公共利益視野下的城市更新與理性訴求

宗傳宏++胡鈺波

導(dǎo)讀：以人為本的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的精髓。公共利益是市民的總體需求，是以人為本的重要方面。只有在公共利益視野下，訴求才能達(dá)到理性，城市更新才能實現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的提升，也才能與理性訴求相互契合，相互促進(jìn)，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，從公共利益與城市更新、理性訴求的關(guān)系入手，借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗，具體分析我國城市更新過程中訴求理性存在的問題，有助于提出積極有效的對策建議。

2013年，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，今后20年左右，還將以每年1%左右的速度增加。大批的人口城鎮(zhèn)化，帶來了對要素資源的巨大需求，帶來了城市更新的需求，同時，對社會的需求也日益增加，特別是在維護(hù)公共利益、保護(hù)自身權(quán)益方面體現(xiàn)得非常突出。這就帶來一個問題，就是公共利益與公民自身權(quán)益之間的統(tǒng)一和平衡。

相應(yīng)地，我國城市更新在逐步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的同時，社會建設(shè)卻往往沒有跟上城鎮(zhèn)化的步伐，公共利益的維護(hù)可以提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，這方面還沒有得到充分重視。黨的十八大和十八屆三中全會提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)和目標(biāo)，其中重要的內(nèi)容就是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益，也與公共利益和公民自身權(quán)益有密切的關(guān)系。公共利益與公民自身權(quán)益的統(tǒng)一和平衡會引領(lǐng)訴求的理性，推進(jìn)高質(zhì)量、高規(guī)格的城市更新，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一、公共利益與城市更新、理性訴求的關(guān)系

（一）城市公共利益的概念及其內(nèi)涵

公共利益是一個外延寬泛、內(nèi)容抽象的普遍性概念。寬泛性體現(xiàn)在多方面和多層面，與國家利益、地方利益、集體利益、公共福利等外延寬泛的概念即有共性部分，又有明顯區(qū)別；抽象性體現(xiàn)在其概念復(fù)雜且變化多端，無法以恒定不變的概念加以定義，因此在法學(xué)上稱之為“不確定法律概念”。

城市公共利益是一個城市范圍內(nèi)的公共利益，在符合國家利益的大前提下，體現(xiàn)了城市發(fā)展的最高利益。除具備公共利益的基本屬性外，由于是在城鎮(zhèn)化過程中逐步形成和發(fā)展起來的，城市公共利益與城市更新和發(fā)展的階段相適應(yīng)和相匹配。在國家利益至上的前提下，城市公共利益就是多層面的利益協(xié)調(diào)一致、不產(chǎn)生沖突，形成和諧社會。

公共利益是指私己總體或者公民總體最基本的共同需要，也就是公民總體的現(xiàn)實利益與未來利益的統(tǒng)一為出發(fā)點的利益集合。因此，城市中市民個人利益相互交集的部分形成了公共利益，個人利益在城市公共利益面前，享受多層面的公共需要，如公共秩序、公共安全、公共環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共設(shè)施、公共建筑、公共通訊、公共能源、公共交通、公共水利、公共救災(zāi)、公共防疫、公共醫(yī)療、公共社保（社會保障）、公共教育、公共科技、公共文化、公共體育、公共藝術(shù)、公共遺產(chǎn)（文化遺產(chǎn)）等。但同時，個人利益與公共利益有時是交叉的，甚至相互矛盾、相互對立，這部分個人利益就無法形成最基本的共同需要，也形不成公共利益，不是公共利益的組成部分。顯然，這些公共文明的需要，不僅有國家層面的，也有地方層面的和集體層面的，但都屬于公民總體的。

（二）公共利益在城市更新中的地位和作用

城市更新（Urban Renewl）自20世紀(jì)70年代在西方發(fā)達(dá)國家城市管理領(lǐng)域被提出以來，其概念逐步被國際社會廣泛接受。城市更新是對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮。它既包括對客觀存在的基礎(chǔ)設(shè)施的改造，也包括對生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境、游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的實踐表明，城市更新與城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段是密切相關(guān)的。在城鎮(zhèn)化初期，農(nóng)村人口向城市集中、農(nóng)村土地城市化階段，城市處于基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)階段，城市更新的內(nèi)容比較少，程序也比較簡單，就是少量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施階段；在城鎮(zhèn)化中期，隨著人口的集中，城市基礎(chǔ)設(shè)施不論在規(guī)模上還是在質(zhì)量上都跟不上人口的發(fā)展和需求，城市更新改造的內(nèi)容日益增加，伴隨著市民對生態(tài)、空間、文化等軟環(huán)境訴求的不斷提高，高質(zhì)量的城市基礎(chǔ)設(shè)施大量出現(xiàn)，城市更新改造的規(guī)劃建設(shè)逐步融入“軟要素”；在城鎮(zhèn)化發(fā)展后期，城市基礎(chǔ)設(shè)施基本完善，能夠滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，市民對城市功能的需求成為主要訴求，而城市功能的表現(xiàn)形式變得越來越多元化和多樣化，其中軟要素的支撐越來越關(guān)鍵。因此，在城市改造、重建、再生和延續(xù)的過程中，逐步經(jīng)歷了以公共利益為導(dǎo)向、個人訴求與公共利益之間相互交織的矛盾轉(zhuǎn)化過程。城市更新改造的初中期，個人利益往往是多向性的，個人利益形成公共利益的范圍和層次不夠，影響了城市更新改造。城市更新改造的中后期，隨著城鎮(zhèn)化的深入，作為利益主體的公眾與個人的利益意識逐步提高，目標(biāo)和導(dǎo)向逐步一致，個人利益形成公共利益的范圍和層次不斷擴(kuò)大，逐步形成對城市更新的推動力。

（三）公共利益視野下城市更新與訴求理性的關(guān)系

利益訴求分為理性訴求與感性訴求，理性訴求是理智型的利益訴求方式，感性訴求是情緒型的利益訴求方式。理性訴求是公眾能夠自覺地把理性化的利益表達(dá)視為公民的基本義務(wù)，并且在法律和制度確定的范疇內(nèi)按照既定的程序和規(guī)范進(jìn)行表達(dá)。感性利益訴求是公眾不是按照法律和制度的規(guī)定，而是通過情緒宣泄等非理性的方式來表達(dá)自己的利益訴求。一般情況下，理性訴求往往與公共利益的目標(biāo)相一致，在城市更新的過程中體現(xiàn)了一種推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的“正能量”；反之，感性訴求往往更多代表了個人利益，這種個人利益與公共利益往往是不一致，甚至是相悖的，在城市更新的過程中就可能體現(xiàn)出阻礙城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的“負(fù)能量”。同時，理性訴求和感性訴求在一定條件下是可以相互轉(zhuǎn)化的，我們應(yīng)該注重把感性訴求向理性訴求上引導(dǎo)，成為促進(jìn)公共利益的組成部分，也成為構(gòu)建法治和諧社會的基本元素之一，這樣才能推進(jìn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

（四）公共利益視野下理性訴求對城市更新的作用

理性訴求是在公共利益大前提下，符合國家法律法規(guī)、遵循城市發(fā)展規(guī)律的合理訴求，必然對城市更新起到促進(jìn)作用。同時，隨著理性訴求的水平越來越高，對城市更新提出了更高的要求。這就要求城市更新不僅僅局限于基礎(chǔ)設(shè)施的更新，而是以公眾的需求為根本，以基礎(chǔ)設(shè)施更新為核心，綜合考慮空間、生態(tài)、文化、社會發(fā)展、體制機(jī)制等一系列對城市功能起到支撐的要素，對硬設(shè)施和軟環(huán)境同時進(jìn)行更新，其實質(zhì)就是“創(chuàng)新”。endprint

二、我國城市更新過程中理性訴求存在的問題

經(jīng)過多年來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，在城市更新的過程中，以公共利益為共同目標(biāo)的理性訴求逐步培育起來，特別在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，市民對公共利益的理念和理性訴求的重要性逐步建立起來，對城鎮(zhèn)化的高水平發(fā)展起到了推動作用。但同時，由于我國仍然處于城鎮(zhèn)化加速的中期階段，許多領(lǐng)域的供給無法完全滿足市民日益增長的經(jīng)濟(jì)和社會需求，特別是長期以來社會領(lǐng)域的發(fā)展滯后，就造成了市民理性訴求與實現(xiàn)之間存在一定的差距。

（一）理性訴求的主體需要進(jìn)一步形成

從國內(nèi)外城市更新的發(fā)展經(jīng)驗看，理性訴求的主體應(yīng)該是多元化的，包括個人、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)居民等基本單元，理性訴求主體是在城市更新的過程中，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高逐步培育起來的。目前，我國由于城市改造往往涉及個人經(jīng)濟(jì)利益比較多，訴求主體往往比較單一，往往以個人為主，規(guī)模相對比較分散，訴求以經(jīng)濟(jì)層面較多。由于多元化的訴求主體沒有完全形成，多向性的個人利益往往無法形成公共利益，無論從深度上還是廣度上都無法形成對城市更新高層次的推動力。

（二）訴求主體的公共利益意識尚待提高

相應(yīng)地，長期以來訴求主體的分散化、單一化，造成了訴求主體本身的公共利益意識不強。訴求主體往往僅從自身的利益出發(fā)，無法從國家利益的角度審視自身的訴求，可能造成感性訴求大于理性訴求，如由于拆遷造成的糾紛就體現(xiàn)了這一點。另外，由于訴求主體對事物的認(rèn)識不完善，加上宣傳力度不夠，導(dǎo)致訴求的盲目性。近年來，福建、廈門、大連、寧波等地的民眾反對XP項目落戶本地，最終導(dǎo)致項目流產(chǎn)。一方面，是由于公眾對XP項目及相關(guān)知識不了解，產(chǎn)生較大的誤解；另一方面，政府的宣傳工作沒有做到位，XP項目的規(guī)模、布局、危害程度、國外發(fā)展經(jīng)驗，以及經(jīng)濟(jì)和社會效應(yīng)等信息的公開程度不夠，甚至有的項目暗地直接上馬，導(dǎo)致民眾的誤解擴(kuò)大。在這種情況下，政府和民眾理解的公共利益產(chǎn)生了分歧，民眾的感性訴求占據(jù)了主導(dǎo)地位，不利于城市更新的進(jìn)行。

（三）市民理性訴求無法得到滿足

一是城市更新的層次低，無法滿足理性訴求的必要條件。目前，我國相當(dāng)一部分城市的更新項目仍然注重經(jīng)濟(jì)利益，與政府的績效掛鉤，往往導(dǎo)致短期性和低層次性，甚至損害了公共利益，無法形成市民的理性訴求，更談不上公共利益與訴求理性的統(tǒng)一，反而形成感性訴求的現(xiàn)象且比較普遍。二是公眾參與度不夠，無法滿足多層次的訴求需要。從國外的發(fā)展經(jīng)驗看，理性訴求與政府、社會的共同治理是分不開的。由于社會力量的參與度高，政府與社會可以分擔(dān)不同層次的公民訴求，運行效率較高。目前，我國的管理體制是政府獨大，社會力量參與度不夠，造成了政府職能部門疲于處理各類應(yīng)急事件，缺乏中長期的規(guī)劃，無法從管理的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色。三是訴求渠道不順暢，理性訴求的作用被弱化。由于政府幾乎獨立承擔(dān)了理性訴求的事務(wù)，程序和渠道方面相對較狹窄，信息不透明、程序不規(guī)范、缺乏社會監(jiān)督、沒有法律法規(guī)及制度保障等現(xiàn)象還比較普遍，一些正常的理性訴求無法通過正常的渠道反饋到相關(guān)部門，弱化了理性訴求的作用。

（四）信息社會背景下的訴求導(dǎo)向需要與時俱進(jìn)

隨著信息化網(wǎng)絡(luò)社會的到來，大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、新媒體時代已經(jīng)展現(xiàn)在人們面前，傳統(tǒng)公共利益的理性訴求的范圍、表達(dá)方式都有了新的變化，網(wǎng)絡(luò)訴求的興起，不僅對城市更新提出了更高的要求，也對如何把感性訴求向理性訴求引導(dǎo)、通過公共利益的實現(xiàn)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面提出了更高的要求。

三、理性訴求促進(jìn)城市更新的對策建議

理性訴求對城市更新的作用日益明顯，通過理性訴求推進(jìn)高質(zhì)量的城市更新將是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

（一）公共利益的導(dǎo)向性是關(guān)鍵

理性訴求要以公共利益為前提，公共利益則體現(xiàn)了以人為本的實質(zhì)。城市更新只有把“人”的因素納入，才能形成與公共利益和訴求理性的和諧統(tǒng)一，形成相互促進(jìn)的發(fā)展格局。例如，許多城市開放中小學(xué)校，充分利用公共基礎(chǔ)設(shè)施，成為市民鍛煉身體的場所；文化廣場成為“大媽”鍛煉的場所；炎熱夏天開放地鐵、圖書館等基礎(chǔ)設(shè)施等。甚至以往不對外的公共設(shè)施都開始為市民服務(wù)。最近，杭州火車東站東廣場一樓進(jìn)站大廳開放，成為市民打羽毛球鍛煉的場所。這些都是在城市更新改造過程中，通過科學(xué)合理的引導(dǎo)，形成市民的公共利益焦點，從而促進(jìn)市民個人訴求向整體化、共享化的公共利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)化，成為公共利益的組成部分，在城市功能上實現(xiàn)優(yōu)化。同時，正是由于訴求與公共利益的不斷良性循環(huán)，又促使規(guī)劃者和決策者在城市更新時充分認(rèn)識到基礎(chǔ)設(shè)施更新與發(fā)揮公共設(shè)施功能的重要性，城市更新與理性訴求最終到達(dá)和諧統(tǒng)一。

（二）從“更新”走向“創(chuàng)新”

一般說來，城市更新是圍繞基礎(chǔ)設(shè)施為核心開展的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，城市創(chuàng)新則是圍繞城市功能為核心開展的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，兩者是前期與后期、結(jié)構(gòu)與功能、硬件與軟件的關(guān)系。因此，在城市更新的過程中，要在滿足公共利益的前提下，有前瞻性、全局性、戰(zhàn)略性的思路。具體來說，在城市基礎(chǔ)設(shè)施更新的規(guī)劃建設(shè)中，要把空間布局與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等方面的發(fā)展融合考慮，把城市功能提升與未來的可持續(xù)發(fā)展融合考慮。這樣的城市更新才是“有血有肉”的，而不是僅僅是冷冰冰的建筑物的更新和改造。

（三）加大體制機(jī)制與制度創(chuàng)新的力度

長期以來，城市更新過程中，面向理性訴求的法律法規(guī)和制度設(shè)計還存在較大缺陷，是亟待解決的問題。一是完善城市更新中理性訴求的處理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。要針對訴求，明確城市更新中的處理標(biāo)準(zhǔn)和程序，促進(jìn)感性訴求向理性訴求轉(zhuǎn)化，并形成常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的工作機(jī)制。二是理順治理體制機(jī)制。要加大社會組織、研究機(jī)構(gòu)、民主黨派、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)、市民代表等社會力量參與城市更新的規(guī)劃、設(shè)計、管理、服務(wù)和監(jiān)督等全過程，形成適合本城市和本地區(qū)的運行體制機(jī)制。三是理順渠道。要理順理性訴求的渠道，把理性訴求通過合理的程序反映到政府相關(guān)部門，并及時反饋回市民，形成公開透明的信息渠道，有利于營造市民參與的良好氛圍。

（四）加強宣傳教育力度

加強教育宣傳工作主要有三個方面的內(nèi)容。一是對公共利益和理性訴求的宣傳教育。這是常態(tài)的宣傳教育工作，主要是通過媒體、論壇、公益廣告、社區(qū)培訓(xùn)等方式進(jìn)行宣傳教育，提高市民對訴求的概念理解，幫助公眾明確理性訴求的范圍、程序、標(biāo)準(zhǔn)，及其與公共利益的關(guān)系等等。通過宣傳教育，促進(jìn)市民形成理性訴求的行為習(xí)慣，并逐步形成一種市民文化。二是對具體項目的教育宣傳工作。針對城市更新的項目，加大宣傳力度，對市民普及相關(guān)的專業(yè)知識，提高市民對項目的認(rèn)知程度。三是對服務(wù)主體的宣傳教育。對政府相關(guān)部門及參與的社會力量進(jìn)行與訴求相關(guān)的知識和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高服務(wù)主體的素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提高決策質(zhì)量。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint