失地農(nóng)民社會(huì)保障與征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理

祝天智

摘 要 計(jì)劃型的征地制度和政策都規(guī)定，政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)有主要責(zé)任。然而，現(xiàn)行財(cái)政體制和晉升錦標(biāo)賽的政府管理模式使得地方政府既沒(méi)有充足的財(cái)力，也沒(méi)有足夠的動(dòng)力為失地農(nóng)民提供應(yīng)有的社會(huì)保障。失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失導(dǎo)致征地型群體性事件難以平息且極易反復(fù)。要構(gòu)建征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理機(jī)制，必須合理分配中央和地方政府的責(zé)任，并充分發(fā)揮村集體和農(nóng)村新型社會(huì)組織的功能，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會(huì)保障。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民；征地型群體性事件；社會(huì)保障；長(zhǎng)效機(jī)制

[中圖分類號(hào)]C913.7；F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）10-0040-05

近年來(lái)，國(guó)家為預(yù)防和化解征地誘發(fā)的群體性事件出臺(tái)了多項(xiàng)政策和措施，不僅征地審批越來(lái)越嚴(yán)格，監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)密，處罰越來(lái)越嚴(yán)厲，而且多部委曾為此專門(mén)出臺(tái)文件：2011年公安部曾明確要求，公安機(jī)關(guān)“嚴(yán)禁參與征地拆遷等非警務(wù)活動(dòng)”[1]；2013年國(guó)土資源部也發(fā)文嚴(yán)厲要求，“不得強(qiáng)行實(shí)施征地，杜絕暴力征地。”然而，征地型群體性事件已成為鄉(xiāng)村社會(huì)的頑疾，仍在“個(gè)別地方相繼發(fā)生”，“甚至出現(xiàn)人員傷亡”[2]。筆者認(rèn)為，征地型群體性事件之所以治理難度極大，而且容易出現(xiàn)反復(fù)，很重要的原因之一在于：關(guān)系失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)保障問(wèn)題未得到妥善解決，導(dǎo)致失地農(nóng)民在年老體弱或面臨天災(zāi)人禍時(shí)容易陷入極端困難境地。而農(nóng)民往往將這種困境歸咎于地方政府的征地行為，從而導(dǎo)致征地矛盾難以根本化解，甚至多年前的征地行為仍可能在今天引發(fā)群體性事件。因此，要建立征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理機(jī)制，必須通過(guò)土地管理制度的綜合改革，構(gòu)建多元有效的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。

一、土地的社會(huì)保障功能和政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)征地型群體性事件的研究主要從土地產(chǎn)權(quán)和征地制度方面展開(kāi)，而對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失與征地型群體性事件的關(guān)系缺少足夠關(guān)注。其實(shí)，正是國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的承諾與失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失之間的矛盾，導(dǎo)致征地型群體性事件治理困難且極易反復(fù)。

與其他國(guó)家相比，土地對(duì)我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障起著更加特殊的重要作用，這是因?yàn)椋?/p>

第一，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)極其龐大。雖然隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口不斷減少，但應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)目前仍有8億多農(nóng)民；即使到2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以后，我國(guó)仍將有數(shù)億人口在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為生。

第二，我國(guó)是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下進(jìn)行工業(yè)化和城市化的。雖然近年隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的提出，我國(guó)已開(kāi)始破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但這無(wú)疑將是長(zhǎng)期的艱難過(guò)程。因此，雖然許多農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)城務(wù)工，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻隔，他們?nèi)詿o(wú)法脫離“農(nóng)民工”的身份，因此無(wú)法真正融入城市生活，當(dāng)他們年老體衰或者遭受天災(zāi)人禍的時(shí)候，不得不重新回到農(nóng)村。

同樣，與其他國(guó)家相比我國(guó)政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)有更多的，甚至是全部的責(zé)任，這是由于：

第一，我國(guó)征地制度仍具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，即一方面，從征地行為的啟動(dòng)、報(bào)批到安置補(bǔ)償方案的制定及其實(shí)施，都是完全由政府主導(dǎo)的，因此政府也對(duì)農(nóng)民的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活負(fù)有完全的責(zé)任。為此黨的政策明確規(guī)定，地方政府征地“要確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”[3]?！段餀?quán)法》第42條也明確規(guī)定：地方政府征收集體土地的，應(yīng)當(dāng)“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。另一方面，我國(guó)的征地補(bǔ)償既非完全補(bǔ)償，也非公平補(bǔ)償，意味著失地農(nóng)民為了公共利益的需要犧牲了自己的部分土地利益。因此，作為公共利益的代表者，政府也當(dāng)然有責(zé)任保證這些為公共利益而犧牲自己利益的失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

第二，繼國(guó)家推行承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的政策之后，黨的十七屆三中全會(huì)又提出了“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策，據(jù)陳錫文的權(quán)威解讀，這意味著土地的承包期限“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長(zhǎng)”[4]。甚至有不少學(xué)者認(rèn)為，土地已在很大程度上具有私有的性質(zhì)。在此背景之下，一旦遭遇政府征地，失地農(nóng)民已不可能像以往那樣通過(guò)土地調(diào)整重新獲得承包地，甚至可能意味著永久失去土地，因此也無(wú)法重新獲得土地保障。然而，現(xiàn)行的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是按照以前承包期30年進(jìn)行設(shè)計(jì)的，《土地管理法》第47條明確規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币虼耍故У剞r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，作為征地主體且享有土地增值大部分的地方政府，當(dāng)然有義務(wù)為他們提供必要的社會(huì)保障。

第三，由于地方政府對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一指導(dǎo)思想的執(zhí)行偏差，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的作用，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市步伐，除土地提供的低水平保障之外，農(nóng)民所享有的社會(huì)保障很少。再加上計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使家庭的保障功能嚴(yán)重弱化。因此，無(wú)論是在農(nóng)民看來(lái)，還是從維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的角度看，地方政府都有義務(wù)為因征地而失去最重要社會(huì)保障的農(nóng)民提供必要的社會(huì)保障。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失與征地型群體性事件的治理困境

然而，在當(dāng)前背景下，無(wú)論是從征地制度的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，還是從地方政府的主觀動(dòng)力和客觀財(cái)力來(lái)看，都難以為失地農(nóng)民提供合理的社會(huì)保障。而每當(dāng)失地農(nóng)民因社會(huì)保障缺失陷入困境的時(shí)候，對(duì)其社會(huì)保障負(fù)有主要責(zé)任的地方政府就成為他們?cè)V求和怨恨的對(duì)象，從而形成征地型群體性事件難以治理的深層根源之一。

第一，從征地制度的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，現(xiàn)有安置補(bǔ)償制度難以為失地農(nóng)民提供充分的保障。我國(guó)現(xiàn)行征地安置補(bǔ)償主要由三部分構(gòu)成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，但該部分并非全部歸失地農(nóng)民所有，法律規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。相當(dāng)一部分土地補(bǔ)償款會(huì)被用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、修建公共設(shè)施或者在全體村民中進(jìn)行發(fā)放。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過(guò)程中，如果成本價(jià)為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級(jí)集體得25%～30%?！盵5]同時(shí)，村干部的挪用甚至貪污、揮霍也會(huì)影響被征地農(nóng)民所得的土地補(bǔ)償款數(shù)額。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，“征地所得的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用被少數(shù)幾個(gè)村干部甚至基層政府或者機(jī)關(guān)控制，有的干部甚至貪污、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)用，或者將征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)用于吃喝玩樂(lè)?！盵6]因此，被征地農(nóng)民最終所能得到的土地補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)有限。二是安置補(bǔ)助費(fèi)，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。三是青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償，其實(shí)該部分本屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，與土地補(bǔ)償基本無(wú)關(guān)。因此，總體算來(lái)，被征地農(nóng)民最終因土地征收可以得到的補(bǔ)償費(fèi)每畝一般不超過(guò)5萬(wàn)元。除此之外，現(xiàn)行征地制度并未明確規(guī)定地方政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的責(zé)任。這在物價(jià)不斷上漲的今天顯然難以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的生活水平有提高，更難實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。endprint

第二，從地方政府的主觀意愿和客觀財(cái)力來(lái)看，也都難為失地農(nóng)民提供合理的社會(huì)保障。從地方政府的主觀意愿來(lái)看，由于在“晉升錦標(biāo)賽模式”的官員管理模式中，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”[7]，例如GDP的增長(zhǎng)率、招商引資規(guī)模和城市設(shè)施等等。而不幸的是，失地農(nóng)民的社會(huì)保障既屬于不易測(cè)度的指標(biāo)，又屬于短期內(nèi)難以取得成效的項(xiàng)目，很難為地方官員帶來(lái)政績(jī)，因此難以受到其重視。尤其是農(nóng)業(yè)稅被廢除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從農(nóng)村直接提取資源，更失去了服務(wù)農(nóng)民的興趣和動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織”[8]。近年來(lái)，盡管在國(guó)家的要求之下有些地方開(kāi)始為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)，但其資金主要來(lái)源于農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)民應(yīng)得的土地補(bǔ)償費(fèi)，并非真正來(lái)自于政府的土地出讓金，而且其水平普遍較低，難以真正保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

從地方政府財(cái)政收支的實(shí)際狀況來(lái)看，自分稅制改革之后，地方政府的收入急劇減少，但其支出義務(wù)并未隨之減少，相反，隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)而不斷加大?！氨M管中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府進(jìn)行二次分配，但由于地區(qū)間資金分配不平衡，許多地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)財(cái)政缺口仍然很大?！盵9]農(nóng)業(yè)稅被取消之后，地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，不少地方政府債臺(tái)高筑或財(cái)政空轉(zhuǎn)。據(jù)童星研究發(fā)現(xiàn)，即使像江蘇這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織的債務(wù)問(wèn)題同樣嚴(yán)峻，2005年“村級(jí)債務(wù)總額為189億元，村均負(fù)債54.2萬(wàn)元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務(wù)總額187.55億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負(fù)債950萬(wàn)元。而且負(fù)債面廣，全省95%的村都有債務(wù)，負(fù)債的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也在60%以上”[10]。在此背景之下，基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等能夠彰顯政績(jī)的項(xiàng)目尚且資金短缺，更不要說(shuō)難以顯示政績(jī)的失地農(nóng)民社會(huì)保障投資。

第三，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)踐的調(diào)查顯示，普遍存在保障水平嚴(yán)重偏低，保障項(xiàng)目覆蓋面狹窄的問(wèn)題。據(jù)“九三學(xué)社進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，在全國(guó)的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因失地影響到基本生活的只占30%左右”[11]。另?yè)?jù)周飛舟對(duì)S縣的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民個(gè)人繳納3 500元，村集體繳納 3 500元（來(lái)自土地補(bǔ)償費(fèi)）的條件下，“女性年滿55 周歲、男性年滿60周歲后，可以按月享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金220元?！边@種做法目前在全國(guó)具有一定的普遍性，但顯然該制度存在以下三個(gè)方面的缺陷：一是保障水平顯然偏低，如果沒(méi)有其他收入，每月兩百多元在目前條件下顯然難以保障失地農(nóng)民的正常生活。二是資金投入主要來(lái)自農(nóng)民本應(yīng)得的補(bǔ)償收入，據(jù)周飛舟研究，“農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)幾乎全部繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?！比怯捎凇罢畬?duì)這筆基金的維護(hù)、發(fā)放缺少嚴(yán)格精確的測(cè)算方案， 其中一部分已經(jīng)被當(dāng)作政府資金而動(dòng)用了?！盵12]不僅使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)有落空的危險(xiǎn)，而且農(nóng)民自己投入的資金有再次被侵吞的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，雖然近年中央和地方各級(jí)政府都非常重視征地型群體性事件的預(yù)防和化解，但由于關(guān)系失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)保障問(wèn)題尚未得到制度化的解決，導(dǎo)致征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理機(jī)制難以建立。現(xiàn)有的短期性和權(quán)宜性治理措施，雖然可以取得部分效果，但使征地型群體性事件表現(xiàn)為難以平息和反復(fù)發(fā)作的頑固性特點(diǎn)。

第一，由于失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障，使現(xiàn)有措施的治理效果都大打折扣，許多征地誘發(fā)的群體性事件長(zhǎng)期難以真正平息，成為困擾地方政府的難題。一方面，國(guó)家政策對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的許諾，與地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之間的矛盾始終難以得到制度化的解決，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題日漸凸顯。據(jù)保守估計(jì)，目前我國(guó)“失地農(nóng)民總數(shù)約在5 000萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)10年后失地農(nóng)民將接近1億”[13]，其中有相當(dāng)一部分因社會(huì)保障缺失而生活困難，這構(gòu)成了引發(fā)群體性事件的嚴(yán)重隱患。另一方面，隨著國(guó)家嚴(yán)厲禁止以強(qiáng)制手段對(duì)待征地過(guò)程中農(nóng)民的抗?fàn)幮袨?，以及社?huì)層面洶涌的維權(quán)思潮的高漲，基層政府也不敢輕易觸動(dòng)維穩(wěn)的高壓線而動(dòng)用強(qiáng)制力。最終的結(jié)果只能是，失地農(nóng)民因生活困難而不斷提出的訴求，既無(wú)法得到滿意解決，也不會(huì)受到公開(kāi)鎮(zhèn)壓。這既會(huì)導(dǎo)致矛盾積累激化而誘發(fā)群體性事件，也會(huì)因低風(fēng)險(xiǎn)而激勵(lì)更多的人參與鬧事，從而形成征地型群體性事件長(zhǎng)久難以平息的結(jié)果。

第二，由于治理措施的短期性，許多征地型群體性事件雖暫時(shí)平息，但由于失地農(nóng)民的社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題并未解決，導(dǎo)致其極易死灰復(fù)燃。在當(dāng)前穩(wěn)控型社會(huì)管理體制之下，不出事就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最佳政績(jī)。因此，對(duì)任期有限的地方主要領(lǐng)導(dǎo)而言，對(duì)付因社會(huì)保障問(wèn)題而鬧事的失地農(nóng)民的常用手段就是花錢(qián)買(mǎi)平安，即部分滿足其當(dāng)前要求而暫時(shí)平息事端。這種治標(biāo)不治本的辦法必然會(huì)導(dǎo)致征地型群體性事件反復(fù)發(fā)生的結(jié)果：一是因?yàn)轸[事者的社會(huì)保障問(wèn)題并未得到制度化解決，一次性給予的資金用完后他們不僅將會(huì)重新鬧事，而且因?yàn)榇饲暗某晒?jīng)驗(yàn)而很可能成為群體性事件的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者；二是此種做法實(shí)際是鼓勵(lì)其他未參與鬧事的失地農(nóng)民參與或者組織鬧事。

第三，失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失還可能使征地行為在多年之后誘發(fā)群體性事件。許多征地行為在當(dāng)時(shí)并未引發(fā)群體性事件，而是多年之后才發(fā)生的。這是由于許多農(nóng)民只看到眼前的一次性補(bǔ)償相對(duì)于其種地收入而言相當(dāng)可觀，但并未考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和各類風(fēng)險(xiǎn)因素，因此當(dāng)時(shí)并未提出反對(duì)，甚至?xí)瓮鞯?。但是，一方面，由于?shí)際的補(bǔ)償水平相對(duì)于保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；另一方面，由于農(nóng)民既缺乏投資技能，又缺少理性消費(fèi)的觀念，有限的補(bǔ)償因通貨膨脹而不斷貶值，或被奢侈消費(fèi)而耗光，甚至被賭博吸毒而揮霍。因此，一旦補(bǔ)償款消費(fèi)殆盡而陷入生計(jì)困難，或者因遭受天災(zāi)人禍而陷入困境，部分農(nóng)民則會(huì)將其困難歸咎于政府征地，尤其看到后來(lái)的補(bǔ)償比他們當(dāng)時(shí)高或者社會(huì)保障比他們完善時(shí)，他們就有了鬧事的理由，從而極易誘發(fā)群體性事件。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障與征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理endprint

顯然，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會(huì)保障，是預(yù)防和化解征地型群體性事件必要條件之一。而要解決此問(wèn)題，既要解決資金來(lái)源的問(wèn)題，也需要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新；既需要中央政府的重視和制度供給，也需要地方政府的大力配合和投入。

第一，由中央政府進(jìn)一步加大社會(huì)保障制度改革的力度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民的制度性歧視，并為全體農(nóng)民提供與城市居民平等的基本保障，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障難題和構(gòu)建征地型群體性事件長(zhǎng)效治理機(jī)制的基礎(chǔ)。

首先，一方面，基本社會(huì)保障具有兜底的作用，同時(shí)也具有保障最基本社會(huì)公平的功能。作為中央集權(quán)型的單一制國(guó)家，由中央政府為所有農(nóng)民提供與城市居民一樣的基本社會(huì)保障，不僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，更是破除對(duì)農(nóng)民的歧視，促進(jìn)社會(huì)基本公平，奠定社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的需要。另一方面，在農(nóng)民流動(dòng)性越來(lái)越越強(qiáng)的背景下，農(nóng)民的基本社會(huì)保障具有明顯的外溢性特征，農(nóng)村承擔(dān)了農(nóng)民工培養(yǎng)的成本，但其勞動(dòng)和創(chuàng)造價(jià)值卻在城市。如果再由戶籍地的農(nóng)村政府提供基本社會(huì)保障，既無(wú)法解決農(nóng)村政府動(dòng)力不足的問(wèn)題，也不符合城富鄉(xiāng)窮的財(cái)政現(xiàn)狀和以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導(dǎo)向。因此，由財(cái)政相對(duì)充裕的中央政府進(jìn)一步加大投入，為所有農(nóng)民提供與城市居民同等的最低生活保障和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障，是解決失地農(nóng)民基本社會(huì)保障問(wèn)題，有效減少因失地農(nóng)民陷入極端困難境地而誘發(fā)群體性事件的最合理可行的辦法。

其次，通過(guò)中央政府對(duì)戶籍、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等制度的統(tǒng)籌改革，破除城鄉(xiāng)壁壘對(duì)農(nóng)民的歧視，是為失地農(nóng)民提供制度化社會(huì)保障和預(yù)防征地型群體性事件的制度基礎(chǔ)。一是應(yīng)盡快通過(guò)戶籍制度改革，破除在就業(yè)、購(gòu)房、子女教育等領(lǐng)域?qū)r(nóng)民的歧視，為失地農(nóng)民城市化和享有城市社會(huì)保障奠定基礎(chǔ)；二是進(jìn)一步加快農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障的全國(guó)無(wú)障礙流動(dòng)和異地結(jié)算，尤其是城鄉(xiāng)異地流動(dòng)，使農(nóng)民工能夠年輕時(shí)在城市工作并交納養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，而年老時(shí)可以在家鄉(xiāng)享有上述社會(huì)保障。從而可以有效解決年老體弱失地農(nóng)民因醫(yī)療、養(yǎng)老困境而引起的群體性事件。

第二，明確并落實(shí)地方政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障難題和構(gòu)建征地型群體性事件長(zhǎng)效治理機(jī)制的關(guān)鍵。如上所述，一方面，地方政府分享了土地增值收益的大部分，事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，而失地農(nóng)民則因征地失去了土地保障；另一方面，征地制度和黨的政策都認(rèn)為地方政府應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)主要責(zé)任，失地農(nóng)民也將地方政府作為實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障的主要訴求對(duì)象。因此，如何切實(shí)落實(shí)地方政府的上述責(zé)任，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題和破解征地型群體性事件治理難題的關(guān)鍵。

首先，適應(yīng)當(dāng)前就業(yè)市場(chǎng)化背景下地方政府已不可能解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，改革征地補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)，取消安置補(bǔ)助部分，增加失地社會(huì)保障補(bǔ)償，即明確為每位失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障提供確定的補(bǔ)償數(shù)額，從而為失地農(nóng)民的社會(huì)保障提供可靠的資金來(lái)源。同時(shí)，為保障這部分資金能確實(shí)用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障，可以考慮建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金，采取專款專用和分期發(fā)放的方式，或者為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)的形式。

其次，從地方政府的土地出讓金中拿出一部分，設(shè)置失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門(mén)用于失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和工作崗位補(bǔ)助。取消安置補(bǔ)助費(fèi)費(fèi)的原因不是因?yàn)榈胤秸辉傩枰獙?duì)失地農(nóng)民的就業(yè)負(fù)責(zé)，相反，是因?yàn)橐淮涡园l(fā)放安置補(bǔ)助金的方式實(shí)際是地方政府將包袱不負(fù)責(zé)任地甩給社會(huì)，難以切實(shí)保障失地農(nóng)民就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。因此，筆者建議，從地方政府土地出讓金中劃出一部分，設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門(mén)用于資助政府設(shè)立的或者由社會(huì)力量創(chuàng)辦的失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及用于補(bǔ)助為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的單位，從而切實(shí)保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)就業(yè)。

再次，由地方政府建立困難失地農(nóng)民救助基金，對(duì)那些因各種原因陷入極端困難境地的失地農(nóng)民進(jìn)行救助，也是預(yù)防和化解征地型群體性事件的必要措施。如果說(shuō)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)是保證失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活的兜底之網(wǎng)的話，那么困難失地農(nóng)民救助基金則是該網(wǎng)的最底之部分，能起到最低程度的保障作用，防止個(gè)別失地農(nóng)民因天災(zāi)人禍陷入極端困難而鋌而走險(xiǎn)，從而誘發(fā)群體性事件。

第三，發(fā)動(dòng)村級(jí)組織和社會(huì)力量服務(wù)于失地農(nóng)民社會(huì)保障，可以補(bǔ)充政府對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的不足。

首先，村級(jí)組織在服務(wù)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面有著特殊優(yōu)勢(shì)。村級(jí)組織是失地農(nóng)民的組織依托，貼近失地農(nóng)民的生活，了解失地農(nóng)民的需要，與失地農(nóng)民有緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相連。尤其原有的“五保制度”的制度資源和實(shí)踐基礎(chǔ)，使村級(jí)組織在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，筆者建議，可以從村級(jí)組織所得的土地補(bǔ)償款中辟出一部分，專門(mén)用于年老而無(wú)子女失地農(nóng)民的養(yǎng)老和病殘失地農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)助，以發(fā)揮村級(jí)組織在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的功能。

其次，充分發(fā)揮正在興起的各類農(nóng)村社會(huì)組織的作用，協(xié)助解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障難題。近年來(lái)，農(nóng)村各類協(xié)會(huì)、合作社等新興組織快速崛起，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)功能也不斷增強(qiáng)，正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍和社會(huì)管理的新興載體。因此，充分發(fā)揮此類組織在服務(wù)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的功能，不僅可以與政府和村級(jí)組織形成互補(bǔ)，而且符合未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的大勢(shì)所趨。

近年來(lái)，國(guó)家為預(yù)防和化解征地誘發(fā)的群體性事件出臺(tái)了多項(xiàng)政策和措施，不僅征地審批越來(lái)越嚴(yán)格，監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)密，處罰越來(lái)越嚴(yán)厲，而且多部委曾為此專門(mén)出臺(tái)文件：2011年公安部曾明確要求，公安機(jī)關(guān)“嚴(yán)禁參與征地拆遷等非警務(wù)活動(dòng)”[1]；2013年國(guó)土資源部也發(fā)文嚴(yán)厲要求，“不得強(qiáng)行實(shí)施征地，杜絕暴力征地?！比欢?，征地型群體性事件已成為鄉(xiāng)村社會(huì)的頑疾，仍在“個(gè)別地方相繼發(fā)生”，“甚至出現(xiàn)人員傷亡”[2]。筆者認(rèn)為，征地型群體性事件之所以治理難度極大，而且容易出現(xiàn)反復(fù)，很重要的原因之一在于：關(guān)系失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)保障問(wèn)題未得到妥善解決，導(dǎo)致失地農(nóng)民在年老體弱或面臨天災(zāi)人禍時(shí)容易陷入極端困難境地。而農(nóng)民往往將這種困境歸咎于地方政府的征地行為，從而導(dǎo)致征地矛盾難以根本化解，甚至多年前的征地行為仍可能在今天引發(fā)群體性事件。因此，要建立征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理機(jī)制，必須通過(guò)土地管理制度的綜合改革，構(gòu)建多元有效的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。endprint

一、土地的社會(huì)保障功能和政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)征地型群體性事件的研究主要從土地產(chǎn)權(quán)和征地制度方面展開(kāi)，而對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失與征地型群體性事件的關(guān)系缺少足夠關(guān)注。其實(shí)，正是國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的承諾與失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失之間的矛盾，導(dǎo)致征地型群體性事件治理困難且極易反復(fù)。

與其他國(guó)家相比，土地對(duì)我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障起著更加特殊的重要作用，這是因?yàn)椋?/p>

第一，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)極其龐大。雖然隨著工業(yè)化和城市化的推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口不斷減少，但應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)目前仍有8億多農(nóng)民；即使到2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化以后，我國(guó)仍將有數(shù)億人口在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為生。

第二，我國(guó)是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下進(jìn)行工業(yè)化和城市化的。雖然近年隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的提出，我國(guó)已開(kāi)始破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但這無(wú)疑將是長(zhǎng)期的艱難過(guò)程。因此，雖然許多農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進(jìn)城務(wù)工，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻隔，他們?nèi)詿o(wú)法脫離“農(nóng)民工”的身份，因此無(wú)法真正融入城市生活，當(dāng)他們年老體衰或者遭受天災(zāi)人禍的時(shí)候，不得不重新回到農(nóng)村。

同樣，與其他國(guó)家相比我國(guó)政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)有更多的，甚至是全部的責(zé)任，這是由于：

第一，我國(guó)征地制度仍具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，即一方面，從征地行為的啟動(dòng)、報(bào)批到安置補(bǔ)償方案的制定及其實(shí)施，都是完全由政府主導(dǎo)的，因此政府也對(duì)農(nóng)民的當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)生活負(fù)有完全的責(zé)任。為此黨的政策明確規(guī)定，地方政府征地“要確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”[3]。《物權(quán)法》第42條也明確規(guī)定：地方政府征收集體土地的，應(yīng)當(dāng)“安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。另一方面，我國(guó)的征地補(bǔ)償既非完全補(bǔ)償，也非公平補(bǔ)償，意味著失地農(nóng)民為了公共利益的需要犧牲了自己的部分土地利益。因此，作為公共利益的代表者，政府也當(dāng)然有責(zé)任保證這些為公共利益而犧牲自己利益的失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

第二，繼國(guó)家推行承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的政策之后，黨的十七屆三中全會(huì)又提出了“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的政策，據(jù)陳錫文的權(quán)威解讀，這意味著土地的承包期限“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長(zhǎng)”[4]。甚至有不少學(xué)者認(rèn)為，土地已在很大程度上具有私有的性質(zhì)。在此背景之下，一旦遭遇政府征地，失地農(nóng)民已不可能像以往那樣通過(guò)土地調(diào)整重新獲得承包地，甚至可能意味著永久失去土地，因此也無(wú)法重新獲得土地保障。然而，現(xiàn)行的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍是按照以前承包期30年進(jìn)行設(shè)計(jì)的，《土地管理法》第47條明確規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币虼耍故У剞r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，作為征地主體且享有土地增值大部分的地方政府，當(dāng)然有義務(wù)為他們提供必要的社會(huì)保障。

第三，由于地方政府對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一指導(dǎo)思想的執(zhí)行偏差，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的作用，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于城市步伐，除土地提供的低水平保障之外，農(nóng)民所享有的社會(huì)保障很少。再加上計(jì)劃生育政策的實(shí)施，使家庭的保障功能嚴(yán)重弱化。因此，無(wú)論是在農(nóng)民看來(lái)，還是從維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的角度看，地方政府都有義務(wù)為因征地而失去最重要社會(huì)保障的農(nóng)民提供必要的社會(huì)保障。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障缺失與征地型群體性事件的治理困境

然而，在當(dāng)前背景下，無(wú)論是從征地制度的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，還是從地方政府的主觀動(dòng)力和客觀財(cái)力來(lái)看，都難以為失地農(nóng)民提供合理的社會(huì)保障。而每當(dāng)失地農(nóng)民因社會(huì)保障缺失陷入困境的時(shí)候，對(duì)其社會(huì)保障負(fù)有主要責(zé)任的地方政府就成為他們?cè)V求和怨恨的對(duì)象，從而形成征地型群體性事件難以治理的深層根源之一。

第一，從征地制度的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，現(xiàn)有安置補(bǔ)償制度難以為失地農(nóng)民提供充分的保障。我國(guó)現(xiàn)行征地安置補(bǔ)償主要由三部分構(gòu)成：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，但該部分并非全部歸失地農(nóng)民所有，法律規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”。相當(dāng)一部分土地補(bǔ)償款會(huì)被用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、修建公共設(shè)施或者在全體村民中進(jìn)行發(fā)放。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過(guò)程中，如果成本價(jià)為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級(jí)集體得25%～30%。”[5]同時(shí)，村干部的挪用甚至貪污、揮霍也會(huì)影響被征地農(nóng)民所得的土地補(bǔ)償款數(shù)額。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)查，“征地所得的補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用被少數(shù)幾個(gè)村干部甚至基層政府或者機(jī)關(guān)控制，有的干部甚至貪污、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)用，或者將征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)用于吃喝玩樂(lè)?！盵6]因此，被征地農(nóng)民最終所能得到的土地補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)有限。二是安置補(bǔ)助費(fèi)，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。三是青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物的補(bǔ)償，其實(shí)該部分本屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，與土地補(bǔ)償基本無(wú)關(guān)。因此，總體算來(lái)，被征地農(nóng)民最終因土地征收可以得到的補(bǔ)償費(fèi)每畝一般不超過(guò)5萬(wàn)元。除此之外，現(xiàn)行征地制度并未明確規(guī)定地方政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的責(zé)任。這在物價(jià)不斷上漲的今天顯然難以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的生活水平有提高，更難實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

第二，從地方政府的主觀意愿和客觀財(cái)力來(lái)看，也都難為失地農(nóng)民提供合理的社會(huì)保障。從地方政府的主觀意愿來(lái)看，由于在“晉升錦標(biāo)賽模式”的官員管理模式中，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測(cè)度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”[7]，例如GDP的增長(zhǎng)率、招商引資規(guī)模和城市設(shè)施等等。而不幸的是，失地農(nóng)民的社會(huì)保障既屬于不易測(cè)度的指標(biāo)，又屬于短期內(nèi)難以取得成效的項(xiàng)目，很難為地方官員帶來(lái)政績(jī)，因此難以受到其重視。尤其是農(nóng)業(yè)稅被廢除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從農(nóng)村直接提取資源，更失去了服務(wù)農(nóng)民的興趣和動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織”[8]。近年來(lái)，盡管在國(guó)家的要求之下有些地方開(kāi)始為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)，但其資金主要來(lái)源于農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)民應(yīng)得的土地補(bǔ)償費(fèi)，并非真正來(lái)自于政府的土地出讓金，而且其水平普遍較低，難以真正保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。endprint

從地方政府財(cái)政收支的實(shí)際狀況來(lái)看，自分稅制改革之后，地方政府的收入急劇減少，但其支出義務(wù)并未隨之減少，相反，隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)而不斷加大?！氨M管中央政府可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府進(jìn)行二次分配，但由于地區(qū)間資金分配不平衡，許多地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)財(cái)政缺口仍然很大?！盵9]農(nóng)業(yè)稅被取消之后，地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，不少地方政府債臺(tái)高筑或財(cái)政空轉(zhuǎn)。據(jù)童星研究發(fā)現(xiàn)，即使像江蘇這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，鄉(xiāng)、村兩級(jí)組織的債務(wù)問(wèn)題同樣嚴(yán)峻，2005年“村級(jí)債務(wù)總額為189億元，村均負(fù)債54.2萬(wàn)元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務(wù)總額187.55億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負(fù)債950萬(wàn)元。而且負(fù)債面廣，全省95%的村都有債務(wù)，負(fù)債的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也在60%以上”[10]。在此背景之下，基礎(chǔ)設(shè)施和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)等能夠彰顯政績(jī)的項(xiàng)目尚且資金短缺，更不要說(shuō)難以顯示政績(jī)的失地農(nóng)民社會(huì)保障投資。

第三，對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)踐的調(diào)查顯示，普遍存在保障水平嚴(yán)重偏低，保障項(xiàng)目覆蓋面狹窄的問(wèn)題。據(jù)“九三學(xué)社進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，在全國(guó)的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒(méi)有因失地影響到基本生活的只占30%左右”[11]。另?yè)?jù)周飛舟對(duì)S縣的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民個(gè)人繳納3 500元，村集體繳納 3 500元（來(lái)自土地補(bǔ)償費(fèi)）的條件下，“女性年滿55 周歲、男性年滿60周歲后，可以按月享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金220元?！边@種做法目前在全國(guó)具有一定的普遍性，但顯然該制度存在以下三個(gè)方面的缺陷：一是保障水平顯然偏低，如果沒(méi)有其他收入，每月兩百多元在目前條件下顯然難以保障失地農(nóng)民的正常生活。二是資金投入主要來(lái)自農(nóng)民本應(yīng)得的補(bǔ)償收入，據(jù)周飛舟研究，“農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)幾乎全部繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?！比怯捎凇罢畬?duì)這筆基金的維護(hù)、發(fā)放缺少嚴(yán)格精確的測(cè)算方案， 其中一部分已經(jīng)被當(dāng)作政府資金而動(dòng)用了?！盵12]不僅使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)有落空的危險(xiǎn)，而且農(nóng)民自己投入的資金有再次被侵吞的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，雖然近年中央和地方各級(jí)政府都非常重視征地型群體性事件的預(yù)防和化解，但由于關(guān)系失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的社會(huì)保障問(wèn)題尚未得到制度化的解決，導(dǎo)致征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理機(jī)制難以建立?，F(xiàn)有的短期性和權(quán)宜性治理措施，雖然可以取得部分效果，但使征地型群體性事件表現(xiàn)為難以平息和反復(fù)發(fā)作的頑固性特點(diǎn)。

第一，由于失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難以保障，使現(xiàn)有措施的治理效果都大打折扣，許多征地誘發(fā)的群體性事件長(zhǎng)期難以真正平息，成為困擾地方政府的難題。一方面，國(guó)家政策對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的許諾，與地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之間的矛盾始終難以得到制度化的解決，使失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題日漸凸顯。據(jù)保守估計(jì)，目前我國(guó)“失地農(nóng)民總數(shù)約在5 000萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)10年后失地農(nóng)民將接近1億”[13]，其中有相當(dāng)一部分因社會(huì)保障缺失而生活困難，這構(gòu)成了引發(fā)群體性事件的嚴(yán)重隱患。另一方面，隨著國(guó)家嚴(yán)厲禁止以強(qiáng)制手段對(duì)待征地過(guò)程中農(nóng)民的抗?fàn)幮袨?，以及社?huì)層面洶涌的維權(quán)思潮的高漲，基層政府也不敢輕易觸動(dòng)維穩(wěn)的高壓線而動(dòng)用強(qiáng)制力。最終的結(jié)果只能是，失地農(nóng)民因生活困難而不斷提出的訴求，既無(wú)法得到滿意解決，也不會(huì)受到公開(kāi)鎮(zhèn)壓。這既會(huì)導(dǎo)致矛盾積累激化而誘發(fā)群體性事件，也會(huì)因低風(fēng)險(xiǎn)而激勵(lì)更多的人參與鬧事，從而形成征地型群體性事件長(zhǎng)久難以平息的結(jié)果。

第二，由于治理措施的短期性，許多征地型群體性事件雖暫時(shí)平息，但由于失地農(nóng)民的社會(huì)保障等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題并未解決，導(dǎo)致其極易死灰復(fù)燃。在當(dāng)前穩(wěn)控型社會(huì)管理體制之下，不出事就是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最佳政績(jī)。因此，對(duì)任期有限的地方主要領(lǐng)導(dǎo)而言，對(duì)付因社會(huì)保障問(wèn)題而鬧事的失地農(nóng)民的常用手段就是花錢(qián)買(mǎi)平安，即部分滿足其當(dāng)前要求而暫時(shí)平息事端。這種治標(biāo)不治本的辦法必然會(huì)導(dǎo)致征地型群體性事件反復(fù)發(fā)生的結(jié)果：一是因?yàn)轸[事者的社會(huì)保障問(wèn)題并未得到制度化解決，一次性給予的資金用完后他們不僅將會(huì)重新鬧事，而且因?yàn)榇饲暗某晒?jīng)驗(yàn)而很可能成為群體性事件的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者；二是此種做法實(shí)際是鼓勵(lì)其他未參與鬧事的失地農(nóng)民參與或者組織鬧事。

第三，失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失還可能使征地行為在多年之后誘發(fā)群體性事件。許多征地行為在當(dāng)時(shí)并未引發(fā)群體性事件，而是多年之后才發(fā)生的。這是由于許多農(nóng)民只看到眼前的一次性補(bǔ)償相對(duì)于其種地收入而言相當(dāng)可觀，但并未考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和各類風(fēng)險(xiǎn)因素，因此當(dāng)時(shí)并未提出反對(duì)，甚至?xí)瓮鞯?。但是，一方面，由于?shí)際的補(bǔ)償水平相對(duì)于保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；另一方面，由于農(nóng)民既缺乏投資技能，又缺少理性消費(fèi)的觀念，有限的補(bǔ)償因通貨膨脹而不斷貶值，或被奢侈消費(fèi)而耗光，甚至被賭博吸毒而揮霍。因此，一旦補(bǔ)償款消費(fèi)殆盡而陷入生計(jì)困難，或者因遭受天災(zāi)人禍而陷入困境，部分農(nóng)民則會(huì)將其困難歸咎于政府征地，尤其看到后來(lái)的補(bǔ)償比他們當(dāng)時(shí)高或者社會(huì)保障比他們完善時(shí)，他們就有了鬧事的理由，從而極易誘發(fā)群體性事件。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障與征地型群體性事件的長(zhǎng)效治理

顯然，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會(huì)保障，是預(yù)防和化解征地型群體性事件必要條件之一。而要解決此問(wèn)題，既要解決資金來(lái)源的問(wèn)題，也需要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新；既需要中央政府的重視和制度供給，也需要地方政府的大力配合和投入。

第一，由中央政府進(jìn)一步加大社會(huì)保障制度改革的力度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)民的制度性歧視，并為全體農(nóng)民提供與城市居民平等的基本保障，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障難題和構(gòu)建征地型群體性事件長(zhǎng)效治理機(jī)制的基礎(chǔ)。

首先，一方面，基本社會(huì)保障具有兜底的作用，同時(shí)也具有保障最基本社會(huì)公平的功能。作為中央集權(quán)型的單一制國(guó)家，由中央政府為所有農(nóng)民提供與城市居民一樣的基本社會(huì)保障，不僅是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，更是破除對(duì)農(nóng)民的歧視，促進(jìn)社會(huì)基本公平，奠定社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的需要。另一方面，在農(nóng)民流動(dòng)性越來(lái)越越強(qiáng)的背景下，農(nóng)民的基本社會(huì)保障具有明顯的外溢性特征，農(nóng)村承擔(dān)了農(nóng)民工培養(yǎng)的成本，但其勞動(dòng)和創(chuàng)造價(jià)值卻在城市。如果再由戶籍地的農(nóng)村政府提供基本社會(huì)保障，既無(wú)法解決農(nóng)村政府動(dòng)力不足的問(wèn)題，也不符合城富鄉(xiāng)窮的財(cái)政現(xiàn)狀和以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導(dǎo)向。因此，由財(cái)政相對(duì)充裕的中央政府進(jìn)一步加大投入，為所有農(nóng)民提供與城市居民同等的最低生活保障和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障，是解決失地農(nóng)民基本社會(huì)保障問(wèn)題，有效減少因失地農(nóng)民陷入極端困難境地而誘發(fā)群體性事件的最合理可行的辦法。endprint

其次，通過(guò)中央政府對(duì)戶籍、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等制度的統(tǒng)籌改革，破除城鄉(xiāng)壁壘對(duì)農(nóng)民的歧視，是為失地農(nóng)民提供制度化社會(huì)保障和預(yù)防征地型群體性事件的制度基礎(chǔ)。一是應(yīng)盡快通過(guò)戶籍制度改革，破除在就業(yè)、購(gòu)房、子女教育等領(lǐng)域?qū)r(nóng)民的歧視，為失地農(nóng)民城市化和享有城市社會(huì)保障奠定基礎(chǔ)；二是進(jìn)一步加快農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會(huì)保障的全國(guó)無(wú)障礙流動(dòng)和異地結(jié)算，尤其是城鄉(xiāng)異地流動(dòng)，使農(nóng)民工能夠年輕時(shí)在城市工作并交納養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，而年老時(shí)可以在家鄉(xiāng)享有上述社會(huì)保障。從而可以有效解決年老體弱失地農(nóng)民因醫(yī)療、養(yǎng)老困境而引起的群體性事件。

第二，明確并落實(shí)地方政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障難題和構(gòu)建征地型群體性事件長(zhǎng)效治理機(jī)制的關(guān)鍵。如上所述，一方面，地方政府分享了土地增值收益的大部分，事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，而失地農(nóng)民則因征地失去了土地保障；另一方面，征地制度和黨的政策都認(rèn)為地方政府應(yīng)該對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障負(fù)主要責(zé)任，失地農(nóng)民也將地方政府作為實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障的主要訴求對(duì)象。因此，如何切實(shí)落實(shí)地方政府的上述責(zé)任，是解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題和破解征地型群體性事件治理難題的關(guān)鍵。

首先，適應(yīng)當(dāng)前就業(yè)市場(chǎng)化背景下地方政府已不可能解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)，改革征地補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)，取消安置補(bǔ)助部分，增加失地社會(huì)保障補(bǔ)償，即明確為每位失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障提供確定的補(bǔ)償數(shù)額，從而為失地農(nóng)民的社會(huì)保障提供可靠的資金來(lái)源。同時(shí)，為保障這部分資金能確實(shí)用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障，可以考慮建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金，采取?？顚Ｓ煤头制诎l(fā)放的方式，或者為失地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)的形式。

其次，從地方政府的土地出讓金中拿出一部分，設(shè)置失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門(mén)用于失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)和工作崗位補(bǔ)助。取消安置補(bǔ)助費(fèi)費(fèi)的原因不是因?yàn)榈胤秸辉傩枰獙?duì)失地農(nóng)民的就業(yè)負(fù)責(zé)，相反，是因?yàn)橐淮涡园l(fā)放安置補(bǔ)助金的方式實(shí)際是地方政府將包袱不負(fù)責(zé)任地甩給社會(huì)，難以切實(shí)保障失地農(nóng)民就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。因此，筆者建議，從地方政府土地出讓金中劃出一部分，設(shè)立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門(mén)用于資助政府設(shè)立的或者由社會(huì)力量創(chuàng)辦的失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及用于補(bǔ)助為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的單位，從而切實(shí)保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)就業(yè)。

再次，由地方政府建立困難失地農(nóng)民救助基金，對(duì)那些因各種原因陷入極端困難境地的失地農(nóng)民進(jìn)行救助，也是預(yù)防和化解征地型群體性事件的必要措施。如果說(shuō)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)是保證失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活的兜底之網(wǎng)的話，那么困難失地農(nóng)民救助基金則是該網(wǎng)的最底之部分，能起到最低程度的保障作用，防止個(gè)別失地農(nóng)民因天災(zāi)人禍陷入極端困難而鋌而走險(xiǎn)，從而誘發(fā)群體性事件。

第三，發(fā)動(dòng)村級(jí)組織和社會(huì)力量服務(wù)于失地農(nóng)民社會(huì)保障，可以補(bǔ)充政府對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的不足。

首先，村級(jí)組織在服務(wù)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面有著特殊優(yōu)勢(shì)。村級(jí)組織是失地農(nóng)民的組織依托，貼近失地農(nóng)民的生活，了解失地農(nóng)民的需要，與失地農(nóng)民有緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)相連。尤其原有的“五保制度”的制度資源和實(shí)踐基礎(chǔ)，使村級(jí)組織在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。因此，筆者建議，可以從村級(jí)組織所得的土地補(bǔ)償款中辟出一部分，專門(mén)用于年老而無(wú)子女失地農(nóng)民的養(yǎng)老和病殘失地農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)助，以發(fā)揮村級(jí)組織在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的功能。

其次，充分發(fā)揮正在興起的各類農(nóng)村社會(huì)組織的作用，協(xié)助解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障難題。近年來(lái)，農(nóng)村各類協(xié)會(huì)、合作社等新興組織快速崛起，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)功能也不斷增強(qiáng)，正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍和社會(huì)管理的新興載體。因此，充分發(fā)揮此類組織在服務(wù)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的功能，不僅可以與政府和村級(jí)組織形成互補(bǔ)，而且符合未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的大勢(shì)所趨。

Social Security for Landless Farmers and Long-term Governing

on the Group Incidents Aroused by Land Expropriation

Zhu Tianzhi

（Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，China）

Abstract： Both the scheduled land expropriation system and CPC policies stipulate that governments should take main responsibility for the social security of landless famers. However，both the financial system and the "championship mode" governments managing style currently existing lead to a result that local governments have neither financial ability nor enough motivation to supply social security. Lack of social security for landless farmers makes it difficult to appease group incidents aroused by land expropriation. To construct a long-term governing mechanism on group incidents aroused by land expropriation，the responsibilities between the central and local government should be rationally distributed. The organizational functions of village collectives and other new forms of rural areas organizations should be fully exerted，thus to provide rational， standardized and diversified social security for landless farmers.

Key words： landless farmers；group incident aroused by land expropriation；social security；long-term mechanism

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint