劃藍圖。

WMATA的決策及管理層級清晰，各部門各司其職。該交通管理局的最高決策機關(guān)是董事會，董事由華盛頓哥倫比亞特區(qū)、馬里蘭州、弗吉尼亞州及聯(lián)邦政府各任命2名正式董事和2名候補董事，滿編共16人組成。董事一般由在各地擔(dān)任交通、法律及社會發(fā)展相關(guān)部門主要職務(wù)的人員兼職擔(dān)任，且不能從該機構(gòu)領(lǐng)取薪資。董事會通過投票決定一些相關(guān)事項，而當(dāng)涉及到重大民生項目如主要交通規(guī)劃和票價調(diào)整等時，則需要進行社會聽證會與公示環(huán)節(jié)。交通管理局下設(shè)總經(jīng)理、其他官員、專項委員會以及各分委會，如圖2所示。專項委員會主要包括執(zhí)行委員會、財務(wù)與資產(chǎn)委員會、安全與運營委員會，內(nèi)部職位可由董事交叉擔(dān)任；分委會包括技術(shù)分委會、乘客咨詢分委會、無障礙咨詢分委會、審計調(diào)查分委會、基建規(guī)劃和房產(chǎn)分委會、客戶服務(wù)分委會等，主要由兼職的官員、學(xué)者、市民等組成。

圖2 美國WMATA組織結(jié)構(gòu)圖

2.國家首都地區(qū)運輸計劃委員會（TPB）

國家首都地區(qū)運輸計劃委員會（TPB）下屬于華盛頓大都會政府委員會，屬于政府公共咨詢和法律技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。其主要職能是協(xié)調(diào)地方、州、地區(qū)和聯(lián)邦合作，提供區(qū)域交通政策框架協(xié)調(diào)機制并為交通決策提供一定法律、數(shù)據(jù)和技術(shù)支持，多屬于聯(lián)絡(luò)和顧問職能。

TPB提供了區(qū)域運輸政策協(xié)調(diào)及評價框架。盡管聯(lián)邦法律法規(guī)推動了該地區(qū)許多常規(guī)交通規(guī)劃活動，但該機構(gòu)還制定了一項政策框架，稱為《遠景》（Vision）。該遠景規(guī)劃于1998年獲得批準(zhǔn)，是一份長期文件，旨在指導(dǎo)新世紀(jì)該區(qū)域的交通投資、建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量和高質(zhì)量發(fā)展所需的條件。區(qū)域內(nèi)馬里蘭州、佛吉尼亞州北部、哥倫比亞特區(qū)及區(qū)域運輸當(dāng)局等必須表明其項目目標(biāo)與該遠景規(guī)劃相一致。

TPB為區(qū)域交通一體化提供科學(xué)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)平臺。運輸計劃委員會還負責(zé)與地方、州和WMATA的工作人員及外部顧問密切合作，對區(qū)域交通問題進行大量的研究和分析，提供信息、研究等方面的支持；負責(zé)解決該地區(qū)一些最重大交通問題的挑戰(zhàn)，例如道路和交通擁堵、貨運、安全、公共衛(wèi)生、公平等方面的問題，尤其是土地利用和環(huán)境方面的協(xié)調(diào)和決策。相關(guān)建議和意見主要由委員會作出，每月定期舉行一次會議。

（三）發(fā)展經(jīng)驗總結(jié)

通過對美日首都圈交通一體化發(fā)展實踐的簡單梳理，可以從中找到一些共同點并得到可借鑒的經(jīng)驗。一是頂層法規(guī)提供依據(jù)和保障。美國華盛頓都市區(qū)交通一體化機構(gòu)是通過國會法案批準(zhǔn)設(shè)立的高級別機構(gòu)，為這些機構(gòu)履行對應(yīng)職責(zé)、分工合作等提供明確依據(jù)，這些機構(gòu)的日常運行都在一些協(xié)議法案的規(guī)則下展開。日本都市圈以成熟的土地與交通一體化開發(fā)著稱，離不開大量相關(guān)法律法規(guī)的支持，在一體化開發(fā)管理的機制上同樣也給予了制度上的充分保障；二是管理機構(gòu)職能穩(wěn)定、層次分明。常設(shè)化的區(qū)域發(fā)展管理協(xié)調(diào)機構(gòu)職能穩(wěn)定，決策機構(gòu)、各類事務(wù)管理機構(gòu)層次分明，有利于突破地區(qū)間行政壁壘，有計劃地真正從區(qū)域一體化角度考慮問題，其中各機構(gòu)的決策層一般是委員會或者董事會，但是都會常設(shè)一般的工作機構(gòu)工作人員進行日常的運行管理，而這一點是京津冀交通協(xié)同發(fā)展組織機構(gòu)所不完全具備的；三是注重多方協(xié)調(diào)合作。雖然各國、各區(qū)域管理體制形式多樣，但都存在綜合多方主體的協(xié)調(diào)合作機構(gòu)和機制，參與者包括區(qū)域內(nèi)各地政府、交通運輸部門及企業(yè)、學(xué)術(shù)研究者和社會團體及民眾等，以綜合各主體意見、兼顧多方利益，實現(xiàn)共贏，尤其是各地政府各出代表，以及高校學(xué)者和社會組織機構(gòu)來共同參與行使議事和決策權(quán)，甚至很多分委員會的決策權(quán)更多地傾向于學(xué)者和社會代表的意見建議。

三、京津冀交通一體化體制機制優(yōu)化

綜合我國現(xiàn)狀及國際區(qū)域交通一體化經(jīng)驗，對京津冀交通一體化發(fā)展模式進行探索。

（一）問題導(dǎo)向，制定法律法規(guī)并細化政策

制定專門的交通運輸行業(yè)及區(qū)域發(fā)展法律法規(guī)作為區(qū)域交通一體化建設(shè)的頂層制度和保障，根據(jù)協(xié)同工作涉及的主要問題制定相關(guān)政策制度或法律法規(guī)。如日本在首都圈計劃出臺之前制定了《首都圈整備法》，而在計劃執(zhí)行期間又頒布了《首都圈城市街道開發(fā)區(qū)整備法》，后續(xù)還有《首都圈近郊整備地帶以及都市開發(fā)區(qū)整備相關(guān)法律》《首都圈近郊綠地保全法》等。這些法律都涉及到東京都和周邊三縣、七縣的管理職能協(xié)同問題，與首都圈計劃相配合，促進了首都圈建設(shè)。在交通一體化發(fā)展過程中，區(qū)域一體化發(fā)展和土地開發(fā)利用權(quán)限問題是目前法律法規(guī)調(diào)整難點之一。京津冀三地、鐵路部門可聯(lián)合向國家爭取特殊的以首都為核心的協(xié)同發(fā)展法律法規(guī)調(diào)整，對交通基礎(chǔ)設(shè)施用地及周邊土地的審批手續(xù)靈活調(diào)整，尤其涉及到車站內(nèi)及周邊范圍的用地屬性和容積率靈活掌握權(quán)限，單獨申報用地指標(biāo)，還可以對不同主體用地實施互相置換制度，在法律法規(guī)框架下城市部門會同鐵路部門將鐵路與TOD開發(fā)相結(jié)合，實現(xiàn)共贏合作開發(fā)模式。

完善有效的頂層設(shè)計將在跨行政區(qū)域合作和社會多方合作中起到指導(dǎo)、約束、協(xié)調(diào)等正面作用，將解決目前遇到的大量難題，同時避免后續(xù)發(fā)展中很多可能出現(xiàn)的問題，為京津冀交通一體化順利發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

（二）豐富組織機構(gòu)層級，提高各主體協(xié)同程度

學(xué)習(xí)日本東京和美國華盛頓管理經(jīng)驗，確定首都的核心地位，并以“一核雙翼”起到跨區(qū)域、多方主體參與和協(xié)調(diào)的作用，將交通一體化的決策和執(zhí)行落到實處。

京津冀地區(qū)可以成立類似華盛頓都市區(qū)交通管理局（WMATA）的區(qū)域級交通規(guī)劃、建設(shè)、運營管理的公私合營機構(gòu)。該機構(gòu)可以下屬于交通運輸部，并由自然資源部協(xié)管，內(nèi)部成員包括一定比例的官員、學(xué)者、民眾和企業(yè)家，通過決策機構(gòu)投票、社會聽證會等形式進行決策，下設(shè)各類專項委員會和分委會，負責(zé)各方面具體的決策和實行，達到協(xié)同一致。同時該機構(gòu)具有市場法人主體地位，可以進行充分的市場參與工作，可通過給第三方頒發(fā)公益事業(yè)從業(yè)證書或者特許經(jīng)營等方式實現(xiàn)市場主體的參與行為。

還可以學(xué)習(xí)日本設(shè)立類似運輸政策審議會的機構(gòu)，或?qū)W習(xí)美國成立類似首都地區(qū)運輸計劃委員會（TPB）的機構(gòu)。該機構(gòu)可以直屬于自然資源部或者交通運輸部，內(nèi)部成員同樣包括社會多方主體。在機構(gòu)內(nèi)部形成有效的方案討論和決議機制，為京津冀交通一體化戰(zhàn)略規(guī)劃和策略實施提供咨詢與決策；理順中央與地方、地方與地方、市場與社會、國家資本與民營資本等多主體多領(lǐng)域之間的關(guān)系，從而達到自下而上推動、自上而下管理、各主體相互協(xié)商；除此之外，可設(shè)置部門提供法律、信息、研究等方面的支持，幫助決策更加科學(xué)可靠。

（三）建立多方協(xié)同合作機制，激勵、吸引社會力量參與

城市群和都市圈交通一體化需要多方協(xié)同合作、共同出力，在一體化過程中也不可避免地涉及到多方利益協(xié)調(diào)。除了相關(guān)組織機構(gòu)可以吸納各方代表作為成員，還需要有合適的激勵、監(jiān)督、評估等機制增加各方參與的主動性。

如涉及到跨行政區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過合理方法計算各地與獲益相對應(yīng)的出資比例。投融資和建設(shè)管理方面，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度，建立吸引社會資本的市場機制，廣泛吸引民間資本參與到交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營中來，豐富投融資體系，逐步實現(xiàn)投資、銀行貸款、土地一級開發(fā)、社會股權(quán)投資等多樣化的投融資機制。也可以設(shè)立京津冀交通一體化專項資金，并制定良好的投資效益保障機制，實現(xiàn)資金保障。另外，公共交通開發(fā)法人主體機構(gòu)應(yīng)賦予融資、發(fā)債的基本功能。探索制定一體化標(biāo)準(zhǔn)體系，建立相應(yīng)的合作評估機制，為多方協(xié)作發(fā)展京津冀交通一體化提供參考系，做到協(xié)同合作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、常態(tài)化。

相關(guān)體制機制建設(shè)是區(qū)域交通一體化發(fā)展過程中必須認真考慮的問題。縱深推進京津冀交通一體化發(fā)展，離不開合理、完善、強有力的體制機制。應(yīng)綜合國外區(qū)域交通一體化發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，探索出適合京津冀交通一體化發(fā)展的體制機制模式，助力京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的成功實現(xiàn)。