農(nóng)村中小學(xué)特崗教師退出機(jī)制探究

曹蘇瑞+張翔

農(nóng)村中小學(xué)特崗教師退出機(jī)制是確保農(nóng)村特崗教師合理流動的重要舉措。然而，當(dāng)前我國特崗教師退出機(jī)制存在退出管理主體模糊、退出方式單一、退出程序欠規(guī)范等問題。因此，完善農(nóng)村中小學(xué)特崗教師退出機(jī)制，需要明確退出機(jī)制的管理主體；拓寬特崗教師退出渠道；規(guī)范退出程序，完善退出監(jiān)督體系；建立退出特崗教師社會保障制度和解聘制度。

農(nóng)村中小學(xué) 特崗教師 退出機(jī)制

目前，隨著我國義務(wù)教育普及的深化，基礎(chǔ)教育的發(fā)展戰(zhàn)略由最初的數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提高與鞏固，基礎(chǔ)教育的生存和發(fā)展很大程度上需要依靠優(yōu)質(zhì)的師資隊伍。因此，優(yōu)化師資配置，提高教師的整體素質(zhì)成為當(dāng)今教育的核心?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》規(guī)定：健全教師管理制度，在完善并嚴(yán)格執(zhí)行教師準(zhǔn)入制度的基礎(chǔ)上，完善教師的退出制度，解決教師在“出口”上的諸多問題。農(nóng)村教育是中國教育發(fā)展的“重頭戲”，農(nóng)村教師的合理配置必定會影響農(nóng)村教育的發(fā)展。2006年，國家實(shí)施了“特設(shè)崗位”計劃，目的在于補(bǔ)充農(nóng)村教師資源，特崗教師作為特殊的“鄉(xiāng)村教師”，不計入國家正式編制范疇，隨之就面臨三年聘期滿后的流動問題，就當(dāng)前特崗教師呈現(xiàn)出的流動特點(diǎn)來看，存在著諸多不合理、不科學(xué)的因素。因此，在已經(jīng)建立的嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制下，如何構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的退出機(jī)制，對于拓寬特崗教師退出渠道、規(guī)范退出秩序具有重大意義。為了科學(xué)探究特崗教師退出機(jī)制，本文通過自制問卷，以貴州省威寧縣特崗教師為對象展開實(shí)證調(diào)研。問卷發(fā)放400份，回收300份，其中有效問卷214份，有效回收率為71%。

一、農(nóng)村特崗教師退出機(jī)制的類型

1.教育系統(tǒng)內(nèi)部的退出

教育系統(tǒng)內(nèi)部的退出是指特崗教師聘期滿后在教育系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的崗位間、區(qū)域間的流動。就范圍而言，大體上可以分為學(xué)校間、城鄉(xiāng)間和區(qū)域間的退出與流入[1]。從我們調(diào)查的學(xué)校來看，聘期滿后有意退出的特崗教師中約30%的教師集中在教育系統(tǒng)內(nèi)部退出。就退出性質(zhì)而言，是單向性、趨利性的，這符合人自身發(fā)展的本質(zhì)特征，從教師個人發(fā)展出發(fā)，教育發(fā)達(dá)地區(qū)教學(xué)環(huán)境優(yōu)化，教育設(shè)施完備等一系列優(yōu)越的條件都為特崗教師的專業(yè)發(fā)展提供了客觀保障，他們可以在較短時間內(nèi)較快地提升專業(yè)素質(zhì)。特崗教師均是由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T統(tǒng)一分配，一定程度上可能有悖于教師的意愿，聘期滿后原先在教學(xué)水平相對較低的學(xué)校任教的優(yōu)秀教師自然愿意到更高層次的學(xué)校工作，不僅有利于教師個人的職業(yè)發(fā)展，也大大提高了流入學(xué)校的教學(xué)水平，但從流出學(xué)校來看，骨干教師的退出必定會造成教育質(zhì)量的下滑。其次，我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，教育發(fā)展的重心依舊在城市。近年來，越來越多的城市學(xué)校開始挖掘優(yōu)秀的農(nóng)村教師資源，為特崗教師的發(fā)展提供了良好的平臺，最終促使師資向城市流動。區(qū)域間特崗教師的退出與流入，基本上是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流動。貧困地區(qū)自身師資總量不足，教師隊伍中代課教師占一定的比例，教師專業(yè)化水平低，特崗教師極大地緩解了這一情況，然而在聘期滿后卻退出流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，造成區(qū)域間教師資源的不均衡。我們調(diào)查的學(xué)校中，特崗教師基本上是校際及城鄉(xiāng)的退出和流入，渴望調(diào)到條件好的學(xué)校的教師比例約占24%，渴望到城市中就職的教師比例約占6%。

2.教育系統(tǒng)外部的退出

教育系統(tǒng)外部的退出是指特崗教師在聘期滿后退出教育系統(tǒng)，分流到其他系統(tǒng)。教育系統(tǒng)外部的退出存在著多種形式，以貴州省威寧縣為例，主要有報考公務(wù)員、自主創(chuàng)業(yè)以及報考研究生這三種形式。在回收的214份有效問卷中，約1.4%的特崗教師在聘期滿后報考研究生，繼續(xù)深造；約5.14%的特崗教師報考公務(wù)員；約1.4%的教師選擇自主創(chuàng)業(yè)；另外，還有約7.9%的特崗教師進(jìn)入其他領(lǐng)域工作。從這組數(shù)據(jù)中我們看到，目前特崗教師的就業(yè)渠道正在向多元化發(fā)展，特崗教師由于各種原因不能繼續(xù)留任，他們根據(jù)自身的實(shí)際，找到適合個人的發(fā)展領(lǐng)域，這不僅利于特崗教師更好地成長，同時一定程度上促進(jìn)了人力資源的合理配置，利于社會經(jīng)濟(jì)更快地發(fā)展。

二、農(nóng)村特崗教師退出機(jī)制存在的問題

1.特崗教師退出機(jī)制的管理主體模糊

特崗教師的有序退出，需要一個明確的管理主體來主導(dǎo)，然而目前卻存在著當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T和學(xué)校權(quán)責(zé)不分的情況。中華人民共和國《教師法》第三章規(guī)定：學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制[1]。這也就意味著學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)作為聘任方，應(yīng)與被聘方——教師在簽訂合同后，具有同等的法律地位，各自履行相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。在引導(dǎo)特崗教師合理科學(xué)地退出的過程中，國家應(yīng)從宏觀上給予總的指導(dǎo)，再由各地方教育主管部門根據(jù)本地實(shí)際情況制定規(guī)則，學(xué)校具體實(shí)施，但是相關(guān)的管理辦法還沒有出臺，因此，使得教育主管部門和學(xué)校在特崗教師的人事流動問題上責(zé)任不清，難以有一個明確的管理主體。特崗教師的招考是由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T統(tǒng)一安排，再逐一分配到轄區(qū)內(nèi)的各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的學(xué)校，由學(xué)校和教師本人簽訂合同，但實(shí)際上，是由地方教育主管部門對特崗教師進(jìn)行人事管理，導(dǎo)致學(xué)校對特崗教師的人事管理可能進(jìn)入誤區(qū)，即學(xué)校認(rèn)為自己無權(quán)過問教師的人事流動，最終導(dǎo)致特崗教師無序地退出，引發(fā)教師退出機(jī)制的混亂或者學(xué)校對本校特崗教師的退出制定一些規(guī)矩，使特崗教師的利益受損[2]?；诖耍仨毭鞔_教育主管部門和學(xué)校的權(quán)責(zé)，保障在特崗教師退出過程中有核心力量統(tǒng)籌安排，既保護(hù)教師的利益，也使得特崗教師的退出科學(xué)合理地進(jìn)行。

2.特崗教師退出方式單一

從對貴州省威寧縣中小學(xué)的調(diào)查訪談中看出，雖然目前特崗教師的退出渠道正在不斷拓寬，但主要還是集中在幾個領(lǐng)域。就教育系統(tǒng)內(nèi)部退出而言，特崗教師傾向于校際、城鄉(xiāng)間的退出與流入，區(qū)域間的退出與流入相對較少。特崗教師的退出特別是優(yōu)秀教師的退出對于學(xué)校、當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展必定是人才流失，而對于流入學(xué)校而言，則是人才的補(bǔ)充和地區(qū)骨干教師隊伍的壯大。就退出教育系統(tǒng)的教師而言，主要以報考研究生、公務(wù)員和自主創(chuàng)業(yè)等作為就業(yè)途徑，這些都是特崗教師基于社會需求和自身的發(fā)展規(guī)劃作出的選擇。特崗教師隊伍極大地緩解了農(nóng)村教師總量不足的情況，他們的工作生活必然會受到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的重視。因此，特崗教師的退出均是主動性地退出，學(xué)校及教育主管部門不會強(qiáng)制性地要求其退職。此外，退出方式除離開原學(xué)校外，也包括校內(nèi)的調(diào)整，學(xué)校對不勝任崗位的教師進(jìn)行轉(zhuǎn)崗，以更好地發(fā)揮其作用。

3.特崗教師退出程序不規(guī)范

教師的退出包括鑒別階段、補(bǔ)救階段和評議階段。前兩個階段主要是由學(xué)校負(fù)責(zé)，最后一個階段由學(xué)校和教育行政機(jī)關(guān)共同合作完成[2]。要建立科學(xué)有序的特崗教師退出程序，構(gòu)建教師考評體系是關(guān)鍵，通過鑒定，分流出部分教師進(jìn)入到其他領(lǐng)域，既符合部分教師的職業(yè)規(guī)劃，也使得人力資源得到合理配置。然而，現(xiàn)階段的考評體系卻有待完善，存在一些考核程序不明、主觀性地參與評價等現(xiàn)象。因此，亟待建立一個科學(xué)客觀的考評體系。

在構(gòu)建科學(xué)的考評機(jī)制的同時，相應(yīng)的法律制度能有效保障特崗教師的退出。但由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，教育主管部門對此并沒有硬性地管理，使得特崗教師的退出顯得較為隨意。部分學(xué)校在特崗教師的退出程序中擁有過大的自由裁定權(quán)，對特崗教師的退出，學(xué)校不會提供相應(yīng)的退出證據(jù)，也不會傾聽特崗教師的意見，針對教師的實(shí)際情況進(jìn)行一定的補(bǔ)救，這些都是不符合法律規(guī)范的。綜觀之，特崗教師退出程序中存在的不規(guī)范、不合理的問題凸顯出我國目前尚缺一個科學(xué)客觀的特崗教師退出機(jī)制，以及相應(yīng)的法律法規(guī)用以保障機(jī)制的正常運(yùn)行。

三、農(nóng)村特崗教師退出機(jī)制的路徑選擇

1.明確退出機(jī)制的管理主體，集中權(quán)力

要保障特崗教師有序地退出，就需要一個明確的管理主體起主導(dǎo)作用。然而，在目前特崗教師的退出問題上，出現(xiàn)了教育主管部門和學(xué)校分工不明確，權(quán)力分散的情況。眾所周知，特崗教師由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T統(tǒng)一招考，與學(xué)校簽訂聘任合同，而實(shí)際上學(xué)校卻沒有相應(yīng)的人事權(quán)，由此導(dǎo)致了部分學(xué)校認(rèn)為教師的退出主要是由教育主管部門負(fù)責(zé)，學(xué)校無權(quán)自行管理。確然，政府及教育主管部門應(yīng)該是構(gòu)建科學(xué)合理的特崗教師退出機(jī)制的權(quán)力主體，它們需要從宏觀上引導(dǎo)和幫助特崗教師的退出，同時，制定各項教育方針政策保障教師的合法權(quán)益。但是，這并不意味著學(xué)校在教師退出過程中就不承擔(dān)一定的責(zé)任，學(xué)校是具體教育政策的執(zhí)行者，也是最直接的教師管理者，自然在教師退出機(jī)制中應(yīng)該扮演一定的角色，自學(xué)校與教師簽訂合同后，學(xué)校就需要對任職教師負(fù)責(zé)，這是《教師法》所規(guī)定的。因此，學(xué)校在遵從國家相關(guān)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，要聯(lián)系自身實(shí)際，制定出適合本校特崗教師退出的相關(guān)管理條例，維護(hù)教師的合法權(quán)益，同時，合理規(guī)范教師退出秩序。

2.拓寬特崗教師退出渠道

就當(dāng)前特崗教師的退出現(xiàn)狀來看，在教育系統(tǒng)內(nèi)部退出的特崗教師主要集中在校際、城鄉(xiāng)間的退出和流入，跨區(qū)域的流動較少；退出教育系統(tǒng)的特崗教師則主要選擇考取公務(wù)員、考研、自主創(chuàng)業(yè)等渠道分流到其他領(lǐng)域。對此，教育主管部門及學(xué)校首先要建立起一個合理的教師流動機(jī)制，幫助并引導(dǎo)即將退出的特崗教師根據(jù)自身實(shí)際和社會需求，找準(zhǔn)適合的發(fā)展道路，從思想上增強(qiáng)特崗教師退出的信心和積極性。在此基礎(chǔ)上，學(xué)校還應(yīng)該積極開展相關(guān)的講座、培訓(xùn)，普及再就業(yè)知識，提高退出教師的競爭力。

其次，在特崗教師退出問題上，可以借鑒公務(wù)員退出的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行彈性的退出策略和退出補(bǔ)償制度。對不能勝任教學(xué)工作的教師實(shí)行校內(nèi)調(diào)整轉(zhuǎn)崗，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，同時，建立起教師退出補(bǔ)償制度，根據(jù)特崗教師服務(wù)期內(nèi)的職位、薪酬以及對學(xué)校的貢獻(xiàn)發(fā)放一定數(shù)量的離職金，作為教師拓展其事業(yè)的物質(zhì)保障。

3.規(guī)范退出程序，完善退出監(jiān)督體系

我國《教師法》對教師的退出程序沒有作出明確的規(guī)定，一定程度上導(dǎo)致了特崗教師在退出過程中出現(xiàn)不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象。首先，教師具體的退出程序主要包括告知、聽證和救濟(jì)。在實(shí)施退出時，學(xué)校要主動、及時告知教師退出的原因以及依據(jù)的法律條款，同時，保障教師享有聽證的機(jī)會和辯護(hù)、申訴的權(quán)利。此外，還應(yīng)建立起特崗教師救濟(jì)的渠道，明確教育行政部門和學(xué)校所承擔(dān)的責(zé)任[3]。

其次，規(guī)范特崗教師退出程序，需要一定的法律保障，確保教師有序地退出。對此，政府及相關(guān)部門應(yīng)該積極地補(bǔ)充完善相關(guān)零散的法律條款，以形成一個系統(tǒng)整體，并且在總的《教師法》的指導(dǎo)下，根據(jù)當(dāng)?shù)亟處煹穆殬I(yè)特點(diǎn)，制定相應(yīng)的條款，幫助特崗教師規(guī)范地退出。

4.建立退出特崗教師社會保障制度和解聘制度

首先，要構(gòu)建科學(xué)合理的特崗教師退出機(jī)制，保證特崗教師順利退出，構(gòu)建社會保障制度是重點(diǎn)，也是難點(diǎn)所在。它涉及包括教育部門、社會保障部門等在內(nèi)的多個機(jī)構(gòu)，在政府統(tǒng)籌安排下，齊心協(xié)力地疏通教師退出路徑中的障礙。根據(jù)我國《教師法》規(guī)定：教師的平均工資不得低于或略高于公務(wù)員的平均工資，醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等待遇，享受國家的退休待遇[3]。然而，目前我國在醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度上存在缺失，以至于特崗教師在退出時會有所顧慮，擔(dān)心自身的生活能力受到影響；對于學(xué)校而言，社會保障制度的不健全，使得其在特崗教師退出問題上難以實(shí)行有效的策略解決教師的后顧之憂。因此，各地政府、教育主管部門應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際構(gòu)建符合本地特崗教師特點(diǎn)的長效的社會保障制度，穩(wěn)定教師情緒，促使教師有序地退出。

其次，要健全特崗教師解聘制度，為特崗教師的退出提供法律保障。首先，通過制定教育法律法規(guī)來規(guī)定教師解聘的理由，同時建立規(guī)范的特崗教師解聘標(biāo)準(zhǔn)，使得解聘教師有法可依。此外，制定解聘的程序和規(guī)則，引導(dǎo)特崗教師合理退出，保障退出程序的規(guī)范、明確和透明[4]。其次，建立相應(yīng)的符合法律規(guī)范的教育救濟(jì)制度。教育法律救濟(jì)能有效地保護(hù)教育法律關(guān)系主體、維護(hù)教育法律的權(quán)威、促使教育行政部門依法行政，從而更有效地推進(jìn)教育法律制度的建設(shè)。對此，明確教育救濟(jì)的途徑是必要的，它包括訴訟救濟(jì)、行政救濟(jì)和其他救濟(jì)。其中訴訟救濟(jì)和行政救濟(jì)是兩種較完備的救濟(jì)渠道。通過制定法規(guī)、救濟(jì)制度健全特崗教師的解聘制度，有效地推動特崗教師退出機(jī)制的構(gòu)建。

總之，特崗教師是農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資的重要補(bǔ)充力量，關(guān)注農(nóng)村特崗教師退出機(jī)制的構(gòu)建，對于提高社會對特崗教師群體的關(guān)注、確保特崗教師合理退出、維護(hù)其合法權(quán)益具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)

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[2] 盧艷，陳恩倫.中小學(xué)教師退出機(jī)制存在的問題及對策研究.教育學(xué)刊，2012（1）.

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[4] 秦夢瓊.美國教育法與判例.北京：北京大學(xué)出版社.2006.

【責(zé)任編輯 付一靜】