我國城市公共服務(wù)的陷阱與度的均衡

編者按：

本期策劃的主題是“城市公共利益視角下的平衡協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制”，約請了6位專家分別從城市公共服務(wù)的均衡、權(quán)力運(yùn)行中的公共利益悖論、公共利益視野下的城市理性訴求、城市基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性演變等角度論證了當(dāng)下城市管理中監(jiān)管與協(xié)調(diào)的問題，所探討的體制與機(jī)制路徑或建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上，或建立在理論論證上，具有相當(dāng)?shù)那罢靶砸饬x。

導(dǎo)讀：城市及其公共服務(wù)具有分形的特征。我國城市作為一種自組織系統(tǒng)，在長期的規(guī)模擴(kuò)張中，已經(jīng)陷入公共服務(wù)悖論中。因此，城市發(fā)展中的協(xié)調(diào)與有效監(jiān)管就是公共利益的協(xié)調(diào)、監(jiān)管與度的把握，就是城市公民群的控制與公共服務(wù)的選擇性供給機(jī)制的建立，就是城市生態(tài)系統(tǒng)的維持與穩(wěn)定。

在公共行政研究歷程中，“歐洲的傳統(tǒng)”比美國人伍德羅·威爾遜開啟的公共行政學(xué)研究更早，筆者曾經(jīng)論述過。[1]所謂的歐洲傳統(tǒng)就是對城市警察問題的研究，可以說，城市警察問題的研究真正意義上是現(xiàn)代公共行政具體問題研究的肇始，也是現(xiàn)代公共行政實(shí)證研究的先聲。

有學(xué)者注意到，到1699年，幾乎所有法國城市都設(shè)立了警察中將，同時(shí)設(shè)立了協(xié)助警察中將的警察分局局長。1700年以后法國的警察歸省監(jiān)督官和城市警察中將指揮，1791年成立了國民憲兵隊(duì)并且建立了較復(fù)雜的城市警察組織。[2]同樣在德國，19世紀(jì)以前，警察掌握了國家權(quán)力的“除外”權(quán)，剩余權(quán)全歸警察所有?！熬鞕?quán)力代表了內(nèi)政權(quán)力，故在18世紀(jì)開始，德國即出版許多關(guān)于警察法的書籍。對于警察法的研究可以說是代表了公法學(xué)的研究。警察法與公法成為同義詞?！盵3]這兩個(gè)事實(shí)可以證明，城市中的警察問題最早進(jìn)入了公共行政學(xué)者們的視野，也間接證明了城市管理的重要。

無獨(dú)有偶，上世紀(jì)70年代末，奧斯特羅姆等研究者在建構(gòu)公共服務(wù)的理論框架以及多中心治理理論時(shí)，更是把城市管理中的警察問題作為制度基礎(chǔ)。在所著的《公共服務(wù)的制度建構(gòu)：都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》中，他們把警察服務(wù)當(dāng)作公共經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)，用一整套操作化的多中心理論概念框架，對警察服務(wù)進(jìn)行了細(xì)分，并詳細(xì)闡述了美國大城市地區(qū)警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)，展現(xiàn)了新公共管理思潮的實(shí)踐本質(zhì)。因此，公共行政及其相關(guān)問題的研究自始至終并沒有回避城市管理中的各種問題，城市問題的多樣性、復(fù)雜性也成就了公共行政理論的基石——雖然警察問題僅是一類。

一、城市公共服務(wù)悖論與公共利益的被忽視

本世紀(jì)以來，中國城市擴(kuò)展突飛猛進(jìn)，表現(xiàn)出幾個(gè)明顯的特征：一是傳統(tǒng)城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，大量樞紐地帶城市集群崛起，特級(jí)超大城市出現(xiàn)；二是中小城市不斷擴(kuò)容，努力打造區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的地位；三是縣級(jí)城市在城鎮(zhèn)化浪潮中與鄉(xiāng)村交融，打造出許多與傳統(tǒng)縣城功能近似的鎮(zhèn)。這些特征背后，隱含的基本事實(shí)是無論城市規(guī)模、形態(tài)如何變遷，大大小小的城市都呈現(xiàn)出分形特征，自相似性十分明顯。

分形的概念是美籍?dāng)?shù)學(xué)家芒德勃羅（B.B.Mandelbrot）1967年提出的。雖然分形理論的基本特點(diǎn)是用分?jǐn)?shù)維度的視角和數(shù)學(xué)方法描述和研究客觀事物，但其“部分與整體以某種方式相似”的分形（fractal）理論使我們更能看清楚城市擴(kuò)展中的復(fù)雜性以及公共服務(wù)中的困境。我們發(fā)現(xiàn)，城市不論級(jí)別大小、歷史長短、文化是否有差異，在整個(gè)擴(kuò)張的過程中都在做著同樣的及其類似的耗損公共財(cái)政的傻事——姑且稱之為城市公共服務(wù)悖論。

是人口增加導(dǎo)致了城市擴(kuò)張還是城市擴(kuò)張?jiān)斐闪巳丝诩郏渴窃黾拥墓卜?wù)改善了城市人口的生存環(huán)境還是城市人口激增造成公共服務(wù)的不斷短缺？顯然，這幾個(gè)疑問之間互為因果。一個(gè)基本的結(jié)論是，城市越擴(kuò)張公共服務(wù)水平越需要改善，公共服務(wù)水平越改善對人口的吸引力越大，而越多的人口涌進(jìn)城市，城市越需要擴(kuò)張并導(dǎo)致公共服務(wù)水平越惡化。概言之，城市公共服務(wù)越改善越無法滿足城市公民公共利益的需求。這就是城市公共服務(wù)悖論，也就是我們面臨的普遍的城市病癥，并且具有自相似性。

統(tǒng)計(jì)資料顯示，1985～2007年期間，我國城市發(fā)展進(jìn)入快速階段，累計(jì)新設(shè)城市390座，合并與撤銷城市58座。其中1985～1998年期間城市數(shù)量急劇增加，以撤縣設(shè)市為代表的新城市大量出現(xiàn)，由1985年324座增加到1998年最高的668座。2007年全國共有城市656座，平均人口規(guī)模保持持續(xù)上升趨勢。那么，城市規(guī)模擴(kuò)張是從公共利益的需求出發(fā)的嗎？探討城市規(guī)模演變的機(jī)制時(shí)，學(xué)者們認(rèn)為有4種范式的解釋比較有影響：（1）傳統(tǒng)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為空間集聚和集聚帶來負(fù)外部性之間的相互作用；（2）產(chǎn)業(yè)組織理論強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)聯(lián)系和產(chǎn)品差異化的影響；（3）新經(jīng)濟(jì)地理忽略土地市場而強(qiáng)調(diào)城市間貿(mào)易、固定農(nóng)業(yè)區(qū)以及內(nèi)生的地理偶然性的影響；（4）內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論的解釋。[4]顯然，空間集聚和報(bào)酬遞增、經(jīng)濟(jì)利益的滿足與政治的需求成了積極的動(dòng)力。同時(shí)，我國政府地方官員為獲得晉升而進(jìn)行錦標(biāo)賽式競爭的激勵(lì)機(jī)制；設(shè)立新城市或城市升格帶來的非農(nóng)人口的增加將具有人口規(guī)模集聚的外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等因素大大超過了對公共利益因素的考慮。[5]

這是一種關(guān)于城市增長的量化分析，也是經(jīng)濟(jì)學(xué)語言體系下城市擴(kuò)張因由的解釋。而現(xiàn)實(shí)層面，這正是主導(dǎo)政府官員思維的核心方面，是導(dǎo)致城市盲目擴(kuò)張的根本誘因。其思維的單一性導(dǎo)致了城市發(fā)展中公共利益被忽視、公共物品提供被擱置，也成了城市發(fā)展中最難以解決的公共問題。公共利益的維護(hù)是城市發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因。城市規(guī)模變化與結(jié)構(gòu)調(diào)整都應(yīng)該從維護(hù)公共利益的基本點(diǎn)出發(fā)。然而，在我國城市體系的形成過程中，發(fā)揮著影響作用的是行政因素和政治因素，城市設(shè)置和調(diào)整甚至規(guī)模的變遷直接受這些因素左右，而不是城市自身發(fā)展的內(nèi)在因素——公共利益的滿足。一個(gè)城市和另一個(gè)城市公共利益的滿足是否相同？一個(gè)城市與另一個(gè)城市的公共服務(wù)是否相同？一個(gè)城市的管理主體與另一個(gè)城市的管理主體是否相同？在我國目前的狀況下，無論規(guī)模大小、人口多寡的城市，這些是相同的，問題也是相同的。這就使得公共服務(wù)的悖論的存在也是相同的。endprint

事實(shí)上，城市因人口規(guī)模、公共建筑、城市經(jīng)濟(jì)增加帶來的知識(shí)溢出、空間效益、土地增值、利潤攀升等正外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)均被大規(guī)模增加的交通擁擠、土地成本上升、城市污染與貧富兩極分化、社會(huì)群落撕裂、階層分化等負(fù)外部效應(yīng)超越。1968年，美國學(xué)者G·哈?。℅arrett Hardin）在《公地的悲劇》中提出“公地悲劇”概念：假設(shè)牧民可免費(fèi)進(jìn)入一塊公共牧場，那么，牧民們?yōu)榱俗非髠€(gè)人利益，就盡可能增加奶牛數(shù)量，結(jié)果導(dǎo)致該牧場草場退化并毀滅。哈丁把這種模型擴(kuò)展到對于人口增長、環(huán)境污染、資源退化等問題的解釋上。他指出，人性都有向外擴(kuò)張的欲望，無人保護(hù)的公共利益最先受到侵害。我國城市擴(kuò)張的單一性思維無疑在重復(fù)著哈丁的悲劇命題。

筆者認(rèn)為，城市發(fā)展中的公共利益應(yīng)該包括兩個(gè)基本層面。第一層面是指公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式即公共物品供給，公共利益是公共物品的抽象概括；第二層面是指公共利益的精神表現(xiàn)形式即一種城市認(rèn)可的價(jià)值取向，包括城市精神、文化、形象標(biāo)識(shí)、城市文化符號(hào)以及城市具有的基本的公平、正義、民主等宏大主題。有學(xué)者將基礎(chǔ)設(shè)施、健康安全、就業(yè)社保、科教文化、環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面看成公共服務(wù)指標(biāo)（見表1），事實(shí)上這正是城市公共利益維護(hù)的基本面，也是城市公共物品提供的基本面。但城市在擴(kuò)張過程中，基于經(jīng)濟(jì)利益考量的“攤大餅”式擴(kuò)容最失敗的就是忽視了對這些利益因素的考慮和深度思考。

城市規(guī)劃向來標(biāo)榜自己是公共利益的代表，但“誰代表誰”問題的回答一直是模糊的。政府？城市公民？市場？規(guī)劃師？到底誰是公共利益的代表者、實(shí)現(xiàn)者、完成者？在一系列含混不清的思維中，隨之而來的是越來越復(fù)雜的利益群體對城市的肢解、分化和各自為追逐經(jīng)濟(jì)利益而上演的博弈大戰(zhàn)?；仡欁?984年城市體制改革以來的城市化歷程，我國城市人口因規(guī)模過大，城市經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善的情況下越來越成為城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)。城市數(shù)量、規(guī)模急劇增加的同時(shí)就是大量的傳統(tǒng)城市形貌的消失，就是城市人口公共利益巨大的喪失。從拆遷到改造，從兼并到擴(kuò)容，城市喪失了尊嚴(yán)，城市公民喪失了尊嚴(yán)。

從公共管理的角度分析，一定人口規(guī)模和建筑規(guī)模的城市最大的公共利益就是提供足夠的公共物品滿足城市人口生存的各種需求。城市發(fā)展應(yīng)該為人而服務(wù)，忽視了以人為核心的公共利益，城市擴(kuò)展就成了提升經(jīng)濟(jì)利益的工具。

二、城市公民群與公共利益：邊界與限度

研究城市發(fā)展問題必須考慮城市中人的群落問題。城市是人的集合體，不同類型的人群基于歷史的、現(xiàn)實(shí)的生活理念、價(jià)值、判斷集中在某一個(gè)城市生活，互相交換信息，在改變自身的同時(shí)改變著城市的形貌，從而構(gòu)成了一個(gè)城市基于人的城市精神、城市價(jià)值。城市擴(kuò)張首先不能違背城市人群的意愿或者隨意改變因歷史的原因所形成的城市精神，同時(shí)確保城市精神的相對獨(dú)立、完整與穩(wěn)定性。

美國學(xué)者福萊特1918年在所著的《新國家》中提出了“群體原則”，用這個(gè)原則解釋城市中人的群落狀態(tài)——包括利益的某些方面，是有充足理由的。福萊特認(rèn)為個(gè)體只有在群體中才能發(fā)現(xiàn)自身的潛能和真正本性，也才能獲得真正的自由，一個(gè)人的“真正自我就是團(tuán)體自我”，“人沒有脫離社會(huì)、獨(dú)立于社會(huì)或反對社會(huì)的權(quán)力”。具體講，第一，個(gè)人存在于相互的社會(huì)交往之中，具有一致性、群體思維和集體意志，并且在這個(gè)過程中才能發(fā)現(xiàn)“真正的自我”，一個(gè)人的“真正自我就是團(tuán)體自我”。第二，民主是一種社會(huì)意識(shí)，是一種從人發(fā)展來的巨大的精神力量，是一種社會(huì)意識(shí)而不是個(gè)人主義的發(fā)展，并逐步發(fā)展成為一種地區(qū)群體、全國群體，甚至發(fā)展為國際群體“意志”。第三，群體目標(biāo)——結(jié)合的統(tǒng)一性。人們可以通過會(huì)議、討論和協(xié)作來彼此啟迪思想，并在對共同目標(biāo)的追求中表示其統(tǒng)一性，并認(rèn)為個(gè)人可以通過群體經(jīng)驗(yàn)而使自己的創(chuàng)造力得到更大的發(fā)揮。她提出三種解決利益沖突的辦法，即壓服、妥協(xié)、整合。最佳途徑為整合，即把沖突雙方的利益和愿望結(jié)合起來，并找出一種使雙方都滿意的解決沖突的辦法。[6]城市公民是不同類型的特殊的群落的集合，從福萊特“群體原則”的工具性出發(fā)，可以看出這些群落在一定的時(shí)間段是相對穩(wěn)定的，表現(xiàn)出的狀況是初級(jí)交往基本完成，形成了基本的集體思維與意志；這個(gè)群落成員形成了民主意識(shí)——一種基于城市發(fā)展的責(zé)任意識(shí)，對自身的城市發(fā)展有表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)或者群體觀點(diǎn)的意愿并且能夠付諸行動(dòng)；這些群體目標(biāo)與城市目標(biāo)高度契合，實(shí)現(xiàn)了城市與人群的高度融合。對于這個(gè)相對穩(wěn)定的城市群，城市的管理者——假如是政府，首先應(yīng)該尊重他們并且為他們的生存提供所需的基本的公共物品，即有效的公共服務(wù)?？梢钥闯?，城市公民群（落）是一個(gè)相對穩(wěn)定的量的群體，無論城市規(guī)模擴(kuò)張還是公共物品提供，必須以這個(gè)量為基數(shù)，同時(shí)剔除人口的季節(jié)性流動(dòng)因素，充分照顧到他們的利益需求。

如果我們回顧城市擴(kuò)展的歷程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“城市—市民”這一對關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)上的變化。傳統(tǒng)的城市擴(kuò)展是為了經(jīng)濟(jì)利益，政府通過強(qiáng)力驅(qū)趕人群進(jìn)入城市，成為城市的勞動(dòng)力量，形成了因經(jīng)濟(jì)利益而擴(kuò)大城市的結(jié)果，“市民”是被動(dòng)進(jìn)入城市的。中國改革開放初期及至本世紀(jì)初，城市擴(kuò)展是在這樣的動(dòng)因下形成了相對穩(wěn)定的市民群，“市民”變成了為“城市”繁榮的工具。典型的案例是遼中城市群的崛起。遼中城市群是以沈陽為核心，包括鞍山、撫順、本溪、遼陽4個(gè)地級(jí)市和海城、新民2個(gè)縣級(jí)市在內(nèi)的城市群。“一五”期間，國家用于遼中的建設(shè)投資達(dá)到51.6億元，絕大部分集中在遼中地區(qū)。工礦業(yè)生產(chǎn)的需要使區(qū)外勞動(dòng)力大量調(diào)入，在1950～1960年工礦業(yè)大發(fā)展時(shí)期，遼中5市人口機(jī)械增長共達(dá)203萬，占同期總?cè)丝谠鲩L的57%。隨著礦產(chǎn)資源的開采和重工業(yè)的發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，遼中5市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口由1949年的155.8萬上升到1957年398.7萬。改革開放以后，遼中城市群進(jìn)入快速穩(wěn)步發(fā)展階段。1990年沈陽、鞍山、撫順3市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口分別為360.37萬、120.40萬和120.24萬，2000年則分別達(dá)到394.86萬、129.06萬和124.67萬。遼中5市市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口從1980年的535萬發(fā)展到1990年的724.14萬和2000年的790.25萬。小城鎮(zhèn)密度從1984年的0.20個(gè)/100k㎡上升到2000年的0.44個(gè)/100k㎡。[7]有學(xué)者認(rèn)為，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)里城鄉(xiāng)收入差距是導(dǎo)致人口遷移的重要拉動(dòng)因素。[8]但仔細(xì)分析，鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市不僅僅在于提高自己的經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)也成為城市經(jīng)濟(jì)繁榮的主要?jiǎng)趧?dòng)力。對此，有學(xué)者就指出，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量日益龐大成為人口遷移的重要推動(dòng)力，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，城市非正規(guī)行業(yè)在吸納勞動(dòng)力方面作用顯著。[9]這恰好證明了“市民”為“城市”服務(wù)能力的不斷增強(qiáng)。endprint

關(guān)系轉(zhuǎn)換的另一個(gè)方面是現(xiàn)代城市擴(kuò)張，特別是本世紀(jì)以后，我國城市擴(kuò)展已經(jīng)擺脫了“市民”服務(wù)“城市”的基本形態(tài)，城市就是公民“用腳投票”的結(jié)果。城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到一定量的時(shí)候，隨著對外開放作用增強(qiáng)，城市經(jīng)濟(jì)對遷移人口的吸引逐漸被城市公共服務(wù)對遷移人口的吸引所代替。當(dāng)城市公共服務(wù)達(dá)到一定狀態(tài)時(shí)，城市自然產(chǎn)生了磁石效應(yīng)，良好的公共服務(wù)吸引了大量的非城市人口進(jìn)入，并且分享城市公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源的好處。而城市擴(kuò)展的目的更重要的是為了解決不斷涌入城市的人的生活質(zhì)量問題，形成了包括軌道交通在內(nèi)的城市擴(kuò)展?fàn)顟B(tài)。其中，市民群主動(dòng)形成而且自覺膨脹，并且越來越不穩(wěn)定，“城市”變成了為“市民”提供一切服務(wù)的平臺(tái)——以政府為管理主體的城市的作用就是為了解決好公共服務(wù)。以北京市為例，2000～2010年公共服務(wù)壓力主要分為兩大階段。其中，2000～2003年公共服務(wù)壓力指數(shù)較大，主要原因是由于人口數(shù)量急增使得公共服務(wù)水平較低、壓力較大。2004～2010年間，北京市公共服務(wù)壓力指數(shù)下降，公共服務(wù)水平顯著提高。但第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，北京市登記常住人口共1961.2萬人，與2000年的第五次全國人口普查相比，十年間增加了604.3萬人，加上400萬左右的瞬時(shí)人口，每天在北京這塊土地上生活的人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)至2400萬左右。這對北京市的資源、生態(tài)環(huán)境等方面帶來了巨大壓力，造成了城市交通擁堵、就業(yè)緊張、住房短缺、環(huán)境惡化、水資源匱乏等一系列問題。根據(jù)北京市水務(wù)局水資源承載能力測算，北京市的人口規(guī)模已接近水資源的極限承載能力。如此大規(guī)模的人口壓力，自然考驗(yàn)著“城市”服務(wù)“市民”的能力。

非城市人口涌入城市正在搶奪和占有城市有限的公共服務(wù)資源，必須看到這一質(zhì)的轉(zhuǎn)變正在所有城市普遍蔓延。占有城市公共服務(wù)資源就與“搶包山”①一樣，在不限制人群規(guī)模的情況下，勢必會(huì)造成城市公共服務(wù)體系的坍塌。中國城市擴(kuò)展已經(jīng)從政府為提升經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)擴(kuò)容轉(zhuǎn)向了政府為解決城市無限制涌入人口公共服務(wù)問題擴(kuò)容的新的階段，因此當(dāng)前特別重要的是必須解決人口因公共服務(wù)質(zhì)量高而涌入城市造成城市非正常膨脹、陷入公共服務(wù)悖論的情況。

由此可以得出一個(gè)結(jié)論，城市的擴(kuò)展，首先在于控制城市公民群的數(shù)量，而要控制城市公民群的數(shù)量，就必須克服“用腳投票”的問題——公共服務(wù)的改善必須有一個(gè)圍堰遮擋。否則，城市公共服務(wù)永遠(yuǎn)是一個(gè)“公地悲劇”，即越好的公共服務(wù)越無法滿足不斷涌進(jìn)的人口的需求，并且使得種種以維護(hù)公共利益為借口的城市平衡協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

城市公民群的利益是否是公共利益的全部？回答是否定的。城市公共利益是一個(gè)多元的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的利益體系，我們用公共利益群這一概念來表述。之所以如此，就在于城市是一個(gè)自組織系統(tǒng)。自組織理論認(rèn)為，如果向系統(tǒng)注入能量使得一定的參數(shù)達(dá)到某個(gè)臨界值，系統(tǒng)往往會(huì)自動(dòng)形成某種秩序和模型。通俗地講，當(dāng)系統(tǒng)演化無需外界的特定干擾、僅依靠系統(tǒng)內(nèi)部各要素的相互協(xié)調(diào)便能達(dá)到某種目標(biāo)，我們說系統(tǒng)是自組織的。[10]“城市本身是有一定的學(xué)習(xí)功能的系統(tǒng)，具有一定的自適應(yīng)性和自組織性。許多規(guī)劃建設(shè)中考慮不到而實(shí)際生活中必須解決的問題，往往通過這種功能得以暫時(shí)解決。”[11]同時(shí)，城市是一種開放的系統(tǒng)，城市時(shí)刻都在與環(huán)境交換物質(zhì)、能量和信息。城市生長的過程，本質(zhì)是一種自下而上的演化過程。城市和城市體系，無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代抑或自由市場國家，都是一種自組織系統(tǒng)，只不過自組織演化能力有一定差別，這種差別通常影響著不同國家城市發(fā)展的水平高低及其功能的強(qiáng)弱。[12]2000年，德國著名科學(xué)家翰肯（H. Haken）在為以色列學(xué)者波圖戈里（J. Portugali）名為《自組織與城市》的專著作序時(shí)指出：“城市是自組織系統(tǒng)”，是一種包含革命概念的新思想。[13]

作為自組織系統(tǒng)的城市，城市公民群的公共利益是否必須由獨(dú)立于城市之外的其它主體來維護(hù)？筆者認(rèn)為，城市內(nèi)部各種利益主體之間會(huì)建立一種自覺的基于城市生態(tài)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)然，這種公共利益的維護(hù)只是部分的、不全面的。因此，作為城市經(jīng)營與管理主體，就不應(yīng)該對城市公共利益大肆包攬——特別是政府主體，一部分公共利益的滿足與維護(hù)者是必須的，而另一部分公共利益則應(yīng)該完全依賴自組織內(nèi)部自我更新與維護(hù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，通過利益之間的矛盾、沖突與協(xié)調(diào)在利益主體互相學(xué)習(xí)、交換信息以及自身成長的過程中會(huì)達(dá)到一種均衡。這些自組織的行動(dòng)包括了城市的家庭、私人組織、NGO組織以及其它社團(tuán)，他們以主動(dòng)的自覺的參與精神和自律意識(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益的均衡。而對于政府，它應(yīng)該完成的是那些城市自身無法實(shí)現(xiàn)的、城市主體之間無法達(dá)成協(xié)議的公共利益，即政府在城市公共利益滿足方面是有限度的。

政府不能把城市公共利益僅僅看成是公共物品的供給與維護(hù)，或者是基礎(chǔ)設(shè)施的一般供應(yīng)。關(guān)于城市公共利益，首先是公共利益滿足要有一個(gè)群的邊界，其次是物的供給，再次是政治需求的滿足。特別要強(qiáng)調(diào)的是，文化滿足可以看作是城市文化的發(fā)展及文化設(shè)施供給問題，但城市自身文化品味的提升與城市居民的互動(dòng)效應(yīng)是不容忽視的。一定意義上，高級(jí)的城市公民的最高級(jí)別的需求應(yīng)該是政治性的——價(jià)值、理念、民主、自由等。但城市發(fā)展過程中往往是從初級(jí)需求的滿足開始，即基本的物的公共利益的滿足——水電路商業(yè)設(shè)施及教育醫(yī)療文化產(chǎn)品的初級(jí)供應(yīng)。在城市的不斷擴(kuò)展中，如果各級(jí)各類管理城市的市政府認(rèn)為城市公共利益群是無邊界的，包括了城市公民的一切需求，并且只能由自己獨(dú)立完成維護(hù)和提供任務(wù)，那么，無止境的公共利益擴(kuò)張與完全的政府主導(dǎo)的公共服務(wù)最終將使公共財(cái)政陷入泥沼。

三、城市生態(tài)：協(xié)調(diào)、監(jiān)管與有效參與的社會(huì)機(jī)制建立

城市是自組織系統(tǒng)，同時(shí)也是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。這不僅僅是因?yàn)樗木G地、水系、空氣、山脈、交通與人居之間形成一個(gè)有效的生態(tài)系統(tǒng)，更在于它的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與人的協(xié)調(diào)發(fā)展，也同時(shí)在于它的政治治理、公共服務(wù)、城市精神、文化品味、人文素養(yǎng)與人的生存相得益彰。這一切構(gòu)成城市生態(tài)的完整系統(tǒng)，而一切城市的擴(kuò)張、規(guī)模的確定都必須以實(shí)現(xiàn)這一生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、平衡為終極目的。endprint

政府是城市管理最強(qiáng)勢的力量，所以政府維護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)的完整性就是維護(hù)最大的公共利益。由于政府自身就處于公共利益的漩渦之中，因此維持各利益體的利益均衡就成為政府的積極責(zé)任——而這也是城市在法律意義上賦予政府的生態(tài)責(zé)任。因此，政府承擔(dān)責(zé)任就必須在法律意義上建立一套有效的協(xié)調(diào)、監(jiān)管機(jī)制，提供必要的政策環(huán)境——特別是在放松管制的基本政策制定方面，就必須追求公正、平等的價(jià)值，就必須支持基本的社會(huì)正義。

第一，政府的責(zé)任在于協(xié)調(diào)城市基本的利益關(guān)系，維護(hù)人、社會(huì)、私人組織及NGO間利益生態(tài)平衡。個(gè)體需求的滿足就是個(gè)體利益，城市中個(gè)體的人、社會(huì)基本單元、私人組織及NGO各自需求的滿足就是各自的利益集合。當(dāng)各個(gè)個(gè)體的利益出現(xiàn)共同的需求點(diǎn)或者交集，共同的個(gè)體利益構(gòu)成基本的公共利益。在這一過程中，有的個(gè)體需求能夠滿足，有的則不能，即個(gè)體利益滿足是以各自之間的均衡為前提的，不能因?yàn)閺?qiáng)勢或者依仗著資源和手段的優(yōu)勢，滿足額外的不被社會(huì)普遍認(rèn)可的個(gè)體需求。如果城市市民一味強(qiáng)調(diào)自己需求的重要性，或者城市經(jīng)濟(jì)利益主體——商業(yè)、企業(yè)強(qiáng)調(diào)自己需求的重要性，那么，各自利益需求就很難形成交集。因此，政府的責(zé)任在于保障不同利益群體間需求的平衡，不能偏袒任何一方。特別是要通過法律與制度的手段限制個(gè)體需求擴(kuò)大化，以維護(hù)基本的均衡。近20年來，中國城市擴(kuò)張的一個(gè)重要原因就是政府以土地財(cái)政為抓手，袒護(hù)開發(fā)商利益，損害城市拆遷戶利益，破壞了公共利益需求的均衡性，因此才導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾激化，城市改造中各種惡性事件不斷發(fā)生。

政府也要維護(hù)公共利益供給度的平衡。我們并不主張肆意擴(kuò)大公共權(quán)力的范圍，提供一些超乎公共需求的公共物品，比如貴族式教育的學(xué)校、高檔養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)、超乎普通市民享受的體育文化設(shè)施，政府同時(shí)也要限制這一類物品的其它社會(huì)主體供給。如果把公共利益的滿足看做是一個(gè)橄欖球形狀，政府就應(yīng)該提升社會(huì)底層人士對公共物品的消費(fèi)，以大眾化的公共物品的提供為依據(jù)；政府就應(yīng)該規(guī)范高端公共物品的奢侈提供，限制高層社會(huì)群體肆意對財(cái)富的浪費(fèi)；政府應(yīng)該以滿足中段層次的供應(yīng)為度，以滿足社會(huì)大眾需求為目標(biāo)，做該做的，放手一切不該做的，定位政府城市管理職能。

第二，政府的責(zé)任在于有效監(jiān)管其它城市主體行為的規(guī)范性，防止他們因自身利益發(fā)展而損害其他主體利益，建立關(guān)系依存的生態(tài)系統(tǒng)。對不同的城市管理主體而言，未被規(guī)范的行為會(huì)造成利益沖突，利益沖突會(huì)導(dǎo)致矛盾發(fā)生，矛盾發(fā)生會(huì)造成關(guān)系不暢，關(guān)系不暢會(huì)造成整個(gè)城市運(yùn)行體制難以協(xié)調(diào)。政府在城市發(fā)展中行為是否規(guī)范，這是政府有效規(guī)范其它管理主體的前提。因此政府必須以自己行為的規(guī)范引領(lǐng)城市管理主體行為規(guī)范，同時(shí)在法律層面予以規(guī)定。要反對政府與私人盈利組織，包括企業(yè)、商業(yè)機(jī)構(gòu)結(jié)盟，以防范形成政商腐敗關(guān)系，相互勾結(jié)侵占城市公共利益。多年以來所形成的政府以公共權(quán)力強(qiáng)征強(qiáng)拆城市居民住宅用地、高價(jià)出讓城市土地給開發(fā)商，開發(fā)商大規(guī)模修建樓宇高價(jià)售賣牟利、破壞城市規(guī)劃布局及最底層民眾利益的行為就是典型例證。要反對政府與NGO組織之間的相互妥協(xié)、融合的行為，包括政府收買NGO組織獲取社會(huì)資源，NGO組織投靠政府失卻公益性，大肆盈利，喪失社會(huì)公信力等。

以利益為紐帶的組織間關(guān)系不是一種良性的生態(tài)關(guān)系，也會(huì)對整個(gè)城市生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。組織間行為發(fā)生發(fā)展與變化并不能以損害和占有大眾利益為基礎(chǔ)，特別是城市人口流動(dòng)性非常強(qiáng)的狀態(tài)下，這種占有會(huì)徹底損害城市的聲譽(yù)。因此，政府維護(hù)城市組織間關(guān)系就是要制定基本的行動(dòng)規(guī)范、城市公約，建立公共政策引導(dǎo)下的組織行動(dòng)環(huán)境，并且以法律機(jī)制確保大家共同遵守。

第三，政府維持城市生態(tài)系統(tǒng)還在于防止城市公共物品的過度消費(fèi)，形成巨大的財(cái)政“漏斗”，防止公共財(cái)政無止境投入城市發(fā)展、建設(shè)，造成非城市區(qū)域公共物品的大量缺失。城市公共利益的維護(hù)是建立在城市公共物品使用周期不斷延長的基礎(chǔ)上的，即通過城市公共物品使用期的不斷延長來減少財(cái)政損耗。中國城市擴(kuò)張中的公共物品反復(fù)供給是一個(gè)典型的惡性案例，許多城市主要行政長官更迭必然帶來城市公共物品的反復(fù)投資——當(dāng)然，這中間不排除城市基礎(chǔ)建設(shè)中少數(shù)政府官員的尋租行為。許多城市的道路不斷被改造、硬化，人行道不斷被鋪砌，照明路燈不斷被更換，許多景觀樹木移進(jìn)又移出等，無不充滿了曖昧的味道。

同時(shí)，政府有責(zé)任制止公共服務(wù)悖論——越優(yōu)越的公共服務(wù)越不能滿足城市人口消費(fèi)的現(xiàn)象繼續(xù)下去，包括控制城市環(huán)城道路、地下軌道交通不斷增加以及限制政府權(quán)力過度“規(guī)劃”“改造”城市長期以來形成的文化形態(tài)等。在公共物品的消費(fèi)中，政府要通過居住政策的制定防止公地悲劇在城市蔓延，包括建立城市人口警戒標(biāo)示、理性引導(dǎo)公民“用腳投票”、控制大城市人口規(guī)模，從根本上遏制公共物品隨人口增加不斷擴(kuò)大供給量的態(tài)勢。

第四，建立城市生態(tài)系統(tǒng)的外生態(tài)系統(tǒng)，防止城市規(guī)模無邊際擴(kuò)大與城市公共服務(wù)搭便車現(xiàn)象，舒緩城市壓力，維持城市生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)立性、穩(wěn)定性與相對完整性。城市生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)緊密相關(guān)，城市系統(tǒng)的完善也依賴于外在系統(tǒng)對城市系統(tǒng)壓力的減小。因此，建立城市外生態(tài)系統(tǒng)，并且基于多中心供給和多元供給的理念提供完整的公共物品是舒緩城市壓力的有效選擇。根據(jù)中國的實(shí)際情況，中小城市公共服務(wù)水平的提升在舒緩超大城市壓力方面是有效的，而鄉(xiāng)村功能齊全的社區(qū)同樣有許多優(yōu)越性。我們不主張把人口不斷向公共服務(wù)水平高的城市集中的做法，而是希望努力提高和改善鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)水平，建立具有城鎮(zhèn)功能的小環(huán)境、小氣候、小城鎮(zhèn)系統(tǒng)。在這個(gè)進(jìn)程中，市場化供給、社會(huì)化供給以及PPP模式（Public Private Partnership）皆是有效的方式選擇。

“城”與“市”，一個(gè)承載著人口居住的功能，一個(gè)承載著經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的功能。因經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的城市問題已經(jīng)逐漸被因公共利益導(dǎo)致的城市問題替代，經(jīng)濟(jì)利益下需要監(jiān)管與協(xié)調(diào)的基本關(guān)系是政府、企業(yè)與商家的關(guān)系，而公共利益視角下需要監(jiān)管與協(xié)調(diào)的關(guān)系就是城市公民與公共利益的關(guān)系。城市公民是城市的主人，存在著自身不斷成長的過程，但決不能被動(dòng)順從包括政府在內(nèi)的管理主體對城市的任意改造與擴(kuò)張，成為公共利益“被賜予”的對象。城市公民如何成長？依然存在著公共利益的拷問，但只要明白他們始終是城市生態(tài)系統(tǒng)的擁有者、維持者，是城市公共服務(wù)的創(chuàng)造者、分享者，這才是真正的城市建設(shè)與城市化道路。

注釋：

①搶包山是香港長洲一年一度的特色傳統(tǒng)民間活動(dòng)。18世紀(jì)清朝時(shí)期，長洲已有搶包山的活動(dòng)，即設(shè)立三座由包子積成的包山，供居民搶奪。傳統(tǒng)上，摘得包子越多，福氣就越高。

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責(zé)任編輯：張 煒endprint