農(nóng)村閑置土地處置法域外鏡鑒

宋慶閣

【摘要】長(zhǎng)期以來，我國(guó)有關(guān)閑置土地問題的探索和實(shí)踐多集中體現(xiàn)為規(guī)章制度、政策的發(fā)布，理論界對(duì)其研究有限。國(guó)外對(duì)閑置土地問題進(jìn)行了諸多實(shí)踐和研究：日本建立了空閑地制度，美國(guó)通過嚴(yán)格的土地用途管制制度預(yù)防和遏制土地閑置現(xiàn)象。國(guó)外的這些探索經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果可以為我國(guó)完善農(nóng)村閑置土地處置法提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 閑置土地處置 法律制度 鏡鑒

【中圖分類號(hào)】D922.291.91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

閑置土地與處置的概念界定

閑置土地的認(rèn)定。所謂閑置土地，是指“長(zhǎng)期空閑擱置而未得到充分利用的土地。從經(jīng)濟(jì)的角度講，即商品或資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有在交易中實(shí)現(xiàn)”。①其主要標(biāo)志有兩點(diǎn)：一是已空閑擱置了一定時(shí)間，二是附著物功能沒有得到完全實(shí)現(xiàn)。按照法律調(diào)整的范圍，可以將閑置土地分為“法定意義上”的閑置土地和“法定意義外”的閑置土地。法律上對(duì)閑置土地的界定，其關(guān)鍵在于閑置期間始點(diǎn)的認(rèn)定。

閑置土地處置的內(nèi)涵。閑置土地處置是指土地資源的再利用，其實(shí)質(zhì)是激活該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源的經(jīng)濟(jì)效用?，F(xiàn)行法律上講閑置土地處置，包括行政處理行為和行政處罰行為。其中，行政處理行為包括批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時(shí)使用或進(jìn)行土地置換；行政處罰行為，即未經(jīng)批準(zhǔn)閑置滿兩年以上的，由人民政府無償收回。

處置閑置土地的前提是對(duì)其進(jìn)行合法認(rèn)定，處置的有效性在于對(duì)不同類型的閑置土地采取針對(duì)性措施。從廣義上講，閑置土地的內(nèi)涵既包括“法定意義上的”閑置土地，又包括“法定意義外”的閑置土地；既包括房地產(chǎn)囤積的土地，又包括其他各種非正常渠道形成的閑置土地。但目前，我國(guó)法律體制下能處置的閑置土地范圍仍然過窄，仍有大量廣義上的閑置土地需要納入法律的調(diào)整范圍。因此，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要來看，今后將會(huì)制定更嚴(yán)格的閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將更多在資源意義上低效利用的土地納入閑置土地處置的范疇。

我國(guó)農(nóng)村閑置土地形成的背景和原因

現(xiàn)行建設(shè)用地配置方式易導(dǎo)致土地濫用。城市化進(jìn)程對(duì)建設(shè)用地的需求巨大，國(guó)家必須為城市建設(shè)預(yù)留一定發(fā)展空間。然而在建設(shè)土地配置中，有些主管機(jī)關(guān)不考慮土地用途，在城市存量土地能夠滿足建設(shè)要求的條件下，仍然采取土地征用的方式將大量農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。這種配置方式極易滋生濫用土地以及土地投機(jī)行為。同時(shí)，用地主體違法成本低而獲利高等誘因也加快了閑置土地的遞增速度。

土地供應(yīng)體制存在弊端。目前我國(guó)取得建設(shè)用地使用權(quán)的途徑有兩種：一是通過出讓方式取得，絕大多數(shù)建設(shè)用地的使用權(quán)是通過招標(biāo)掛牌出讓的方式取得，一小部分土地使用權(quán)是通過協(xié)議出讓方式取得；二是符合劃撥用地目錄的建設(shè)用地，其使用權(quán)通過政府劃撥的方式取得。而政府作為向市場(chǎng)供應(yīng)土地的唯一主體，其供地過程中存在漏洞和諸多弊端。

一方面，在土地使用權(quán)出讓的過程中產(chǎn)生閑置土地的原因。在過去，政府可以向市場(chǎng)供應(yīng)不具備交地條件的出讓土地，導(dǎo)致在受讓人簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》并按約支付土地款后，政府還沒有完成對(duì)該宗出讓土地的拆遷，無法按約履行對(duì)出讓土地進(jìn)行基礎(chǔ)配套建設(shè)的義務(wù)，項(xiàng)目用地因宗地周邊水電管道未及時(shí)鋪設(shè)而達(dá)不到動(dòng)工建設(shè)的條件。

另一方面，土地使用權(quán)劃撥的過程中也可能導(dǎo)致新的土地閑置。符合劃撥用地目錄的，多是行政事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)土地。上述用地主體取得土地不需要花費(fèi)本錢，對(duì)土地閑置實(shí)際上也不承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此往往貪大求全，不切實(shí)際地準(zhǔn)備蓋新樓。而根據(jù)我國(guó)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定，“國(guó)家機(jī)關(guān)自用的土地”和“由國(guó)家財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位自用的土地”都屬于免交土地使用稅的范圍，這也助漲了上述用地主體寧可閑置不用也不放棄多占土地使用權(quán)的行為。

地方財(cái)政利益最大化的價(jià)值追求。政府追求地方財(cái)政利益最大化造成土地閑置。一方面，根據(jù)我國(guó)的土地供應(yīng)制度，即使土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備了一定數(shù)量的土地，但由于未能獲得上級(jí)政府的用地指標(biāo)，事實(shí)上很難形成真正意義上的出讓土地。另一方面，在我國(guó)目前的土地制度和財(cái)政體制下，地方財(cái)政收入很大部分依靠土地財(cái)政，而增加地方財(cái)政收入的捷徑和重要途徑，無外乎抬高地價(jià)。在這種地方保護(hù)主義、狹隘發(fā)展的思維模式下，地方政府不斷地通過限制供地，炒高地價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的利益最大化。這也造成了地價(jià)高漲、土地囤積進(jìn)而閑置、供開發(fā)的土地資源更加稀缺，推動(dòng)新一輪地價(jià)高漲的惡性循環(huán)。

農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量務(wù)工農(nóng)民涌入城市。農(nóng)民放棄耕作、走向城市，留下了大量未利用的閑置土地，但受城鄉(xiāng)二元體制的影響，這部分土地流轉(zhuǎn)不暢，甚至存在轉(zhuǎn)包出去還要倒貼的現(xiàn)象。部分在外務(wù)工農(nóng)民也還存在著靠土地回家養(yǎng)老的觀念，寧愿讓其閑置也不愿意將其承包或出租。

我國(guó)農(nóng)村閑置土地處置的現(xiàn)實(shí)意義

閑置土地處置有利于實(shí)現(xiàn)集約用地。土地閑置給土地供求市場(chǎng)帶來錯(cuò)誤信號(hào)，導(dǎo)致耕地銳減和新的閑置土地產(chǎn)生。節(jié)約集約用地是土地利用的基本原則，在全國(guó)耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的關(guān)頭，根治節(jié)約集約用地中的閑置土地問題已迫在眉睫。

閑置土地處置有利于資源可持續(xù)利用。土地閑置是對(duì)土地資源的極大浪費(fèi)。土地的可持續(xù)利用就是要實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定，保持土地資源潛力和防止土地退化，使其具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性。加強(qiáng)對(duì)閑置土地的處置，能有效緩解我國(guó)目前土地供求的矛盾，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于土地資源達(dá)到可持續(xù)利用狀態(tài)。

閑置土地處置有利于調(diào)控商品房?jī)r(jià)格。商品房?jī)r(jià)格的調(diào)控涉及到民生問題，房?jī)r(jià)和地價(jià)具有高度的相關(guān)性，房?jī)r(jià)的上漲很大程度上歸結(jié)為地價(jià)的上漲。因此，清理和處置閑置土地，對(duì)于充分發(fā)揮土地效用，調(diào)控商品房?jī)r(jià)格具有十分重要的意義。

我國(guó)農(nóng)村閑置土地處置存在的問題與弊端

閑置土地處置的法律法規(guī)不健全。法制不健全體現(xiàn)在對(duì)閑置土地的處置難以準(zhǔn)確適用法律，即，如何將不同性質(zhì)的法律責(zé)任運(yùn)用于對(duì)閑置土地的處置中？

一方面，依據(jù)《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》來解決土地閑置問題，是一種民事法律行為。該合同的性質(zhì)為民事合同，合同雙方對(duì)相互應(yīng)履行的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了明確約定，守約一方當(dāng)事人有權(quán)要求不如實(shí)履行合同的另一方承擔(dān)違約責(zé)任。因此基于該合同，可以對(duì)是否構(gòu)成閑置土地進(jìn)行認(rèn)定，也可以對(duì)用地主體不按進(jìn)度開發(fā)利用土地所應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任進(jìn)行判定。所以，從民事法律角度講，出讓方（國(guó)土部門）在受讓方違約（即閑置土地兩年以上的情況下）按照約定收回土地使用權(quán)，是行使合同解除權(quán)的行為。

另一方面，政府和土地主管部門通過土地管理行為處置閑置土地，是一種行政法律行為。閑置土地處置包括批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時(shí)使用、進(jìn)行土地置換和由人民政府無償收回的方式。對(duì)于批準(zhǔn)延期、改變用途、安排臨時(shí)使用、置換等方式，系行政機(jī)關(guān)行使土地管理職權(quán)的行政處理行為。但對(duì)于無償收回閑置土地的法律行為，存在著不同的認(rèn)識(shí)，各種規(guī)定也較為模糊。一種觀點(diǎn)認(rèn)為無償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處理行為；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為無償收回閑置土地使用權(quán)是一種行政處罰行為。正是由于對(duì)閑置土地處置涉及到不同性質(zhì)的法律責(zé)任并用，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確適用法律。

閑置土地處置的力度不夠。地方政府、相關(guān)利益群體（如銀行）執(zhí)行國(guó)家政策法規(guī)的力度直接影響了閑置土地處置。如果這一瓶頸難以解決，即使新措施新辦法出臺(tái)但仍會(huì)由于“執(zhí)法不嚴(yán)”而不容樂觀。

一方面，執(zhí)法者對(duì)已有的土地管理法律法規(guī)執(zhí)法不嚴(yán)。例如，閑置土地處置中關(guān)于征收土地閑置費(fèi)的規(guī)定，由于沒有硬性標(biāo)準(zhǔn)，是彈性的，地方政府自然會(huì)根據(jù)自身利益彈性執(zhí)行。

另一方面，現(xiàn)有的閑置土地處置措施還不足以防堵制度漏洞。一個(gè)典型的例子就是，在現(xiàn)行政策下可以通過股權(quán)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變規(guī)避土地增值稅。通過在股權(quán)上做手腳，讓交易方溢價(jià)收購(gòu)房地產(chǎn)目標(biāo)企業(yè)的股權(quán)，大股東順利退出，合理合法地規(guī)避高額的土地增值稅。

閑置土地處置中收回權(quán)與擔(dān)保物權(quán)存在沖突。閑置土地中涉及到如何處理行使土地收回權(quán)與其他權(quán)利人擔(dān)保物權(quán)沖突的關(guān)系問題。無償收回閑置土地是最嚴(yán)厲的處置措施，也是一種行政處罰手段。因此，收回權(quán)與基于一般債權(quán)的土地抵押權(quán)相沖突時(shí)，抵押權(quán)優(yōu)先。但也有人認(rèn)為，由于行政行為具有先定力、公信力和普遍約束力，并考慮到防止欺詐和關(guān)聯(lián)交易，抵押權(quán)人不得以其債權(quán)對(duì)收回決定提出異議申辯。

國(guó)外閑置土地形成的原因和現(xiàn)狀

與我國(guó)農(nóng)村相比，其他國(guó)家在不同程度上也存在著土地閑置狀況。如：俄羅斯也產(chǎn)生了不少土地閑置問題，許多農(nóng)村土地因?yàn)殚L(zhǎng)期無人耕種，逐漸閑置荒廢。盡管許多俄羅斯人喜歡用錢買土地，但卻不擅長(zhǎng)有效利用。有些俄羅斯人閑置土地是因?yàn)樽约旱耐恋剡h(yuǎn)離城市，交通不便利；有些俄羅斯人是因?yàn)樽约阂呀?jīng)在某個(gè)城市謀生并站穩(wěn)腳跟，當(dāng)遠(yuǎn)在家鄉(xiāng)的老人去世后，仍不愿離開自己所在的城市，致使家鄉(xiāng)的土地閑置。

在美國(guó)農(nóng)村也存在著一定的土地閑置現(xiàn)象。目前，僅僅費(fèi)城就有4萬余處閑置土地，每年的維護(hù)費(fèi)用達(dá)2000萬美元，土地浪費(fèi)現(xiàn)象如此嚴(yán)重的原因在于該市的土地管理系統(tǒng)已瀕臨崩潰，無法應(yīng)對(duì)該市復(fù)雜的土地管理形勢(shì)。

國(guó)外閑置土地處置經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義

銜接閑置土地處置制度與《物權(quán)法》?！段餀?quán)法》的實(shí)施使得《閑置土地處理辦法》的合法性地位面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。從法律適用上看，《物權(quán)法》的效力高于《閑置土地處理辦法》，即《閑置土地處理辦法》與《物權(quán)法》不一致的地方，以《物權(quán)法》為準(zhǔn)。因此，對(duì)于閑置土地，收回土地使用權(quán)的處置方式并非不可行，而是不能“無償收回”。如果按照原來的方式無償收回閑置土地使用權(quán)，難免有違《物權(quán)法》，導(dǎo)致行政行為存在法律瑕疵。那么按《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)進(jìn)行“合理補(bǔ)償”，針對(duì)閑置土地處置中的收回行為，在什么范圍內(nèi)、什么限度內(nèi)的補(bǔ)償才算是合理呢？需要制定相應(yīng)的辦法。收回閑置土地當(dāng)中涉及到的補(bǔ)償問題以及隨之而產(chǎn)生的補(bǔ)償關(guān)系，其性質(zhì)是否為當(dāng)事人之間的民事法律關(guān)系？如果補(bǔ)償問題是當(dāng)事人之間的民事行為，那么雙方因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過大無法達(dá)成一致意見，勢(shì)必會(huì)影響收回國(guó)有土地使用權(quán)這一行政處罰行為的實(shí)施。

為保障行政處罰行為的實(shí)施、避免土地使用權(quán)人以補(bǔ)償要價(jià)為借口導(dǎo)致的無法收回，還需要引入裁定程序，對(duì)雙方的補(bǔ)償爭(zhēng)議進(jìn)行裁定。因此，為了將現(xiàn)行的閑置土地處置制度與《物權(quán)法》順利銜接，保障收回國(guó)有土地使用權(quán)行為的合法性，需要對(duì)《閑置土地處理辦法》進(jìn)行修改，并增加對(duì)當(dāng)事人補(bǔ)償?shù)膶?shí)體和程序性內(nèi)容。

創(chuàng)新土地調(diào)控制度與手段。一方面，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃減少新增閑置土地。以美國(guó)為例，對(duì)閑置土地的管制主要體現(xiàn)在：一是控制城市規(guī)模，通過許可的總量管制，實(shí)施分期分區(qū)發(fā)展和設(shè)立管制區(qū)實(shí)現(xiàn)；二是保護(hù)農(nóng)業(yè)用地上，通過劃定基本的農(nóng)地，實(shí)施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)，從而有效地預(yù)防和遏制了土地閑置的現(xiàn)象。雖然我國(guó)也建立了土地用途管制制度，但規(guī)劃的穩(wěn)定性較差，一直以來，我國(guó)把人看成了“人口”，與“土地”、“資源”一并成為了可以依政府計(jì)劃安排的要素。這種城鄉(xiāng)規(guī)劃的缺位和隨意變化，大大提高了政府土地儲(chǔ)備的成本，并導(dǎo)致土地利用的低效和閑置。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，我們應(yīng)該把城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制作為重要任務(wù)，把我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃穩(wěn)定下來。借鑒美國(guó)通過嚴(yán)格的土地用途管制制度達(dá)到預(yù)防閑置土地產(chǎn)生的目的，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃，確保土地利用的穩(wěn)定性，從而減少新增的閑置土地。

另一方面，利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問題。土地的供給、流轉(zhuǎn)，受民事法律制度的調(diào)整。但如果土地的利用行為完全依賴意思自治原則，則土地權(quán)利人在追求利益最大化時(shí)有可能悖于社會(huì)公共利益目標(biāo)。因此，還需要經(jīng)濟(jì)法律制度作為調(diào)整方式。征稅是“通過漲價(jià)歸公的原則，以消除不勞而獲、平抑土地投機(jī)。”②

利用稅法手段創(chuàng)新解決土地閑置問題，一是可以借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)做法，考慮由全國(guó)人大制定一部統(tǒng)一的《土地稅法》。該部法律要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地稅法及相關(guān)規(guī)范性法律進(jìn)行整合重構(gòu)，適應(yīng)國(guó)家在調(diào)控土地市場(chǎng)方面由直接干預(yù)為主間接調(diào)控為輔向間接調(diào)控為主直接干預(yù)為輔轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，有效的通過稅收手段解決閑置土地問題。

二是可以借鑒日本和美國(guó)通過征稅打擊囤地的做法征收土地閑置稅。日本從1992年開始征收地價(jià)稅，每年對(duì)土地升值情況進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)新的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)征收持有稅，通過征收地價(jià)稅很快抑制了囤地現(xiàn)象。美國(guó)賓夕法尼亞州費(fèi)城議會(huì)則于2013年12月通過了《土地銀行制度法》，針對(duì)費(fèi)城現(xiàn)有的4萬余處閑置土地，新法案著手解決閑置土地的稅收問題。土地銀行制度實(shí)施后，土地銀行將對(duì)1萬處公有閑置土地進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)，并處理私人土地購(gòu)買相關(guān)業(yè)務(wù)。同時(shí)，銀行還將減免土地債務(wù)，并按標(biāo)準(zhǔn)將閑置土地轉(zhuǎn)讓給真正有使用計(jì)劃的投標(biāo)人。有鑒于此，我國(guó)可以考慮借鑒日本和美國(guó)的做法，盡快出臺(tái)土地閑置稅，以有效遏制囤地和土地閑置滋生蔓延的現(xiàn)象。

依法規(guī)范閑置土地處置程序。以日本為例，與我國(guó)閑置土地概念相對(duì)應(yīng)的是空閑地的概念。日本由于人多地少，為注重土地的集約利用，建立了空閑地制度。該制度規(guī)定：對(duì)于被政府認(rèn)可為空閑地的土地，政府有權(quán)要求該土地的所有者提出該土地的利用處理規(guī)劃，并對(duì)其利用方式是否符合規(guī)劃用途進(jìn)行監(jiān)督。空閑地制度，有效地配合了該國(guó)的土地交易制度，對(duì)于抑制土地價(jià)格上漲起到積極了作用，許多做法為他國(guó)所借鑒。

我國(guó)也應(yīng)該借鑒日本的空閑地制度，依法規(guī)范閑置土地處置程序。首先要立案，充分調(diào)查取證，然后擬定相應(yīng)的處置方案并報(bào)原人民政府處置，采取不同的處置方案。在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，人民政府或土地行政主管部門，均可以作為對(duì)閑置土地處置的適合主體。對(duì)于閑置土地處置中的行政處罰行為，如法律要求閑置土地處置行為的行政處罰必須以某種特定方式作出，如果行政機(jī)關(guān)沒有采取這一方式將會(huì)影響閑置土地處置的合法性。同時(shí)，閑置土地處置中的行政處罰行為必須按照《行政處罰法》第三十九條要求，制作行政處罰決定書，即《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書》，如果不履行該程序，則違反了行政處罰行為的法定形式。

（作者單位：平頂山學(xué)院國(guó)際教育交流學(xué)院）

【注釋】

①朱林興：“土地閑置問題的嚴(yán)重性、成因及其處置”，《探索與爭(zhēng)鳴》，2006年第11期，第30頁(yè)。

②郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》，北京：法律出版社，2002年，第49頁(yè)。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）