論我國社會(huì)救助水平觀的發(fā)展轉(zhuǎn)向

張世青，王文娟

（1.山東大學(xué) 哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 濟(jì)南250100；2.山東凱文科技職業(yè)學(xué)院 基礎(chǔ)教學(xué)部，山東 濟(jì)南250200）

社會(huì)救助水平也稱為社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，通常是由政府救助程度的高低和救助服務(wù)的質(zhì)量水準(zhǔn)來衡量。一般認(rèn)為，社會(huì)救助的目標(biāo)是保障受救助對(duì)象最基本的生活需求，防御各種潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并以實(shí)現(xiàn)其人格尊嚴(yán)、安全和生存等權(quán)利為基點(diǎn)①蔣悟真，尹迪：《社會(huì)救助法與社會(huì)保險(xiǎn)法的銜接與調(diào)適》，《法學(xué)》，2014年第4期。。盡管我國經(jīng)濟(jì)一直保持快速增長的態(tài)勢(shì)以及國家財(cái)政收入也連年攀升，但是社會(huì)救助資金支出占國家財(cái)政支出的比例依然較小，使得社會(huì)救助水平偏低，并不能真正滿足貧困群體的基本生活需要②丁建定：《構(gòu)建我國新型城市社會(huì)救助制度的原則與途徑》，《東岳論叢》，2009年第2期。?；诖耍疚奶岢鑫覈纳鐣?huì)救助水平觀可由保障受救助者的生存權(quán)轉(zhuǎn)向適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)。

一、以生存權(quán)為導(dǎo)向的社會(huì)救助水平觀之弊

自1997年低保制度在全國實(shí)施以來，我國的社會(huì)救助制度體系日趨完善，并發(fā)揮了助貧濟(jì)危和穩(wěn)定社會(huì)秩序的積極作用。不可否認(rèn)，我國的社會(huì)救助水平長期處于低位運(yùn)行狀態(tài)，這種以生存權(quán)為導(dǎo)向的社會(huì)救助水平觀已不能滿足受救助者可持續(xù)發(fā)展的需求，也嚴(yán)重滯后于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際。

首先，以生存權(quán)為導(dǎo)向的社會(huì)救助水平觀無法保障受救助者之，可持性生計(jì)。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)，并認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)是“具備維持基本生活所必需的充足的食品與現(xiàn)金儲(chǔ)備量以及流動(dòng)量”。社會(huì)政策學(xué)家安東尼·哈爾和詹姆斯·梅志里也認(rèn)為可持續(xù)生計(jì)是超越于貧困的，而且可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅需要在收入分配政策上進(jìn)行調(diào)整，還必須有醫(yī)療政策、教育政策等社會(huì)保護(hù)政策的配套建設(shè)。“一個(gè)生計(jì)維持框架并不完全排斥以收入和消費(fèi)量作為衡量貧困標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)觀念，而是設(shè)想民眾會(huì)追求多重的目標(biāo)；也就是說，民眾不僅僅追求高額收入，同時(shí)還追求改善健康水平，增加接受教育的機(jī)會(huì)，減少脆弱性并且力圖規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”③[美]安東尼·哈爾，[美]詹姆斯·梅志里：《發(fā)展型社會(huì)政策》，羅敏等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年版，第136頁。。

以可持續(xù)生計(jì)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)救助水平雖使受助對(duì)象免于了赤貧狀態(tài)，但并不能增加其資本，也帶有維持其貧困現(xiàn)狀的潛在特性。盡管《社會(huì)救助暫行辦法》提出社會(huì)救助水平要“保障公民的基本生活”，但是幾乎所有的省市在執(zhí)行社會(huì)救助政策時(shí)，設(shè)定的救助水平仍是從生存權(quán)的角度出發(fā)的?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第六條規(guī)定：“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定?！笨梢?，低保金不僅要解決低保對(duì)象的吃飯問題，也是對(duì)低保家庭予以綜合性社會(huì)救助的體現(xiàn)。正在實(shí)施的低保金能否全面保障低保家庭的基本生活？以上海市為例，2015年，上海城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)為每月790元，此低保金能否保障受助對(duì)象的吃飯問題還存疑問，遑論《決定》中所提的衣、住、水電、教育等費(fèi)用。因之，最低生活保障線是對(duì)生活在貧困線以下的居民實(shí)施的社會(huì)救濟(jì)，是“為維持人體生命延續(xù)所必需消費(fèi)的商品和勞務(wù)的最低費(fèi)用”①林毓明：《城市居民最低生活保障線制度研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，1998年第4期。。顯然，現(xiàn)行的社會(huì)救助水平意在維持受救助對(duì)象的生存問題，而根本沒有考慮他們的可持續(xù)生計(jì)問題。

其次，當(dāng)前的社會(huì)救助水平并未體現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致的制度要求。我們將通過比較過去十多年國家財(cái)政收入水平的增長率與低保標(biāo)準(zhǔn)的增長率，從而檢視社會(huì)救助水平是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。選擇這兩個(gè)變量加以比較的原因，首先是因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，國家財(cái)政體現(xiàn)為公共財(cái)政，而公共財(cái)政在很大程度上意味著民生財(cái)政；其次是低保制度作為社會(huì)救助制度的核心，低保水平的變化更能體現(xiàn)出社會(huì)救助水平的高低。二者的具體情況如表1所示。

由表1可知，2002—2013年間，國家財(cái)政收入增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同時(shí)期的低保標(biāo)準(zhǔn)增長率；2009年以來，由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入出現(xiàn)了下降現(xiàn)象，加之國家提出加大社會(huì)建設(shè)和民生建設(shè)的力度，故而同時(shí)期的低保水平呈現(xiàn)了較快增長。但整體而言，2002—2013年，國家的財(cái)政收入平均增長率為19.2%，而低保標(biāo)準(zhǔn)的增長率僅為8.5%?？梢姡捅?biāo)準(zhǔn)并沒有體現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致的制度規(guī)定性。再以受救助對(duì)象的食物權(quán)保障為例，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利公約》（以下簡(jiǎn)稱“公約”）提出，“適當(dāng)?shù)氖澄餀?quán)的核心是指能獲得在數(shù)量和質(zhì)量上足以滿足個(gè)人飲食需要的權(quán)利……食物還必須是可持續(xù)地獲得的”②A.艾德等主編：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利教程》（修訂第二版），中國人權(quán)研究會(huì)組織翻譯，成都：四川人民出版社，2004年版，第112頁。。我國政府多是在節(jié)日期間給予貧困者一定的食物補(bǔ)助。當(dāng)然這種補(bǔ)助并非常態(tài)化的行為，而是具有象征意義的“送溫暖”活動(dòng)；這種補(bǔ)助行為也很少根據(jù)物價(jià)上漲指數(shù)、經(jīng)濟(jì)增長的變化、貧困者的生活所需等因素來提供適當(dāng)?shù)氖澄?。此?dǎo)致的結(jié)果則是，貧困者雖有對(duì)食物權(quán)的訴求，但是社會(huì)救助政策缺乏有效回應(yīng)。

再次，當(dāng)前的社會(huì)救助水平無法從根本上提升受救助者的可行能力。阿瑪?shù)賮啞ど赋?，可行能力指的是一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合。有價(jià)值的功能性活動(dòng)的種類很多，從很初級(jí)的要求，如有足夠的營養(yǎng)和不受可以避免的疾病之害，到非常復(fù)雜的活動(dòng)或者個(gè)人的狀態(tài)，如參與社區(qū)生活和擁有自尊①[印]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任頤，于真譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第62頁。?？尚心芰Φ睦砟钜笳櫤图皶r(shí)掌握處于貧困線邊緣抑或已陷入貧困的群體的資本占有狀況、就業(yè)狀況、身體健康狀況等，以便選擇適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)政策從而助推貧困者擺脫貧困。目前對(duì)貧困者的救助多是給予金錢和實(shí)物方面的幫助，此雖能增加貧困者的收入或者改善他們當(dāng)下的生存境況，但仍然是貧困既成事實(shí)后的消極政策回應(yīng)，而缺少預(yù)防性的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。

表1 2002-2013年 全國低保增長率及財(cái)政收入增長率

以與貧困群體密切相關(guān)的健康權(quán)為例?！豆s》把健康權(quán)分了兩類：一類是與“保健”有關(guān)的要素（如治療和預(yù)防），另一類是與許多“健康的基本前提條件”有關(guān)的因素②B.C.A.Toebes.The Right to Health as a Human Right in International Law,1999,p.245.，如安全的飲用水、適當(dāng)?shù)臓I養(yǎng)、適當(dāng)?shù)男l(wèi)生設(shè)備、環(huán)境衛(wèi)生、有關(guān)健康的信息和職業(yè)衛(wèi)生等要素。目前，我國保障人們健康權(quán)的制度有城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并輔之以醫(yī)療救助制度和衛(wèi)生保健制度等。由于存在著城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷水平較低、醫(yī)療救助或保健范圍較窄、醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)間的投入不均衡等問題，遂使有些群體陷入因病致貧、貧病交加的境地。有研究顯示，絕大多數(shù)的低保對(duì)象患有不同程度的身心疾?、坳愥吩频龋骸冻鞘胸毨丝诘慕】禒顩r研究》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2013年第3期。。此也表明，我國的醫(yī)療保障體系尤其是醫(yī)療救助制度，對(duì)貧困群體的救助還存有失靈現(xiàn)象。一如所知，我國的醫(yī)療救助制度是一種事后的救助行為，“對(duì)于受益者家庭改善自身的能力從而減貧脫貧并無多大助益”④顧昕：《城市醫(yī)療救助體系建設(shè)的戰(zhàn)略選擇》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2006年第8期。。另外，有些貧困群體存在著較為嚴(yán)重的職業(yè)病，如身患?jí)m肺病的農(nóng)民工，此與資方提供的環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生沒有達(dá)標(biāo)密切相關(guān)，這也嚴(yán)重阻滯了勞動(dòng)者健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)；當(dāng)他們身患職業(yè)病后，又面臨欠公平的醫(yī)療保障制度，此就易墮入因病致貧、因病返貧的困境。

其四，當(dāng)前的社會(huì)救助水平易使受救助者陷入貧困陷阱。學(xué)界把貧困陷阱的形成機(jī)制概括為三類。一是臨界門檻效應(yīng)。該觀點(diǎn)認(rèn)為每個(gè)國家或地區(qū)，抑或是個(gè)人，都存在一個(gè)門檻效應(yīng)，也即無論是物質(zhì)資本、人力資本、生產(chǎn)技術(shù)，還是其它的醫(yī)療和社會(huì)救助，必須超過一定的門檻或達(dá)到一定的規(guī)模之后，人們才能有擺脫貧困陷阱的可能，而任何低于門檻的投資都是無效的。二是制度失靈誘發(fā)的貧困陷阱。依照簡(jiǎn)單的二分法，制度可分為好的制度和壞的制度。前者能夠促進(jìn)社會(huì)公平的制度；后者本身就是無法實(shí)現(xiàn)公平的根源，反而成為貧困陷阱的誘因。三是鄰里效應(yīng)，此意指群體內(nèi)部某個(gè)人的決策可能會(huì)影響或扭曲其他人的決策，這種扭曲相互作用最終會(huì)影響到整個(gè)群體的決策⑤Bowles，Durlauf & Hoff.Poverty Traps,Princenton University Press,2006.。保羅·威利斯考察了英國某個(gè)街區(qū)聚集在一起的工人階級(jí)的孩子如何創(chuàng)造了反抗學(xué)校教育的亞文化，他們“逃課、反文化和抵抗學(xué)校課程的再生產(chǎn)，最終帶來了具有反諷意味的結(jié)果：這些‘家伙們’使自己?jiǎn)适Я藦氖轮挟a(chǎn)階級(jí)工作的資格”⑥[美]斯坦利·阿羅諾維茲：《“茂寧賽德”版前沿》，載[英]保羅·威利斯：《學(xué)做工：工人階級(jí)子弟為何繼承父業(yè)》，秘舒、凌旻華譯，南京：譯林出版社，2013年版，第15頁。。實(shí)言之，底層社會(huì)群體所形成的亞文化，不僅型構(gòu)著其帶有反主流文化的行為，也會(huì)潛移默化地影響其對(duì)生活的積極態(tài)度，從而使其在社會(huì)分層中繼續(xù)惡化其弱勢(shì)地位。

從上述貧困陷阱的形成機(jī)理反觀我國的社會(huì)救助制度，會(huì)發(fā)現(xiàn)這些制度亦存在著一定程度的臨界門檻效應(yīng)、制度失靈和鄰里效應(yīng)。例如，在對(duì)貧困群體的住房救助方面，保障房大都位于城市邊緣地帶，這就造成了保障房的空間隔離問題。研究表明，保障房雖然使得貧困者的居住條件和心理滿足感有所提升，但空間隔離的存在，也造成了被保障對(duì)象生活條件、就業(yè)條件、教育條件、醫(yī)療條件以及交通條件等有不同程度的惡化。住房政策并未顯著地為受助對(duì)象生產(chǎn)出較高的綜合福利效果，也“沒有達(dá)到政府預(yù)期的目標(biāo)”⑦李夢(mèng)玄，周義：《保障房建設(shè)的社會(huì)福利效應(yīng)測(cè)度和實(shí)證研究》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第5期。。由于保障房無法助推貧困者積極融入社會(huì)，住房政策遂產(chǎn)生了臨界門檻效應(yīng)；因保障房存在著空間隔離現(xiàn)象，給受助者帶來了一定程度的綜合福利減損，此乃是住房保障制度的失靈；由于缺乏與保障房相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和文化建設(shè)，保障住房所在的區(qū)位已呈現(xiàn)了“準(zhǔn)貧民窟”的跡象①趙聚軍：《社會(huì)穩(wěn)定的增壓閥：對(duì)居住隔離現(xiàn)象的政治社會(huì)學(xué)解讀》，《江海學(xué)刊》，2013年第6期。，假以時(shí)日也可能出現(xiàn)“鄰里效應(yīng)”，此又將導(dǎo)致貧困階層的再生產(chǎn)。

至于如何消除我國社會(huì)救助制度的上述弊端以及提高我國的社會(huì)救助水平，學(xué)界代表性的觀點(diǎn)有：一是社會(huì)救助的原則要體現(xiàn)出救助對(duì)象能公平分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果，而不能僅僅滿足救助對(duì)象的溫飽問題，要考慮其發(fā)展問題②關(guān)信平：《完善我國綜合性社會(huì)救助體系的基本原則和主要議題》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第5期。；二是應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲相掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制③唐鈞：《“十一五”以來社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第6期。；三是社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)要具有維持生活的水準(zhǔn)，救助標(biāo)準(zhǔn)也呈現(xiàn)地域間的公平性、充足性和針對(duì)性④何平，張遠(yuǎn)鳳：《論我國的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。。學(xué)界提出的上述策略，為完善社會(huì)救助制度具有積極的參考價(jià)值。但我們?nèi)孕枳穯枺荷鐣?huì)救助對(duì)象如何才能公平分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果？由于物價(jià)波動(dòng)難以預(yù)測(cè)，建立的物價(jià)上漲聯(lián)動(dòng)機(jī)制能否真切保障受救助對(duì)象的基本生活？維持生存的標(biāo)準(zhǔn)顯然難以保障受救助對(duì)象的尊嚴(yán)，那么如何才能保障他們的尊嚴(yán)？鑒于此，我們提出我國的社會(huì)救助水平觀應(yīng)由保障受救助對(duì)象的生存權(quán)上升為保障他們的適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)。

二、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)及其對(duì)受救助者的意義

對(duì)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的認(rèn)識(shí)可從國際性的法律性文件中探知。《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！薄督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第11條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件?！笨梢?，人人享有適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)成為國際社會(huì)的普遍共識(shí)，并且國際社會(huì)認(rèn)可的適當(dāng)生活權(quán)的形態(tài)主要有住房權(quán)、食物權(quán)、照顧權(quán)和健康權(quán)等⑤鄭智航：《適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)‘適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)’的確定》，《公法研究》，2010年第8輯。。適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)強(qiáng)調(diào)國家的義務(wù)，例如當(dāng)過去的發(fā)展已經(jīng)造成了成員間嚴(yán)重的不平等時(shí)，國家就要履行對(duì)弱者幫助的義務(wù)。顯然，適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)著對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保護(hù)，意在謀求社會(huì)的公平、正義和平等。中國已在2001年加入了《公約》，并分別于2003年和2010年向聯(lián)合國提交了履約報(bào)告。既然中國政府在法律上承認(rèn)了適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)，那么國家就應(yīng)當(dāng)盡力保障人們尤其是弱勢(shì)群體有機(jī)會(huì)、有能力享有適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)，這也是羅爾斯所言的“最少受惠者最大利益”公平正義觀的體現(xiàn)。

至于適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”，挪威人權(quán)研究所高級(jí)研究員A.艾德認(rèn)為，適當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)要求（食物、衣著和住房等）更多，具體“要求多少不能作一般性的規(guī)定，而是取決于有關(guān)社會(huì)的文化條件。最本質(zhì)的一點(diǎn)是，人人應(yīng)該能在不受羞辱和沒有不合理的障礙的情況下，充分地與他人進(jìn)行一般的日常交往。這特別指他們應(yīng)該能夠有尊嚴(yán)地享有基本需求。任何人都不應(yīng)該生活在通過乞討、賣淫或債役勞動(dòng)等有辱人格或喪失基本自由的方法來滿足其需求的狀況之中”⑥A.艾德等主編：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利教程》（修訂第二版），中國人權(quán)研究會(huì)組織翻譯，成都：四川人民出版社，2004年版，第111-112頁。。由此看到，該學(xué)者的“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”既要求物質(zhì)供給量的保證，也要求維護(hù)受救助對(duì)象的尊嚴(yán)和自由。國內(nèi)學(xué)者一是圍繞某一具體的適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)來研究“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”，如適當(dāng)住房權(quán)⑦王宏哲：《住房權(quán)研究》，北京：中國法制出版社，2009年版。。二是從宏觀上進(jìn)行界定，如袁楚風(fēng)根據(jù)適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)在國際文件中的英語表達(dá)方式（the right to an adequate standard of living），認(rèn)為適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的每一權(quán)利形式都應(yīng)以“充足且適當(dāng)”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，并指出適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)不是“法律上肯定而事實(shí)上又被否定”①袁楚風(fēng)：《民生保障研究：論適足生活水準(zhǔn)權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2013年第5期。。我們?cè)诖艘徊①澩瑖鴥?nèi)外學(xué)者對(duì)“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”的主張。易言之，“適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)”必須體現(xiàn)著食物、住房等物質(zhì)方面的滿足，也必須體現(xiàn)著受助者的尊嚴(yán)和自由，且能得以真實(shí)保障。

適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的意義在于，首先它保障的是受救助者的“生活”。這種“生活”在本質(zhì)上有別于動(dòng)物的那種無意識(shí)的“生存”。從哲學(xué)上講，人不僅僅如動(dòng)物一般“生存”在這個(gè)世界之中，而是真實(shí)地體驗(yàn)、感受“生活”的意義和價(jià)值。“生存”只需要遵循生物的物種所天生具有的自然規(guī)律而延續(xù)其生命，對(duì)于生命以及延續(xù)生命的“意義”是不加思考和過問的；而“生活”則不同，它是在“生存”的基礎(chǔ)上對(duì)于“生存”本身的“意義”與“價(jià)值”及其“最終根據(jù)”和“理由”的“反思”性審視與創(chuàng)造。因此，“生活”只是屬于人的②姚建宗：《法律生活的哲學(xué)觀照：法哲學(xué)的智慧》，《北方法學(xué)》，2007年第2期。。

前已所述，現(xiàn)行的社會(huì)救助水平帶有一種保障貧困者基本生存的屬性，而適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)在保障內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)上較好地體現(xiàn)出了滿足個(gè)體的生活所需。如適當(dāng)住房權(quán)要求住房需要具備“可居住性”特征，即居民應(yīng)有充足的空間以及對(duì)抗寒冷、潮濕、炎熱、雨、水的設(shè)施，居民有能力防止對(duì)健康的其他威脅、結(jié)構(gòu)性危險(xiǎn)及疾病等；以及兼具可獲得性特征，也就是弱勢(shì)群體，包括老人、兒童、身體殘疾者、患絕癥者、艾滋病人、有持續(xù)醫(yī)療問題者、精神病人、自然災(zāi)難受害者，生活于災(zāi)難易發(fā)區(qū)者及其他群體，他們都應(yīng)完全地、可持續(xù)地獲得住房資源并在住房領(lǐng)域享有某種程度之優(yōu)先考慮的保證③Symonides.Human Rights：Concept and Standards.London：Ashgate Publishing Company，2002，P.132.。由適當(dāng)住房權(quán)的特性推知，住房不僅是解決需求者的住有所居問題，也能給需求者帶來相應(yīng)的居住福利效用。因此，我們?cè)谥贫ㄉ鐣?huì)救助政策時(shí)，要把它們是否有助于免除人們陷于生存的困境，是否有助于提升人們的生活質(zhì)量作為重要的參考指標(biāo)。

另外，適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)保障受救助者的有尊嚴(yán)的生活。從社會(huì)學(xué)視角看，尊嚴(yán)是“與個(gè)人建立了社會(huì)關(guān)系的他人、群體和社會(huì)對(duì)個(gè)人給予的價(jià)值承認(rèn)和尊重，并由此形成的個(gè)人在人們心目中那種令人尊敬、敬畏的地位或身份”④韓躍紅，孫書行：《人的尊嚴(yán)和生命的尊嚴(yán)釋義》，《哲學(xué)研究》，2006年第3期。。它主要通過人的地位、金錢、待遇、聲望等方式加以體現(xiàn)。依照尊嚴(yán)觀來評(píng)判社會(huì)救助制度，就應(yīng)當(dāng)考慮在對(duì)貧困者救助時(shí)，政府及公眾要摒除他們是社會(huì)中的“他者”觀念，同時(shí)防止受救助者的“污名化”現(xiàn)象，并反對(duì)這樣的救助觀點(diǎn)：對(duì)貧困者的救助應(yīng)當(dāng)是一種最低限度的，甚或維持其最基本的生存水平。反而，適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的救助導(dǎo)向是向受救助者提供與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)等的各種物質(zhì)資料和社會(huì)福利服務(wù)，目的是提升其生活質(zhì)量和融入社會(huì)。以適當(dāng)照料權(quán)為例，“適當(dāng)?shù)恼樟线@一概念包括在發(fā)展個(gè)人，尤其是社會(huì)上的最弱勢(shì)群體—幼兒（特別是貧窮的幼兒）和孕婦—的營養(yǎng)福利過程中的許多極其重要的因素”⑤A.艾德等主編：《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利教程》（修訂第二版），中國人權(quán)研究會(huì)組織翻譯，成都：四川人民出版社，2004年版，第113頁。。并且照料是指家庭和社區(qū)提供時(shí)間、關(guān)心和支持，以滿足正在成長的孩子和其他家庭成員的生理、心理和社會(huì)需要。它導(dǎo)致最有效利用人力、經(jīng)濟(jì)和組織資源”⑥S.Gillespie J.Mason,Nutrition-Relevant Actions：Some Experiences from the Eighties and Lessons for the Nineties,1991.?；谶m當(dāng)照料權(quán)的理念，政府就需要積極發(fā)展針對(duì)貧困老年人、殘疾人等群體的社會(huì)福利服務(wù)體系。2006年第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國共有387萬未成年殘疾人，顯然單靠家庭是無力解決他們的日常生活照料問題，國家必須創(chuàng)建護(hù)理照料體系，為殘疾人群提供看護(hù)、康復(fù)、增能等方面的專業(yè)性服務(wù)。實(shí)言之，保障受救助者有尊嚴(yán)的生活既需要一定的資金和福利服務(wù)作為基礎(chǔ)，也需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)公平的制度環(huán)境，以確保他們免于社會(huì)排斥。

三、受救助者適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)代社會(huì)救助制度是以國家責(zé)任為主導(dǎo)的制度性救助，公民獲得相應(yīng)的社會(huì)救助亦是一項(xiàng)基本的權(quán)利。顯然，社會(huì)救助水平觀的轉(zhuǎn)變，要求政府承擔(dān)更多的救助責(zé)任，提供更多的救助資源，并完善和優(yōu)化相應(yīng)的社會(huì)救助制度。

一是政府要樹立對(duì)貧困群體具有契約型救助責(zé)任的執(zhí)政理念。在傳統(tǒng)社會(huì)，政府對(duì)貧者的救助帶有道義性質(zhì)，即便法律上規(guī)定政府需對(duì)貧者施予救助，由于民眾無權(quán)問責(zé)政府，以致法律規(guī)定流于形式①楊立雄：《從人道到人權(quán)：窮人權(quán)利的演變》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第3期。。在現(xiàn)代社會(huì)，憲法、社會(huì)保障法等均規(guī)定了政府有救助貧者的義務(wù)。不可忽視的是，西方的福利三角理論、福利多元理論、無責(zé)任既無權(quán)利等福利主張極大地影響了我國政府對(duì)社會(huì)救助或福利主體的看法，如國家極力要求社會(huì)組織、家庭、市場(chǎng)等主體應(yīng)積極參與老年人的養(yǎng)老、殘疾人的照顧、失依兒童的撫養(yǎng)。當(dāng)然，動(dòng)員民間力量介入民生問題無可厚非，但應(yīng)當(dāng)明確的是，政府具有不可推卸、不可替代的社會(huì)契約型責(zé)任。因?yàn)檎罨镜呢?zé)任就是要保護(hù)每位社會(huì)成員，特別是那些無法保護(hù)自身權(quán)益的個(gè)體。實(shí)言之，即便政府不直接對(duì)貧困人口提供社會(huì)救助，也必須給予其他救助主體政策或資金上的支持；如若其他救助主體無力救助或無意救助，政府必須從后臺(tái)走向前臺(tái)，扮演主要的救助者角色。

二是依法確立各級(jí)政府在社會(huì)救助的財(cái)權(quán)事權(quán)責(zé)任，并強(qiáng)化國家的財(cái)權(quán)責(zé)任。1994年我國實(shí)行的分稅制改革，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控作用，并確保了中央政府擁有足夠的財(cái)政資源，但并未劃分不同層級(jí)政府在社會(huì)保障諸領(lǐng)域的事權(quán)和財(cái)權(quán)責(zé)任。目前，雖則中央政府在城市低保方面擔(dān)負(fù)了主要的財(cái)政責(zé)任，但在社會(huì)救助的其他領(lǐng)域，仍是以地方政府為主，具體如表2所示。

由表2看到，當(dāng)前社會(huì)救助的諸多領(lǐng)域的財(cái)權(quán)和事權(quán)均是以地方政府為主，但是礙于地方財(cái)政收入的偏低，且地方政府需要承擔(dān)較多的社會(huì)事務(wù)和民生事務(wù)，此也導(dǎo)致社會(huì)救助水平不能真正地體現(xiàn)一地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，社會(huì)救助的覆蓋范圍也無法大幅擴(kuò)展。因此，這就要求不同層級(jí)政府的社會(huì)救助的財(cái)權(quán)與事權(quán)責(zé)任相對(duì)稱。鑒于省級(jí)以下政府承擔(dān)著較多的社會(huì)救助的事權(quán)與財(cái)權(quán)，因此國家必須加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，而不能僅僅出臺(tái)社會(huì)救助政策。當(dāng)然財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分必須在法制的框架下運(yùn)作，最終乃是實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間權(quán)責(zé)的法制化。

三是政府當(dāng)下亟需承擔(dān)的救助責(zé)任。有人會(huì)認(rèn)為，適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)是保障公民享有較高的生活質(zhì)量，它是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物，而我國當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不足以保證其實(shí)現(xiàn)，故而應(yīng)繼續(xù)以生存權(quán)為導(dǎo)向。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上忽略了權(quán)利即刻實(shí)現(xiàn)和逐步實(shí)現(xiàn)的差異。一般而言，即刻實(shí)現(xiàn)的權(quán)利受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響比較小，逐步實(shí)現(xiàn)的權(quán)利則必須充分考慮一國或一地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。既然我國已加入了《公約》，那么就已經(jīng)考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一因素，也有能力保障所有公民的適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)。為確保貧困群體適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，當(dāng)前政府應(yīng)當(dāng)著力解決的問題有：或大幅提高低保標(biāo)準(zhǔn)的基數(shù)，或加速提升低保標(biāo)準(zhǔn)的增長率，并擴(kuò)大低保制度的覆蓋范圍；加快社會(huì)救助制度的內(nèi)涵式發(fā)展，如避免保障房的空間隔離問題；完善醫(yī)療保障體系，如改變醫(yī)療救助的事后救助，轉(zhuǎn)為事前或事中救助；向生活困難的群體供給充足和適當(dāng)?shù)氖澄?；?duì)生活不能自理的貧困者提供專業(yè)性和可及性的適當(dāng)照料服務(wù)；對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者予以必要的技能培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，促使以工作代替救助等。當(dāng)然還必須完善社會(huì)救助的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，防止救助資源被不公平使用。

表2 部分社會(huì)救助項(xiàng)目的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分②尚曉援：《中國社會(huì)保護(hù)體制改革研究》，北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007年版，第219-221頁。