招投標(biāo)審計的“四難”與“五策”

吳曉蘭+王小平

招投標(biāo)工作是項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的源頭，也是群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、社會關(guān)注的焦點(diǎn)。但由于招投標(biāo)違法違規(guī)的隱蔽性以及受審計手段、審計資源等客觀因素限制，使審計人員往往感到問題嚴(yán)重卻難以突破。帶著這個問題，我們來到全國審計系統(tǒng)先進(jìn)集體——南城縣，就如何難破解招投標(biāo)審計難題進(jìn)行審計調(diào)查，現(xiàn)將情況綜合于此，以求拋磚引玉。

一、招投標(biāo)審計存在“四難”

招投標(biāo)涉及多部門、多主體、多環(huán)節(jié)、多資料，審計部門要實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)審計全覆蓋，存在“四難”。

審計取證難。招投標(biāo)審計涉及的主體包括招標(biāo)人、評標(biāo)委員會、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人；涉及的環(huán)節(jié)包括招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)和中標(biāo)五個環(huán)節(jié)；涉及審查的資料包括招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)等環(huán)節(jié)的資料和合同等。由于主體、環(huán)節(jié)、資料眾多，經(jīng)常出現(xiàn)取證難情況。一是資料缺失。由于招投標(biāo)資料分開管理，被審計單位經(jīng)常出現(xiàn)資料（含投標(biāo)的電子文本）缺失情況，這給審計主要是查閱評標(biāo)資料、紙質(zhì)投標(biāo)資料帶來工作量大且難以發(fā)現(xiàn)問題。二是資料不全。評標(biāo)資料少且簡單，一些看似規(guī)范的評標(biāo)資料存在諸多疑問。三是評委難找。由于評標(biāo)委員會一般是從有關(guān)部門的專家?guī)熘谐槿?，很多專家在市外且工作繁忙，雖發(fā)現(xiàn)了問題，但由于各種原因?qū)＜覠o法到達(dá)審計現(xiàn)場，造成審計存在的疑問懸而未決，發(fā)現(xiàn)的問題和疑點(diǎn)總是停留在“程序有瑕疵”的層次，在程序違規(guī)下的腐敗問題無法依法核查。四是銜接隔檔。一些招投標(biāo)存在的問題經(jīng)常是個別人員接受調(diào)查以及工程出現(xiàn)了嚴(yán)重的質(zhì)量問題才暴露出來，時間長了，該出的證明資料難以搜集。

審計定性難。由于各種因素影響，招投標(biāo)違規(guī)很難定性。一是對號入座難。現(xiàn)行招投標(biāo)法律法規(guī)不完善，表現(xiàn)為原則性的規(guī)定多、配套制度少、操作性差，即使發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)某個環(huán)節(jié)中存在問題，也很難對號入座。二是事實(shí)認(rèn)定難。在招投標(biāo)中個人直接干預(yù)的做法很少，但違法違規(guī)的方式趨于隱蔽和專業(yè)化，違規(guī)操作有時已經(jīng)蔓延到招投標(biāo)活動的各個環(huán)節(jié)，存在形式各異的不規(guī)范方式，審計中對單個環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為較難認(rèn)定為違法違規(guī)行為，也很難找到有針對性的法規(guī)。三是核實(shí)查清難。審計發(fā)現(xiàn)的一些問題由于當(dāng)時并未引起嚴(yán)重后果，或沒有發(fā)現(xiàn)和招投標(biāo)違規(guī)直接相關(guān)的問題，無法進(jìn)一步核實(shí)清查。

審計處理難。審計介入時間一般是項(xiàng)目基本完成或接近完成階段，如《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》共有6條條款列舉了“中標(biāo)無效”的問題，但實(shí)踐中卻沒有多少約束力。按照《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定“建設(shè)工程合同無效，但建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，承包人請示參照合同約定支付工程價款的，應(yīng)予支持”，“建設(shè)工程合同無效，且建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收不合格，修復(fù)后的建設(shè)工程經(jīng)竣工驗(yàn)收合格，發(fā)包人請示承包人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的，應(yīng)予支持”，但實(shí)際審計時工程合同已經(jīng)開始執(zhí)行或執(zhí)行完畢，造成招投標(biāo)處理處罰難。

審計整改難。招投標(biāo)是項(xiàng)目實(shí)施的前期工作，一方面審計作為一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)很多招投標(biāo)問題涉及的建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)完工并按合同支付了工程價款，其他相關(guān)合同也大多數(shù)執(zhí)行完畢，很多項(xiàng)目承建單位由于工程價款支付完畢不配合審計，客觀上已經(jīng)不具備整改的條件，對招投標(biāo)中存在的問題進(jìn)行處理處罰困難。發(fā)現(xiàn)的問題也主要是移交項(xiàng)目建設(shè)管理單位和上級管理部門處理，而建設(shè)管理單位和上級管理部門的整改措施基本都是制定制度或?qū)ΜF(xiàn)行制度進(jìn)行修訂，這只能避免或杜絕以后再次出現(xiàn)同類問題，而審計過后各項(xiàng)制度即被“束之高閣”，類似問題仍舊屢查屢犯。另一方面，由于招投標(biāo)違法違規(guī)成本低，客觀上造成執(zhí)法不嚴(yán)，違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，出現(xiàn)“年年整改年年荒，年年整改在老地方”現(xiàn)象。

二、招投標(biāo)審計原因在“三不”

出現(xiàn)招投標(biāo)審計難問題有主觀原因，也有客觀原因，主要表現(xiàn)在“三不”。

一是法律法規(guī)制度建設(shè)滯后，監(jiān)管力度不到位。表現(xiàn)為：招投標(biāo)制度設(shè)計粗疏，配套制度建設(shè)滯后；招投標(biāo)違法活動以及背后的腐敗行為趨于隱蔽化和專業(yè)化；更加嚴(yán)厲的行為處理處罰違規(guī)招投標(biāo)的法律法規(guī)措施，形成不敢違規(guī)招投標(biāo)、不愿違規(guī)招投標(biāo)、不能違規(guī)招投標(biāo)的氛圍尚未形成。同時，招投標(biāo)監(jiān)管力度不夠，行業(yè)主管部門和監(jiān)督部門出于各種原因并沒有實(shí)施有效監(jiān)督，有些方面形同虛設(shè)；一些工作程序方面的問題被發(fā)現(xiàn)后，除非發(fā)生重大質(zhì)量事故要進(jìn)行責(zé)任追究和處理外，其余問題招投標(biāo)人都可以找到很多客觀理由申辯，而這些問題在沒有造成嚴(yán)重后果的前提下，處罰比較輕，甚至不追究，漸漸形成了招投標(biāo)中違法違規(guī)問題“有法難依，執(zhí)法不嚴(yán)”的局面。

二是部門權(quán)力混崗，現(xiàn)行建設(shè)管理監(jiān)督體制不健全。一般縣城招投標(biāo)活動都由縣重點(diǎn)辦、縣建設(shè)局、縣紀(jì)委三家審查后送公共資源交易中心公開招投標(biāo)。今年2月縣紀(jì)委不參與項(xiàng)目直接審查，只參與監(jiān)管。現(xiàn)直接參與招投標(biāo)單位僅有三家，在這三家中有重點(diǎn)辦和建設(shè)局又承擔(dān)大量的項(xiàng)目建設(shè)，既當(dāng)業(yè)主又當(dāng)監(jiān)理，項(xiàng)目法人在招投標(biāo)市場中，集決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力于一體，身兼“教練員”、“運(yùn)動員”和“裁判員”多種身份，對工程建設(shè)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“集權(quán)監(jiān)督”、“同體監(jiān)督”。而這種監(jiān)督容易造成監(jiān)管不力和為個人利用職權(quán)插手干預(yù)招投標(biāo)活動提供條件，體制內(nèi)的行業(yè)監(jiān)督根本不具備約束力，監(jiān)督很容易出現(xiàn)走過場。

三是建筑市場過度競爭，市場管理不規(guī)范。近幾年，各級政府持續(xù)開展了整頓規(guī)范建筑市場和建設(shè)工程項(xiàng)目執(zhí)法監(jiān)察工作，建筑市場秩序有了一定好轉(zhuǎn)。但是由于建筑市場是開放競爭的市場，現(xiàn)階段我國勘察、設(shè)計、施工的生產(chǎn)能力過剩，建筑市場供求關(guān)系嚴(yán)重失衡，引起建筑市場過度競爭，市場秩序混亂，加上管理機(jī)構(gòu)對工程造價咨詢、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范，惡性競爭致使其喪失獨(dú)立性，甚至利用專業(yè)優(yōu)勢與招標(biāo)人、投標(biāo)人合謀操縱招投標(biāo)，出現(xiàn)招標(biāo)人以各種理由規(guī)避公開招投標(biāo)、進(jìn)行虛假招標(biāo)，串通投標(biāo)、以他人名義投標(biāo)，弄虛作假騙取中標(biāo)、評標(biāo)專家不能客觀公正履行職責(zé)、招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作、無序競爭擾亂市場、中標(biāo)單位違法轉(zhuǎn)分包、“低價中標(biāo)、高價結(jié)算”，招投標(biāo)行政監(jiān)管缺位、越位、錯位現(xiàn)象。

三、招投標(biāo)審計問題解決在五動

如何解決招投標(biāo)審計難的問題，通過南城的實(shí)踐，我們認(rèn)為必須在“五動”上下功夫。

法制牽動。要建立健全招投標(biāo)法律法規(guī)體系，細(xì)化招投標(biāo)實(shí)施管理辦法，減少原則上的規(guī)定，增加制度性、可操作性的條文，針對工程建設(shè)領(lǐng)域制度上的薄弱環(huán)節(jié)和管理上的漏洞，著力加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)和配套制度建設(shè)。一是要依法嚴(yán)把招投標(biāo)項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。充分考慮政府投資結(jié)構(gòu)的合理性、投資規(guī)模的適應(yīng)性、投資使用方式的正確性、使用效益的綜合性和使用過程的公平性；其次要依法嚴(yán)把招投標(biāo)項(xiàng)目程序關(guān)。要加強(qiáng)對整個招投標(biāo)各項(xiàng)工作監(jiān)督，把好項(xiàng)目主管部門招投標(biāo)工作實(shí)施方案關(guān)，發(fā)布招投標(biāo)公告情況關(guān)，招標(biāo)文件內(nèi)容和投標(biāo)人資格關(guān)，工程圖紙事前保密關(guān)，投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)按規(guī)定操作關(guān)，中標(biāo)通知書、合同簽訂、工程變更等整個過程的遵守和執(zhí)行關(guān)。三是要依法嚴(yán)把項(xiàng)目招投標(biāo)環(huán)境關(guān)。要實(shí)行預(yù)防教育制、廉政立項(xiàng)制、分權(quán)制衡制等細(xì)節(jié)規(guī)定，進(jìn)一步營造公開、公平、公正、透明的招投標(biāo)環(huán)境。

改革引動。要改革和完善招投標(biāo)工作機(jī)制，提高監(jiān)管隊(duì)伍水平。一是要改革招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制。將各行政監(jiān)管部門的招投標(biāo)管理職責(zé)劃歸到一個部門統(tǒng)一管理，由該部門統(tǒng)一建立一支精干、高效的監(jiān)督招投標(biāo)活動專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，禁止管理部門當(dāng)業(yè)主單位，實(shí)行“管辦分離、監(jiān)管分離”；二是要改革招投標(biāo)競爭機(jī)制。全面推行資格后審，徹底開放招投標(biāo)市場，讓更多的企業(yè)參與招投標(biāo)市場競爭，加大圍標(biāo)串標(biāo)等違規(guī)者的成本；三是要改革投資項(xiàng)目建設(shè)機(jī)制。進(jìn)一步推行政府投資項(xiàng)目代建制，通過招投標(biāo)方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制投資項(xiàng)目工期，將工程竣工驗(yàn)收后移交給使用單位，禁止業(yè)主對工程招投標(biāo)的干預(yù)。

電子推動。要建立招投標(biāo)電子監(jiān)控體系，提高監(jiān)管載體科技含量。一要建立電子監(jiān)控系統(tǒng)。重點(diǎn)加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程的電子監(jiān)控，通過監(jiān)控系統(tǒng)對招投標(biāo)全過程進(jìn)行錄像和錄音；二要建立指紋識別系統(tǒng)。對進(jìn)出評標(biāo)區(qū)域的評標(biāo)專家、工作人員和監(jiān)控人員用指紋進(jìn)行確認(rèn)，確保監(jiān)管人員身份的正確性；三要建立信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。一方面對整個評標(biāo)區(qū)實(shí)行通訊屏蔽，確保評標(biāo)過程保密，另一方面，向全社會公開各種招投標(biāo)信息和企業(yè)人員信息，接受社會監(jiān)督；四要建立公示查詢系統(tǒng)。完善市場信用體系，完善市場信用體系，制定誠信評價標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)招投標(biāo)各方主體誠實(shí)守信。

管理帶動。要建立招投標(biāo)專家評審機(jī)制，提高監(jiān)管項(xiàng)目質(zhì)量。一要嚴(yán)格專家評標(biāo)管理。進(jìn)一步完善操作流程，尤其要加強(qiáng)對重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督和管理，從法律上規(guī)范專家評標(biāo)行為。二要嚴(yán)格代理機(jī)構(gòu)管理。杜絕招投標(biāo)文件中的限制性條款，防止投標(biāo)文件不同標(biāo)書中所出現(xiàn)錯誤驚人一致，或總報價相近，但其中數(shù)項(xiàng)報價雷同，又提不出計算依據(jù)或總報價相近，但其中各項(xiàng)報價不合理，且又沒有合理的解釋；或總報價相近，但數(shù)項(xiàng)子目單價完全相同，又提不出合理單價組成等情況。三要嚴(yán)格質(zhì)監(jiān)簽證管理。要強(qiáng)化施工過程中的工程變更管理，加強(qiáng)在建工程“標(biāo)后”監(jiān)督檢查力度，進(jìn)一步突出造價控制與監(jiān)管，嚴(yán)格招標(biāo)合同的約束力。

力度驅(qū)動。要建立招投標(biāo)查處懲罰機(jī)制，提高政府的公信力。一要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)查處力度。建立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、檢察、公安、法院等有關(guān)部門的招投標(biāo)聯(lián)合監(jiān)督和案件查處聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)對建設(shè)單位、主管單位和監(jiān)督部門及領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行招投標(biāo)法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)違法行為；二要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)懲罰力度。除了違規(guī)中標(biāo)無效、罰款等經(jīng)濟(jì)制裁外，還要采取降低資質(zhì)、限制參與招投標(biāo)等措施，本著從嚴(yán)不從寬、從緊不從松、從高不從低的標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)處理違規(guī)者，讓其得不償失。三要強(qiáng)化招投標(biāo)違規(guī)打擊力度。要嚴(yán)厲打擊出賣資質(zhì)、標(biāo)書等違紀(jì)違法行為；嚴(yán)厲打擊行政主管部門行政不作為及亂作為行為；嚴(yán)厲打擊非法干預(yù)和插手招投標(biāo)活動行為。當(dāng)好國家利益捍衛(wèi)者，發(fā)揮審計反腐利劍作用。

（作者單位：撫州市審計局、南城縣審計局）