新形勢下如何防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

涂時昌

2014年年初，審計(jì)署發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果指出：“我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患?！?/p>

今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的6大任務(wù)，排名第三的就是地方政府性債務(wù)，而且地方政府債務(wù)專門列為一個任務(wù)是第一次。中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出要著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。

十八大以后，特別是中央經(jīng)濟(jì)工作會議以后，資本市場、融資形勢發(fā)生了明顯的變化，一是對融資抵押物的要求更加規(guī)范、嚴(yán)格。金融機(jī)構(gòu)規(guī)定地方政府融資的抵押物——土地，除了土地儲備融資外，其他的所有融資如果用土地作抵押物，必須是二級市場上的土地，而以前融資，金融機(jī)構(gòu)只要有土地，只要出具《它項(xiàng)產(chǎn)權(quán)證》作抵押權(quán)證即可。將作抵押物的土地，在來源和性質(zhì)上作了嚴(yán)格的規(guī)定，現(xiàn)在的要求比以前更加嚴(yán)格；二是建立融資卡管理制度，對土地儲備融資實(shí)行總額控制；三是管理地方政府債務(wù)的政策法規(guī)將更加健全完備。

隨著政策法規(guī)的進(jìn)一步完善和監(jiān)管力度的進(jìn)一步加大，地方政府的融資渠道將進(jìn)一步變窄，空間將進(jìn)一步縮小，而政府債務(wù)的總量是現(xiàn)成的，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控迫切地?cái)[在地方政府的面前。如何做到既解決發(fā)展的資金需要，又防止和控制好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我覺得可以從以下幾個方面入手：

一、立好規(guī)

（一）健全債務(wù)管理法規(guī)。地方政府的債務(wù)管理法規(guī)制度不健全、管理不規(guī)范是不爭的事實(shí)。正是因?yàn)榉ㄒ?guī)制度不健全和管理的不規(guī)范，《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中才會出現(xiàn)“部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金”的問題。地方政府應(yīng)適應(yīng)新形勢，以十八大精神為指針，出臺政府性債務(wù)管理辦法，嚴(yán)格舉債程序（聽證、申請、審議、報(bào)告、監(jiān)督），明確責(zé)任落實(shí)，實(shí)行總量控制，明確投資方向，制定問責(zé)辦法（將債務(wù)問責(zé)作為政績考核的內(nèi)容之一，明確違規(guī)舉債、違規(guī)花錢的應(yīng)給予什么處罰），建立定期報(bào)告制度（將債務(wù)報(bào)告作為政府財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分，定期報(bào)告披露），把政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，從源頭上控制債務(wù)規(guī)模，防止過度融資。把舉債、防范與化解工作納入規(guī)范化、法制化的軌道。

（二）建立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。到目前為止，地方政府很少有明確的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，要管好政府債務(wù)，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，急需建立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)該包括風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)檢查監(jiān)督機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)對政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理，履行協(xié)調(diào)各項(xiàng)債務(wù)政策，制定統(tǒng)一的債務(wù)管理制度，綜合統(tǒng)計(jì)、監(jiān)控本級和下級政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

各項(xiàng)政府債務(wù)的一個共同特征就是以政府的財(cái)政資源即政府的綜合性財(cái)力作為化解償債風(fēng)險(xiǎn)的根本保障，應(yīng)確立財(cái)政部門在政府性債務(wù)管理中的主導(dǎo)地位。將所有政府性債務(wù)納入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，防止多頭舉債、多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生。做到債務(wù)舉借程序合法，資金使用正確合理，債務(wù)償還足額及時，并將消化存量債務(wù)和控制新增債務(wù)工作納入政府年度目標(biāo)責(zé)任考核。

（三）建立債務(wù)預(yù)警指標(biāo)。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，打好警示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。國際上通行的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)有三個：

1.負(fù)債率=期末政府債務(wù)余額/GDP×100%

2.債務(wù)率=期末政府債務(wù)余額/當(dāng)年地方財(cái)政收入×100%

3.償債率=當(dāng)年政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年地方財(cái)政收入×100%

它們的風(fēng)險(xiǎn)臨界值分別是大于等于60%、100%、20%

由于GDP是一個區(qū)域性指標(biāo)，針對性強(qiáng)，有的行政區(qū)域的GDP難以取得，比如省本級、市本級和高新區(qū)都沒有相應(yīng)的GDP數(shù)據(jù)。用當(dāng)年地方財(cái)政收入作分母計(jì)算債務(wù)率和償債率，不能準(zhǔn)確地反映地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力和債務(wù)償還能力。為了全面反映地方政府債務(wù)情況，更好地預(yù)警政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最好確定四個預(yù)警指標(biāo)反映和預(yù)警地方政府債務(wù)：

1.債務(wù)率=100%

2.償債率=當(dāng)年政府債務(wù)還本付息額/當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力×100%

3.借新還舊率=當(dāng)年舉借新債償還債務(wù)額/當(dāng)年償還債務(wù)額×100%

4.償債準(zhǔn)備金率=償債準(zhǔn)本金余額/期末債務(wù)余額×100%

其中：地方政府綜合財(cái)力=公共預(yù)算支出+基金預(yù)算支出+國有資本經(jīng)營預(yù)算支出。

其中，債務(wù)率、償債率、借新還舊率三個指標(biāo)值的上限分別不得超過60%、100%和50%；償債準(zhǔn)備金率的下限不能低于期末債務(wù)余額的10%。在此基礎(chǔ)上設(shè)定合理的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)級別：高、中、低，科學(xué)劃分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信號類別：高風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，以便于地方政府及時了解和全面掌握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并及時采取措施防范、控制和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）探索投融資新機(jī)制。充分發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用，加快建立符合本地區(qū)實(shí)際的投融資體系。一是通過適當(dāng)放寬和降低資金準(zhǔn)入門檻，吸引社會資本或民間資本投資，大力引進(jìn)外資，形成多渠道、多層次的投資格局。通過采取獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）、TOT（移交—經(jīng)營—移交）、PPP等方式入股基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)。完善公用事業(yè)價格形成機(jī)制，推進(jìn)公共事業(yè)項(xiàng)目市場化。按照保本微利的原則，改革供水、供電、污水垃圾處理等公用事業(yè)服務(wù)價格，完善價格形成機(jī)制，增加公共事業(yè)對社會資本或民間資本的吸引力；二是強(qiáng)化項(xiàng)目管理，控制投資規(guī)模。立項(xiàng)管理，是控制投資規(guī)模的重中之重，立項(xiàng)一定要符合國家的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃，防止政績工程、建設(shè)效益工程、惠民工程；其次要加強(qiáng)對勘測、設(shè)計(jì)的審核督查，防止勘測不到位，提高勘測的質(zhì)量，追究設(shè)計(jì)中的惡意漏項(xiàng)；三是強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)的管理，完善項(xiàng)目法人制、項(xiàng)目資本金制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制和合同管理制，杜絕“三邊”（邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊施工）工程；四是強(qiáng)化項(xiàng)目工程的預(yù)決算管理，杜絕“三超”（超概算、超預(yù)算、超合同）工程；五是強(qiáng)化項(xiàng)目檔案、資產(chǎn)管理；六是做好項(xiàng)目的績效評價。

（五）完善債務(wù)償還機(jī)制。政府要提高對償債基金、償債機(jī)制重要性的認(rèn)識，摒棄“一邊資金閑置，一邊資金緊張，一邊付息融資”的定式思維，明確建立財(cái)政償債機(jī)制，設(shè)立償債基金。每年按土地凈收益的一定比例，如20%安排償債基金，并在保持其連續(xù)性的同時，隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政運(yùn)行狀況做相應(yīng)調(diào)整。對于部分有償債能力的項(xiàng)目，還可要求項(xiàng)目單位制訂出償債計(jì)劃，督促其按時將償債資金匯入財(cái)政部門專門設(shè)置的償債基金專戶，統(tǒng)一由財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金的管理和還本付息。償債基金除用于防范新增違約和清償債務(wù)外，待條件成熟后，還可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資于低風(fēng)險(xiǎn)債券組合，將投資收益并入該基金，實(shí)現(xiàn)償債資金不斷保值增值，以增強(qiáng)地方政府防范、化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（六）建立績效評價體系。建立科學(xué)的地方政府績效評價體系，建立任期目標(biāo)責(zé)任制，將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核、審計(jì)范圍，作為評價、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)，防范不按規(guī)定程序決策、脫離實(shí)際、盲目大量借債營造所謂“政績”，防止“新官不理舊賬”，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供長效的組織體系保障。

二、生好財(cái)

一是以發(fā)展為導(dǎo)向，向發(fā)展要財(cái)富。要因地制宜，開拓創(chuàng)新發(fā)展好地方特色經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，擴(kuò)大財(cái)基，增加財(cái)政收入；要抓住國家財(cái)稅改革的機(jī)遇，狠抓預(yù)算改革，稅制改革，一方面抓好部門預(yù)算的編制和公開，促進(jìn)厲行節(jié)約，向節(jié)約要財(cái)力，增加可用財(cái)力；另一方面銳意改革，搞好營改增和房產(chǎn)稅等改革，向改革要財(cái)源，做大財(cái)政總量；要抓住中央加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度的機(jī)會，積極做好各項(xiàng)改革發(fā)展工作，爭取得到中央的重視和支持，取得更多的轉(zhuǎn)移支付資金；二是以規(guī)劃帶動土地升值，向規(guī)劃要財(cái)富。將規(guī)劃以政策法規(guī)的形式確立下來，通過全方位的宣傳，使全社會各行各業(yè)、各種群體都知曉城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，增強(qiáng)市民的信心，增強(qiáng)投資者的信心，爭取社會的廣泛認(rèn)同，發(fā)揮“規(guī)劃也是生產(chǎn)力”的效能，提升土地價值；三是提高用地經(jīng)營管理水平，向土地要財(cái)富。（1）提高應(yīng)用政策的水平，提高土地的整理水平，做好“增、減、掛”這篇文章；（2）查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的存量土地，盤活存量，提高供地率；（3）大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，特別要落實(shí)合同責(zé)任，提高工業(yè)用地水平和產(chǎn)出率，實(shí)行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”，不斷提高土地利用效率；（4）提高土地的經(jīng)營水平，主要是完善周邊的基礎(chǔ)設(shè)施，把生地變熟地，把握好供地的規(guī)模和時機(jī)，實(shí)事求是辦理土地變性，提升土地增值空間；（5）清收土地出讓金欠款，堅(jiān)決打擊違法建設(shè)用地。

三、融好資

一是要編好預(yù)算。就是要根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶區(qū)改造、必要的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等發(fā)展的需要和償還債務(wù)本息的資金需要，確定好融資總量，編制好融資預(yù)算。并按年初預(yù)算目標(biāo)，實(shí)施完成好融資預(yù)算；二是要融好資金。緊跟國家政策鼓勵貸款的方向，緊緊圍繞國家政策鼓勵貸款的項(xiàng)目進(jìn)行融資。如城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶區(qū)改造；環(huán)境保護(hù)、污水處理；防洪防災(zāi)、河道治理、水利設(shè)施等，打造好融資項(xiàng)目，降低融資成本；三是要優(yōu)化結(jié)構(gòu)。根據(jù)建設(shè)和償債的要求，做好長期、中期、短期債務(wù)的搭配，防止債務(wù)集中在同一時間到期，防止債務(wù)集中償還，同時盡量融進(jìn)低利率、低成本的資金，并通過用低利率、低成本的融資替代高利率、高成本的融資，減輕償債的壓力。

四、用好錢

首先要量力而行，確定好投資項(xiàng)目。以發(fā)展和民生為導(dǎo)向，建設(shè)發(fā)展需要工程、群眾滿意工程，盡力杜絕貪大求洋、滿足虛榮的超前工程、部門工程、形象工程、政績工程；做足準(zhǔn)備，編制審核好工程概預(yù)算、設(shè)計(jì)、施工圖等工程資料，依法招投標(biāo)，規(guī)范設(shè)計(jì)變更，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理，按進(jìn)度、質(zhì)量要求完成項(xiàng)目建設(shè)；其次編制好年度項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算。依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)合同和預(yù)計(jì)工程量，編制項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算，做到有項(xiàng)目有預(yù)算有支出，有項(xiàng)目無預(yù)算不支出；再次把好工程支出審核關(guān)。以發(fā)改委批復(fù)的投資規(guī)模、預(yù)算評審報(bào)告、項(xiàng)目工程中標(biāo)通知書、項(xiàng)目工程建設(shè)合同、工程計(jì)量單、房屋征收合同、土地征收合同、財(cái)政結(jié)算報(bào)告、審計(jì)決算報(bào)告、銀行借款合同以及政府資金安排文件、項(xiàng)目及資金管理辦法、法規(guī)等為依據(jù)，嚴(yán)格審核工程支出；第四提高資金使用效率。一是要少花錢，多辦事，辦好事；二是要發(fā)揮暫時沉淀閑置資金的效益。比如，改銀行活期存款為定期存款等。

五、還好債

債務(wù)的償還直接關(guān)系到政府的信譽(yù)，是防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)。應(yīng)注重做好以下工作：（1）編制好償債預(yù)算。每年的下半年，要做好細(xì)致的調(diào)查研究，依據(jù)借款合同等摸清債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、還款時間等信息，編制好下一年度償還債務(wù)的詳細(xì)預(yù)算。將償還債務(wù)列入年度政府財(cái)政預(yù)算，以預(yù)算控制償債，增強(qiáng)償還債務(wù)的剛性、保障力；（2）拓寬償債資金的渠道。除了地方財(cái)政收入、以土地出讓收入為主的基金收入和政府償債準(zhǔn)備金外，在地方財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)情況下，要格外重視解讀和運(yùn)用好國家政策，做好借新債還舊債的文章。比如，可以用地方政府自發(fā)自還的債務(wù)資金償還原有的到期債務(wù)，也可以用國家允許地方政府融資平臺調(diào)整優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的政策借新債還舊債；（3）調(diào)度好償債資金。資金調(diào)度非常重要，尤其是在資金緊張的情況下更加重要，它既可以保證資金使用合法合規(guī)，?？顚Ｓ?，又可以為償還債務(wù)備好資金。比如，地方政府可以用棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的借款資金把以前用于該項(xiàng)目的財(cái)政資金置換出來，用于償還到期債務(wù)；（4）提前做好償債準(zhǔn)備。政府債務(wù)管理部門要提前向政府報(bào)告即將到來的季度所需的償債數(shù)額，并提出償債資金申請，做好季度的償債準(zhǔn)備；（5）及時償還到期債務(wù)。債務(wù)管理部門或國庫管理部門，根據(jù)政府批復(fù)的償債資金額度和審核無誤的銀行還本付息通知單，在還本付息日的前一個工作日將資金撥付至還款賬戶，做到不拖、不延、不壓，及時還款償債。（作者單位：撫州市財(cái)政局）