促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的四個重點

梁昊光

2014年2月26日，習近平總書記專題聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報。他強調(diào)，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要，是一個重大國家戰(zhàn)略，要堅持優(yōu)勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路子來?！笆锥冀?jīng)濟圈”的規(guī)劃將以京津冀3省市跨行政區(qū)域資源整合和功能協(xié)作為抓手，優(yōu)化社會生產(chǎn)力空間結構，打造新的增長極，使之成為優(yōu)化國家發(fā)展區(qū)域布局，形成可持續(xù)發(fā)展方式的重要推動力量和示范區(qū)域。

頂層設計引領京津冀協(xié)同發(fā)展

北京、天津、河北人口相加超過1億，土地面積共計21.6萬平方公里。世界銀行根據(jù)2010年全球區(qū)域發(fā)展數(shù)據(jù)測度結果表明，京津冀都市圈（即首都經(jīng)濟圈）已躋身全球第九大城市群。習近平同志指出：“京津冀同屬京畿重地，地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展?！?/p>

一般認為，區(qū)域規(guī)劃是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段政府進行必要宏觀調(diào)控的重要方式。區(qū)域規(guī)劃的價值取決于規(guī)劃研制的合理性和可操作程度，是科學決策水平與政府執(zhí)政能力的綜合反映。京津冀區(qū)域是中國北方最大的都市經(jīng)濟區(qū)、國家開展區(qū)域規(guī)劃的重要區(qū)域，建設創(chuàng)新型國家的主要支撐區(qū)域。規(guī)劃和建設好首都經(jīng)濟圈，是體現(xiàn)全面深化改革基本目標的題中之義，對國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使地區(qū)的經(jīng)濟結構和生態(tài)與環(huán)境結構發(fā)生顯著變化。區(qū)域規(guī)劃也從注重由自然因素引發(fā)的環(huán)境變化逐漸向由人類因素引發(fā)的環(huán)境變化方向轉變，即轉移到自然過程和人類活動過程間的相互作用及其所形成的空間結構方面。隨著規(guī)劃體制改革的不斷深入，京津冀發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃將融為一體。探索完善城市群布局和形態(tài)，是探索生態(tài)文明建設有效途徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要。2005年以來，以國家推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放和編制京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃為標志，京津冀區(qū)域發(fā)展與合作步入快車道。北京市委、市政府高度重視京津冀區(qū)域合作，認真落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。目前，由于京津冀三地功能布局沒能進行明晰合理界定，尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，重大基礎設施建設和生態(tài)廊道保護缺乏有機銜接，市場化對接尚未形成有效機制，區(qū)域整體優(yōu)勢和中心城市輻射帶動作用難以得到充分發(fā)揮。光靠來回走動、簽協(xié)議、搞活動，這樣淺層次的合作已經(jīng)不能適應新形勢的發(fā)展，必須用頂層設計指導、引領、推動區(qū)域合作發(fā)展。

對此，習近平同志要求，中央有關部門要會同三地進行深入調(diào)查研究，抓緊編制首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。此外，這個規(guī)劃一定要有前瞻性，一旦明確就要長期遵循、堅決貫徹執(zhí)行。

產(chǎn)業(yè)對接支撐京津冀協(xié)同發(fā)展

首都經(jīng)濟圈在經(jīng)濟發(fā)展中始終有著很高的依存度和關聯(lián)度。近年來，區(qū)域經(jīng)濟合作面臨著諸多的問題，主要表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系松散，產(chǎn)業(yè)分工不合理，內(nèi)部大型基礎設施共享率低。習近平同志指出，從北京、天津、河北現(xiàn)有經(jīng)濟結構看，如果各自封閉調(diào)整只會是小循環(huán)，加重分布不均衡問題，但若能搞好大挪移，做到互通有無、有效互補，對三地轉變經(jīng)濟發(fā)展方式都能起到事半功倍的成效。

區(qū)域經(jīng)濟增長的實質(zhì)是產(chǎn)業(yè)部門的成長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進過程。首都經(jīng)濟圈地區(qū)由于行政區(qū)劃意識強，區(qū)域內(nèi)國有經(jīng)濟比重大、民營經(jīng)濟發(fā)展不充分等多方面的原因，跨行政區(qū)進行產(chǎn)業(yè)結構大調(diào)整和資源整合的機制尚未形成。由于各種因素，北京和天津作為首都經(jīng)濟圈兩個特大型中心城市，在財政、投資、金融體制等方面存在一些體制機制阻礙，出現(xiàn)了較為明顯的主導產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象。京津兩地已經(jīng)形成了包括傳統(tǒng)基礎工業(yè)、高技術產(chǎn)業(yè)和都市型工業(yè)在內(nèi)的自成一體的工業(yè)體系。北京雖然已經(jīng)形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)格局，但新興第三產(chǎn)業(yè)的主導地位尚未完全確立，地方財政和就業(yè)對第二產(chǎn)業(yè)的依賴性還比較強。天津同北京及河北城市的差異更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟總量上，但產(chǎn)業(yè)結構雷同現(xiàn)象卻比較突出，導致資源難以在區(qū)域范圍內(nèi)合理流動，難以形成層次分明的產(chǎn)業(yè)聚集，形成聚集效應。

此外，首都經(jīng)濟圈區(qū)域內(nèi)合作以物資協(xié)作和淺層次垂直分工居多，深層次產(chǎn)業(yè)合作甚少，導致三地經(jīng)濟增長相關性不高。第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，京津與河北之間的合作有了一定發(fā)展，但也僅僅是圍繞著京津兩大城市居民的菜籃子、米袋子而動。北京、天津的第三產(chǎn)業(yè)多是為當?shù)胤?，基本停留在地方層面，對河北產(chǎn)生影響的主要是第二產(chǎn)業(yè)。因此，產(chǎn)業(yè)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展的實體內(nèi)容和關鍵支撐。

對此，習近平同志指出，互相保密、惡性競爭沒有必要，同構性、同質(zhì)化發(fā)展不行，能差別化就差別化。要在更高層面整合京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理安排三地產(chǎn)業(yè)分工特別是制造業(yè)分工，著力理順京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機制。

統(tǒng)籌規(guī)劃保障京津冀協(xié)同發(fā)展

在未來一個較長時期內(nèi)，首都經(jīng)濟圈經(jīng)濟社會發(fā)展對資源和環(huán)境的壓力將持續(xù)加大。稍有不慎，經(jīng)濟社會與自然基礎之間匹配和適應的關系就會趨于惡化，使區(qū)域內(nèi)水土安全、資源保障、生態(tài)和環(huán)境等面臨危機。新型首都經(jīng)濟圈的發(fā)展，不僅要破解產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的問題，也要破解區(qū)域內(nèi)的人口資源環(huán)境問題，使經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域發(fā)展要重視自然條件的約束，不應超過生態(tài)承載能力和環(huán)境容量。改革開放以來，特別是新世紀以來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，隨之而來的是人口無序過快增長，資源消耗巨大，環(huán)境損害嚴重。近幾年華北地區(qū)持續(xù)嚴重霧霾就是最鮮明的例證。環(huán)京津北部從環(huán)境上講是生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展和人口資源環(huán)境的關系需要從產(chǎn)業(yè)結構、人口結構、城市功能布局、生態(tài)環(huán)境保護等多方面統(tǒng)籌解決。

習近平同志從調(diào)整產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作、優(yōu)化城市布局和空間結構、擴大環(huán)境容量生態(tài)空間、加快推進統(tǒng)一市場等方面綜合闡釋了這個問題：

一是合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。習近平同志主要是從北京調(diào)整疏解非首都核心功能和京津冀產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作上講的。他指出，北京要優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項目的選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化，形成高端引領、創(chuàng)新驅動、綠色低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。對京津冀產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作，他指出，北京集中資源將創(chuàng)新做大做強，創(chuàng)新成果到天津、河北實現(xiàn)孵化和轉化。

二是優(yōu)化城市布局和空間結構。他指出，要提高城市綜合承載能力和內(nèi)涵發(fā)展水平，突出城市地域特點和人文特色，圍繞首都形成核心區(qū)功能優(yōu)化、輻射區(qū)協(xié)同發(fā)展、梯度層次合理的大首都城市群體系。他強調(diào)，發(fā)展城市群，不能只考慮居住空間，還要考慮就業(yè)容量、配套設施、服務功能、資源環(huán)境等。培養(yǎng)一些就業(yè)崗位充裕的副中心城市或中小城市，這個問題值得深入研究。

三是擴大環(huán)境容量生態(tài)空間。習近平同志在論述北京問題和京津冀協(xié)同發(fā)展問題上都以地下水為例強調(diào)生態(tài)空間對環(huán)境保護的重要性，強調(diào)整個華北地區(qū)的水源涵養(yǎng)都應該搞起來。他還就大氣污染治理與城市貧困問題具體指出，要控制區(qū)域內(nèi)燃煤量、用清潔能源替換不可再生能源。要同時解決京津周邊貧困問題。

四是推進統(tǒng)一市場。同珠三角和長三角相比，京津冀統(tǒng)一要素市場建設滯后，市場化水平較低，這是制約協(xié)同發(fā)展的重要方面。統(tǒng)一市場建設不完善意味著重復使用資源，而資源是有限的，直接后果就是經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境的沖突。習近平同志強調(diào)，要下決心破除限制資本、技術、產(chǎn)權、人才、勞動力等生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，破除市場壁壘，探索建立區(qū)域統(tǒng)一的財政稅收、金融投資、產(chǎn)權交易、技術研發(fā)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)政策，完善共建共享、協(xié)作配套、統(tǒng)籌互助機制，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。

責任擔當激勵京津冀協(xié)同發(fā)展

從歷史發(fā)展的角度來看，大都市群的形成有著漫長的歷史過程。京津冀城市群是近現(xiàn)代開始形成，這是歷史賦予我們的一筆財富。從國際競爭角度看，一個國家直接能夠參與國際競爭的區(qū)域實際上是大城市、大城市圈、大城市群。比如美國五大湖地區(qū)城市群、西歐城市群、日本東京灣城市群和韓國首爾城市群。按照習近平同志的要求，北京的發(fā)展需要因“勢”而動：一是首都發(fā)展形成強大聚集、輻射功能；二是首都發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)梯度轉移；三是首都發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)集聚；四是首都發(fā)展需要區(qū)域聯(lián)動；五是首都可持續(xù)發(fā)展需要人口密度和人口規(guī)模的優(yōu)化。這不僅有利于北京可持續(xù)發(fā)展，更重要的是奠定北京國際競爭中的地位。

全面準確領會區(qū)域協(xié)同發(fā)展，必須緊密結合工作實際。習近平同志關于京津冀協(xié)同發(fā)展的一系列重要論述為我們做好首都工作提供了科學指南、注入了強大動力。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，應將經(jīng)濟增長、社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程、資源能源利用、生態(tài)環(huán)境保護等方面的相互關系客觀地融入到區(qū)域發(fā)展大系統(tǒng)中。北京的發(fā)展離不開京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，作為北京的理論工作者和研究者，應該自覺按照習近平同志講話精神，打破“一畝三分地”的思維定式，跳出北京看北京，著力推動京津冀三地經(jīng)濟繼續(xù)朝著目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子走下去，努力實現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果，以京津冀城市群建設為載體、以優(yōu)化區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)布局為重點、以資源要素空間統(tǒng)籌規(guī)劃利用為主線、以構建長效機制為抓手，從廣度和深度上加快發(fā)展，著力打造現(xiàn)代化的新型首都經(jīng)濟圈。

（作者：北京市社科院經(jīng)濟所副所長，北京市首都發(fā)展研究院院長）

責任編輯：習 偉