城市防洪工程的目標設計與實現措施

胡欣

導讀：海塘和防汛墻是上海城市的生命線工程，近年來隨著上海經濟社會的快速發(fā)展和人口、財富等要素的高度集聚，對城市防洪安全的要求越來越高。同時，全球氣候變暖、海平面上升、極端天氣事件多發(fā)的汛情，使得上海城市防洪面臨更大的壓力。因此，客觀分析上海市城市防洪工程建設管理的現狀和存在的問題，有針對性地提出加強人才培養(yǎng)和隊伍建設、理順體制、創(chuàng)新機制和規(guī)范管理等措施，才能積極提升工程建設和設施管理水平，樹立行業(yè)管理的標桿。

上海位于長江三角洲平原，東臨東海，南瀕杭州灣，西與江浙兩省接壤，北接長江入海口，三面臨海，屬典型的平原感潮河網地區(qū)，易受臺風、暴雨、高潮和洪水襲擊。特殊的地理位置，使得上海成為我國沿海遭受風暴潮災害較為嚴重的地區(qū)之一。隨著全球氣候變化、海平面上升，包括上海在內的沿海地區(qū)遭受風暴潮災害的風險正在加大，需要進一步完善城市防洪工程體系，進一步加強一線海塘、防汛墻等防汛設施的運行管理，以防汛設施安全可靠運行來有效保障人民生命財產的安全和城市的正常運行。

2005年12月，上海市整合管理資源組建了市堤防（泵閘）設施管理處（以下簡稱“堤防處”），作為防洪工程建設和設施管理單位，負責上海市海塘、江堤的行業(yè)管理工作，具體承擔黃浦江、蘇州河堤防以及41座市管水利泵閘的運行、養(yǎng)護、維修等設施管理工作；負責全市重大城市防洪工程項目的前期準備和建設實施工作，并承擔項目法人職責。堤防處成立以來，不斷整合資源、優(yōu)化機制，以確保堤防設施安全和泵閘運行安全為核心，以打造安全堤防、科技堤防、綠色堤防、景觀堤防和文化堤防為重點，以信息化應用為支撐，積極探索并實踐符合上海地方實際堤防行業(yè)管理和水利工程設施運行管理模式，持續(xù)開展了千里海塘、千里江堤薄弱段的維修加固和市管泵閘的除險加固，確保了城市一線防洪設施的安全可靠運行，實現了年年平安度汛的工作目標。

一、上海防洪設施管理和工程建設管理現狀

（一）堤防設施統(tǒng)一管理，安全保障能力和文化功能不斷提升

堤防處采用統(tǒng)一管理的模式對黃浦江和蘇州河堤防進行直接管理，負責組織實施堤防設施的水上巡查、陸上巡查、設施養(yǎng)護、綠化養(yǎng)護、防汛物資儲備、應急搶險、專項維修、安全鑒定、等級工培訓等日常工作。

黃浦江、蘇州河堤防的巡查、養(yǎng)護已實現空間上全覆蓋和時間上的不間斷。按照屬地化要求組建了15支共計200多人的陸上巡查隊伍，通過政府購買服務方式引進4家水上巡查隊伍（實行合同化管理），實施了全方位的立體巡查，建立了巡查信息系統(tǒng)，通過移動智能終端可及時掌握巡查員動態(tài)信息和軌跡。按照行政區(qū)域劃分，通過市場招投標方式確定了14支堤防日常養(yǎng)護隊伍、4家專業(yè)綠化養(yǎng)護單位，按合同管理模式和養(yǎng)護技術規(guī)程要求承擔黃浦江、蘇州河堤防的維修養(yǎng)護工作；按照市場化和專業(yè)化相結合的原則，落實了4支應急搶險隊伍和3個防汛物資儲備基地；針對堤防存在的薄弱險段，每年參照基本建設模式，持續(xù)實施堤防專項維修項目，逐段消除防汛安全隱患。

近年來，堤防處通過強化日常管理和對經營性專用岸段的監(jiān)管，建管并舉，及時處置了黃浦江千步涇防汛墻失穩(wěn)、蘇州河老真北路防汛墻滲水等突發(fā)險情，成功抵御了多次臺風、高潮的侵襲，有力保障了城市防汛安全。同時，積極探索新型堤防結構，如鋼筋砼加鋼化玻璃組合式防汛墻、活動式翻板門、可變疊梁門等新材料、新工藝在堤防管理中的應用，建成了一批廣受市民歡迎的景觀堤防。建成了北外灘國客中心、浦東陸家嘴濱江、黃浦南園濱江、徐匯濱江、閔行紫竹園區(qū)、黃浦江上游堤防等安全、生態(tài)、景觀、文化為一體的綠色堤防。完成了黃浦江、蘇州河防汛墻立面整治和綠化建設等“迎世博600天行動”和開展了“三違一堵”違規(guī)行為專項整治，堤防設施面貌一新。

（二）泵閘運行管養(yǎng)分離，維護和運行管理水平不斷提高

經過多年的探索和實踐，實施了市管41座水閘泵站的“3+4”運行管理模式，即由運行服務中心、技術服務中心、后勤服務中心承擔中心城區(qū)市屬泵閘運行、養(yǎng)護及后勤保障工作，由4個泵閘管理所承擔檢查、指導、監(jiān)督、考核等管理職責，泵閘運行管理由事業(yè)單位的直接管理轉為合同管理，實現了泵閘的管養(yǎng)分離。目前，已有36座泵閘通過政府購買服務，委托了5家具有相應資質的企業(yè)承擔運行養(yǎng)護職責。另外，建成并正在完善泵閘調度信息化平臺，建設一體化調度控制中心，龍華港泵閘等部分泵閘運行已實現遠程智能調度，泵閘運行管理效率和科學調度水平不斷提高。

（三）工程建設全力推進，工程安全質量總體受控

根據“十二五”上海市重大水利基礎設施投資計劃調整安排，已完成了崇明東風西沙水庫、蘇州河三期綜合整治、金匯港南閘、華漕港泵閘、新開港水閘、鳳凰水閘、創(chuàng)建水閘等7項工程。洞涇港泵閘、朱泖河泵站、青草沙水庫周邊水系調整工程、虹口港泵閘、蘆潮港水閘等5項正在建設，淀東泵閘等4項防汛工程項目處于施工準備階段，大泖港上游河道防洪工程（一期）等16項工程處于技術前期階段。此外，每年還完成沿江沿海的堤防、泵閘、海塘專項維修工程。在參建各方的努力下，工程建設的安全、質量總體受控。

二、上海防洪工程建設管理存在的問題

（一）堤防管理需要進一步凝聚市區(qū)合力

黃浦江、蘇州河以及海塘堤防涉及全市17個區(qū)縣、21個管理單位，岸線長，結構復雜，養(yǎng)護責任單位多，必須充分調動區(qū)縣堤防管理單位積極性。一是黃浦江、蘇州河堤防的巡查、養(yǎng)護、專項維修集中至市堤防處后，區(qū)堤防管理單位的管理職能逐步削弱，而在行政職能上，區(qū)堤防管理單位又承擔一定的防汛責任，產生了權責上的不對等情況，區(qū)堤防管理部門的積極性得不到調動。二是沿江沿河濱海地區(qū)綜合開發(fā)，打造安全、景觀、生態(tài)、文化堤防必須調動區(qū)縣、社會力量參與后才能發(fā)揮綜合效應。近年來，區(qū)縣積極性不高，負面效應逐漸顯現，矛盾日益凸顯。

（二）防汛基礎設施建設需要進一步加強

黃浦江、蘇州河以及海塘堤防設施由于運行年代久遠以及歷史遺留等原因，仍存在著一定的安全隱患。一是2013年“菲特”臺風期間，黃浦江中上游河道超過了歷史實測最高水位后，黃浦江沿線局部岸段、蘇州河市區(qū)防汛墻部分未實施達標建設岸段出現了漫溢、管涌、通道閘門滲水等現象，甚至發(fā)生一處局部決口；二是蘇州河中上游堤防結構薄弱，還存在著墻后坍塌、水土流失嚴重等現象；三是黃浦江堤防低于設防標準20cm以上的岸段較多，根據2010～2011年的實測數據，總長度近92.68km。黃浦江堤防防汛抗災能力依然薄弱；四是按照市政府批準的《上海市海塘規(guī)劃（2011～2020年）》確定的海塘達標改造工程、保灘工程、內青坎整治工程和防汛搶險物資儲備基地建設等目標，任務仍然十分繁重。endprint

（三）泵閘運行管理崗位缺編、結構不合理

目前從事水閘運行和管理的事業(yè)人員缺編14人，且結構不合理。一線泵閘運行操作人員平均年齡53歲，老齡化趨勢明顯。受事業(yè)單位招聘錄用條件限制，工勤崗位的泵閘運行人員難以招錄，管理和專技崗位上懂技術、會管理的復合型人才嚴重缺乏。

（四）水利工程養(yǎng)護作業(yè)市場培育不夠

水利工程管理單位管理改革有待進一步深入，堤防管理和泵閘運行管理機制需進一步完善，管、養(yǎng)分開的工作界面工作職責有待進一步厘清，水利工程養(yǎng)護作業(yè)市場需要大力培育。

（五）水利工程建設進度滯后、建設管理能力不足

對照水務“十二五”規(guī)劃要求，重大水利工程建設總體推進不快，除工程前期審批環(huán)節(jié)多、要求高和征地動遷難度大的客觀因素外，堤防處建設管理人員不夠、能力不足的矛盾也日益顯現。目前，處理負責工程前期和建設管理工作的人員偏少，大部分科室人員為非工程建設管理專業(yè)人員，人手不足和結構性缺員問題十分突出，由此造成項目法人自身對復雜項目的特點和難點理解不深，對工程前期工作和建設管理中的重點把握不準，項目管理的針對性不夠強，工程決算、結算等掃尾工作也嚴重滯后。

（六）水利建筑市場不夠規(guī)范有序

水利招投標市場圍標、串標、借掛靠資質現象較為普遍，部分施工企業(yè)逢標必投、投標必圍，嚴重擾亂了水利建筑市場?？睖y、設計、監(jiān)理工作質量良莠不齊，部分單位在設計前期工作中基礎資料收集、現場調查勘察深度不夠，問題估計、預判不到位，造成項目開工后的協調和設計變更增多，嚴重影響了項目推進，增加了投資控制難度。水利行業(yè)建筑市場秩序有待進一步理順和規(guī)范。

（七）堤防行業(yè)規(guī)范服務與先進行業(yè)相比還有差距

根據歷年國家統(tǒng)計局上海調查總隊對堤防行業(yè)社會滿意度測評情況通報，公眾對堤防管理服務行業(yè)整體服務水平總體較為滿意，但仍存在諸多不足。一是部分區(qū)縣積極性不高；二是創(chuàng)建工作與日常業(yè)務工作結合不緊密、相聯不密切；三是機制上存在缺陷，不夠完善；四是堤防志愿者平臺處于探索、起步階段。

三、上海防洪工程建設管理的目標設計

發(fā)揮建設、管理一個主體的優(yōu)勢，建管并舉，建設服務于管理，打造安全、生態(tài)、景觀、科技、文化于一體的現代水利工程設施。到“十二五”期末，力爭直管堤防設施管理通過水利部國家級水管單位考核，在“十三五”中期確立上海堤防泵閘設施管理處于行業(yè)領先的標桿地位，實現水利工程建設管理成為上海防汛基礎設施建設管理的標桿的總體工作目標。

（一）隊伍建設創(chuàng)標桿

建設一支與現代化設施管理相適應的管理隊伍、技工隊伍。從事設施管理的人員隊伍中，中高級專業(yè)管理技術人員比例不低于50%，中高級技術工人隊伍不低于40%。努力培養(yǎng)行業(yè)公認的領軍人物、特殊技能人才，涌現一批一專多能、一崗多能的復合型人才。打造一支與現代化工程項目管理機制相適應的項目管理隊伍。從事建設項目管理的人員隊伍中，中高級專業(yè)技術人員比例不低于50%，鼓勵職工報考注冊結構工程師、監(jiān)理工程師、造價工程師、咨詢工程師、建造師，獲得注冊執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人才不低于20%。

（二）管理模式創(chuàng)標桿

形成一套人員精簡、管理精細、手段精尖的現代化水利設施管理模式，做到管理人員配置合理、精簡高效，管理過程精細化、規(guī)范化、標準化，管理手段信息化程度高、行業(yè)監(jiān)管措施有效。

建成較完善的水利建筑市場誠信體系，形成較合理的重要項目自管、一般項目代建的建設項目管理機制，形成覆蓋廣、內容全、措施實的建設項目管理制度體系，重大工程建設爭創(chuàng)精品，力爭5年內獲頒1到2項上海“白玉蘭獎”或水利部“大禹獎”。

（三）設施管理創(chuàng)標桿

“十二五”期末，堤防處直管的黃浦江上游堤防（流域防洪設施）、市管泵閘實現標準達標、設施完好、運行正常、技術領先的目標，基本達到水利部水利工程管理單位考核標準。

（四）文明施工創(chuàng)標桿

制訂處管建設項目文明施工、安全標準化建設規(guī)程標準，工程建設項目中創(chuàng)建局級以上文明工地不低于80%，市重大工程建設項目中創(chuàng)建市級以上文明工地比例不低于60%。

（五）廉潔自律創(chuàng)標桿

建設管理程序規(guī)范、制度有效、流程透明，初步建成工程建設廉政風險防控體系，工作人員不發(fā)生“吃、拿、卡、要”等不廉潔行為，實現工程優(yōu)質、干部優(yōu)秀的目標。

四、實現防洪工程建設管理目標的具體措施

（一）實行績效激勵，進一步加強人才隊伍建設

編制人才隊伍建設規(guī)劃，加大人才自我培養(yǎng)和引進力度。落實專業(yè)技術教育培訓經費，選送政治素質好、工作積極的各類人才參加專業(yè)培訓，利用重要設施管理、重大工程建設等平臺，形成堤防管理、泵閘運行、河道整治工程、泵閘工程等工程建設管理項目組，在分類推進工作實踐中，鍛煉和培養(yǎng)管理和專技的人才隊伍。要利用崗位競聘和績效工資的杠桿形成人才激勵機制，專技人員職稱評審、注冊執(zhí)業(yè)資格考試、工勤人員技能競賽成績等與崗位聘用相掛鉤，營造人才脫穎而出的良好氛圍，全力打造管理人才、專技人才、高技能人才三支隊伍。

（二）推動行業(yè)管理，進一步加強直管設施管理

1.積極做好各項準備，全力保障防汛防臺安全

繼續(xù)落實專用岸段單位堤防養(yǎng)護責任制，切實抓好各項在建工程施工防汛責任制的落實。以14支陸上巡查和4支水上巡查隊伍為基本力量，以網格化管理系統(tǒng)為平臺，不間斷開展汛前、汛中、汛后防汛防臺安全大檢查，動態(tài)掌握全市堤防設施運行狀態(tài)。全方位推進各區(qū)縣巡查站點標準化建設，及時地收集和報送各類防汛信息及突發(fā)險情、災情信息。完善資源互補機制，將堤防與城管執(zhí)法、港口、海事等部門的資源一體化共享，完善專項整治機制，進一步鞏固“三違一堵”等專項工作效果，實現常態(tài)化、長效化管理。endprint

2.加快基礎設施建設，確保工程效益正常發(fā)揮

進一步抓好年度堤防維修專項工程，推進海塘達標建設以及歲修、維護項目的建設進度。積極配合濱江重大工程堤防綜合開發(fā)改造，對市委、市政府確定的“十二五”期間重點開發(fā)的徐匯濱江、浦東前灘、世博園區(qū)、十六鋪二期、北外灘國航中心、楊浦東方漁人碼頭等六大區(qū)域，積極做好技術服務指導工作。加緊協調流域機構和市發(fā)改委等有關部門，加快推進大泖港及上游河道防洪工程建設。進一步完善蘇州河中游段堤防除險加固規(guī)劃，加快推進蘇州河防汛墻薄弱岸段建設。

3.落實便民利民措施，積極創(chuàng)建堤防先進行業(yè)

以環(huán)境優(yōu)化為抓手，彰顯堤防生態(tài)化，注重培養(yǎng)堤防生態(tài)意識，因地制宜地在堤防景觀設計與施工中納入更多的生態(tài)因素；以技術創(chuàng)新為抓手，彰顯堤防科技化，堅持開展堤防結構新形式、新材料，堤防搶險新工藝、新技術、新裝備的研發(fā)，不斷提高堤防科技化管理水平；以規(guī)范服務為抓手，彰顯堤防文明化，抓好星級文明窗口創(chuàng)建，積極服務社區(qū)居民文化活動，繼續(xù)抓好志愿服務活動，深入推進行業(yè)文化建設。

4.完善法規(guī)保障機制，提升堤防管理法規(guī)支撐

理順市區(qū)兩級堤防設施管理職責，實現權責對應，年內制定完成《上海市堤防設施管理市和區(qū)職責分工暫行規(guī)定》，在強化市堤防處行業(yè)管理職能的同時，提升區(qū)堤防管理部門主觀能動性和積極性；強化海塘行業(yè)管理職責，實現監(jiān)管全覆蓋，繼續(xù)深化水管體制改革，強化海塘行業(yè)管理職責，實現海塘設施巡查養(yǎng)護工作監(jiān)管全覆蓋；開展《上海市海塘管理辦法》和《上海市黃浦江防汛墻保護辦法》的修訂調研論證，進一步明晰市與區(qū)縣及其他行業(yè)部門的職責和事權、財權的劃分，將本市千里海塘、千里江堤、百里蘇堤防管理以法規(guī)形式予以明確。

5.加強堤防設施管理，樹立流域堤防管理標桿

樹立黃浦江和蘇州河直管流域堤防設施管理標桿，為各區(qū)縣承擔城市堤防設施和海塘管理起到同步示范，爭創(chuàng)黃浦江上游堤防管理所通過水利部驗收的國家級管理單位，推進堤防管理規(guī)范化、法制化、現代化建設，提高堤防管理水平，確保堤防運行安全和充分發(fā)揮效益，力爭兩年內黃浦江上游堤防管理所達到國家級水利工程管理單位標準，并申報水利部驗收。

（三）理順責職分工，進一步加強市管泵閘管理

1.推進泵閘市區(qū)分工

按照市水務局部署要求和市、區(qū)水閘歸并管理原則，抓大放小，配合市水利處加快推進市管、區(qū)管水閘管理調整進程，初步實現將我處管理的太浦河沿線19座支河小水閘和蘇州河沿線5座支河小水閘劃歸青浦區(qū)和嘉定區(qū)水務部門管理；分步驟將青浦區(qū)管轄的淀西水閘、嘉定區(qū)管轄的蘊西水閘劃歸市管。

2.推行泵閘運行養(yǎng)護市場化改革

按照市政府《關于進一步深化本市城市養(yǎng)護作業(yè)領域市場化改革的指導意見》和事業(yè)單位分類改革的要求，遵循管辦分開、管養(yǎng)分離、降低成本、提高效率的原則，穩(wěn)妥推進市管水閘運行管理市場化改革。近期大治河西閘、淀浦河東閘、蕰藻浜東閘和蘇州河河口水閘等4座重要水利樞紐由處直屬管理所直接管理，其它泵閘的日常養(yǎng)護和輔助運行工作采用市場購買服務方式委托專業(yè)養(yǎng)護單位負責，堤防處要加強對委托養(yǎng)護泵閘運行的合同監(jiān)管。同時，規(guī)范水閘運行養(yǎng)護的市場準入，制訂相關運行管理技術規(guī)程、養(yǎng)護定額，健全合同管理考核評價體系，加快水閘運行養(yǎng)護市場的培育，遠期泵閘運行管理和養(yǎng)護作業(yè)將全部市場化。

3.推進泵閘精細化管理

制定統(tǒng)一的泵閘管理制度和崗位職責，結合水務局相關運行規(guī)定、調度細則以及堤防處有關獎懲、教育、培訓、考核制度，匯編泵閘完整的制度規(guī)定；對照上海市水閘、泵站養(yǎng)護規(guī)程，對每座泵閘制定養(yǎng)護要求，細化步驟和頻率；根據泵閘設備設施，完善色標方案，對辦公設施、宣傳設施、生活設施，根據水閘規(guī)模制定統(tǒng)一標準，盡量統(tǒng)一標準。

4.提升泵閘科學化管理水平

根據水務局水閘安全鑒定管理辦法，制定市屬泵閘安全鑒定規(guī)劃，統(tǒng)籌水閘鑒定工作；全面評估市管泵閘的自動化監(jiān)控和通訊設施軟硬件水平，按服務范圍分區(qū)域分期逐步實現市管泵閘遠程控制，除通航船閘外的其它泵閘基本實現少人值守，由調度中心實施遠程控制；推進泵閘管理系統(tǒng)的應用，在現有體系的基礎上，細化考核指標，優(yōu)化泵閘養(yǎng)護考核體系，按照國家一級水管單位的要求，從制度、養(yǎng)護、運行、考核、規(guī)劃等方面明確階段目標并分步驟實施，爭取二年內完成市屬泵閘一級管理目標的實現。

（四）完善誠信體系，進一步加強水利工程建設管理

1.以水利工程代建制為抓手，加強工程建設管理

從水利工程建設項目管理的實際出發(fā)，積極推行代建制。除特別重大項目由堤防處組建項目部直接進行管理以外，大部分中小項目通過招標等方式選擇具有設計、施工、監(jiān)理、招標代理等資質的國有企業(yè)和區(qū)縣水利工程項目法人作為代建單位，委托實施全過程項目建設管理，即由代建單位對代建項目從項目建議書批復后開始，經可行性研究、設計、施工、竣工驗收，直至工程移交管理單位，實行全過程管理。堤防處作為項目法人，負責項目代建活動的實施和管理，制訂相關管理制度，明確代建方的責權利。

2.完善誠信體系，解決前期工作和承包商服務質量問題

配合局建管處、質檢站推進水利工程建設領域誠信體系建設。啟動推進完善水利建筑市場誠信體系，對設計、勘察、監(jiān)理、檢測和建筑企業(yè)發(fā)生重大質量安全事故，以及串圍標、轉包和違法分包工程、拖欠民工工資等違法違規(guī)行為，均錄入信息平臺并公示。逐步梳理出勘察、設計、監(jiān)理、施工和檢測的誠信單位，建立紅名單；將擾亂市場秩序、工作質量不高的單位個人列入黑名單。嚴格執(zhí)行工程建設招投標制，按照公平、公正、公開的原則，通過市場競爭方式，依法擇優(yōu)選定設計、勘測、施工、監(jiān)理、檢測等單位，提高前期工作和建筑施工的質量和水平。

3.規(guī)范程序，加強廉政風險防控

持續(xù)開展廉政教育，不斷完善三重一大等議事決策制度，編制處工程建設廉政風險防控手冊，以制度管人，按程序辦事，實現工程安全，資金安全，干部安全的目標。

4.建章立制，夯實建設管理基礎

進一步梳理完善工程建設管理規(guī)章制度，形成覆蓋廣、內容全、措施實的工程管理制度體系。規(guī)范招標管理工作，制訂公正、公平、公開選好服務供應商的工作規(guī)則，以制度管人、管事，減少人為干擾環(huán)節(jié)。加快工程建設管理信息化，實現工程動態(tài)監(jiān)控與管理。加快建設管理標準制定，在開工手續(xù)、質量、安全、文明施工、技術管理、結算決算等方面盡快形成完善的工程建設管理體系，努力打造水利建設管理新標桿。

5.創(chuàng)新機制，合力推進工程建設

用好平臺，借力市防汛基礎設施建設聯席會議或領導小組的協調作用，繼續(xù)發(fā)揮水利局前期辦的推進工作機制優(yōu)勢，全力推進建設。協調市有關部門，在危閘改造、河道整治等不增加用地工程建設方面，爭取借鑒國家中小河道治理和危閘改造建設管理模式，簡化前期工作程序，推進并聯受理、串聯審批，加快工程推進速度。

責任編輯：王 縉endprint