略論農(nóng)村治安調(diào)解的問題與對策

趙新穎

【摘要】文章基于治安調(diào)解的法律適用，分析了治安調(diào)解在農(nóng)村地區(qū)存在適用范圍擴大化、隨意化，調(diào)解的對象比較模糊，調(diào)解的程序過于復(fù)雜，調(diào)解協(xié)議書的效力低下等問題，導(dǎo)致了治安調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決與社會矛盾化解中沒有起到應(yīng)有的作用，最后提出了解決對策與建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 治安調(diào)解 治安管理 民間糾紛

【中圖分類號】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

治安調(diào)解是1987年的“治安管理處罰條例”中確定的一項重要的中國特色的調(diào)解制度，2005年的“治安管理處罰法”繼續(xù)承認(rèn)了這一制度的合法地位，到今天，這一制度在我國已經(jīng)實施了20多年。過去的20多年，公安機關(guān)在治安調(diào)解法律制度的框架下，及時調(diào)解與處理了大量的治安案件，化解了很多的社會糾紛，在防止社會矛盾激化、維護社會穩(wěn)定等方面起到了積極的作用。據(jù)公安部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2008～2013年，全國各地的基層公安機關(guān)在其受理的糾紛處理上，運用治安調(diào)解進(jìn)行處理的占到了58%，進(jìn)行了治安處罰的占33%，轉(zhuǎn)化為刑事案件的占8%①，可見，治安調(diào)解處理的占據(jù)了大多數(shù)。公安部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)充分說明了治安調(diào)解在社會糾紛化解中起到了較大的作用，是廣大基層公安民警常用的一種辦案方法。

但由于農(nóng)村基層的公安民警對于治安調(diào)解的法律規(guī)范不甚清楚，對一些法律用語存在著不同的理解，比如“治安管理處罰法”中的“民間糾紛”、“情節(jié)輕微”等，由此導(dǎo)致了在實踐中濫用治安調(diào)解權(quán)，出現(xiàn)了治安調(diào)解代替治安處罰、強制調(diào)解、隨意擴大調(diào)解范圍、超越職權(quán)而進(jìn)行治安調(diào)解等問題。這些問題的出現(xiàn)，對于治安調(diào)解制度有濫用與解構(gòu)的負(fù)面作用，因此，需要繼續(xù)完善相關(guān)的法律制度，發(fā)揮治安調(diào)解在農(nóng)村糾紛解決、建設(shè)社會主義新農(nóng)村中的積極促進(jìn)作用。

治安調(diào)解的法律適用

治安調(diào)解作為一種調(diào)解制度，在案件適用范圍上，“治安管理處罰法”規(guī)定得比較明確：“因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的”隨后2006年公安部頒布的“公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定”中對“治安管理處罰法”進(jìn)行了細(xì)化，用列舉的方式確認(rèn)了屬于上述因“民間糾紛引發(fā)的打架斗毆及損毀他人財物的行為”的8種案件，分別是毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等案件，2012年修改后增加了“非法入侵他人住宅”案件。此外，2006年公安部發(fā)布“制造噪聲、發(fā)送信息、飼養(yǎng)動物干擾他人正常生活，放任動物恐嚇?biāo)?、侮辱、誹謗、誣告陷害、侵犯隱私、偷開機動車等治安案件，公安機關(guān)都可以調(diào)解處理。”以上法律法規(guī)明確規(guī)定了治安調(diào)解的適用范圍，同時也規(guī)定了調(diào)解適用的當(dāng)事人主體，公安機關(guān)適用治安調(diào)解處理多限在親友、鄰里、同事、學(xué)生之間，也可以在生產(chǎn)、經(jīng)營活動中公民與法人、其他民事主體之間適用。但“公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定”、“公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)定”、“公安機關(guān)辦理傷害案件規(guī)定”中也明確規(guī)定了不適用治安調(diào)解的情形，如雇兇傷人、團伙斗毆、聚眾斗毆、多次傷害他人身體、多次違反治安管理行為的、當(dāng)事人明確表示不調(diào)解的、當(dāng)事人在調(diào)解過程中又實施了違反社會治安行為的、涉及到黑社會性質(zhì)的等等。

上述的肯定性與否定性規(guī)定為治安調(diào)解提供了完整的法律依據(jù)，公安機關(guān)在治安調(diào)解適用的過程中，尤其是基層公安機關(guān)在農(nóng)村糾紛適用中，應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律法規(guī)的規(guī)定，否則就會造成治安調(diào)解的濫用，不利于維護社會穩(wěn)定與矛盾糾紛的化解。

當(dāng)前農(nóng)村治安調(diào)解適用存在的問題

治安調(diào)解適用范圍在不斷擴大。隨著110報警機制的建立與健全，以及近些年來群眾路線工作的深入開展，“有困難找警察”成為了很多民眾的基本觀念與行為習(xí)慣。如此一來，群眾一遇到困難，就會撥打110報警熱線，110指揮中心就會將糾紛轉(zhuǎn)移到基層派出所，這就使得大量的民事糾紛成為了派出所的處理對象。從法律適用的角度看，民事糾紛本不是派出所的管轄范圍，但是110指揮中心將糾紛轉(zhuǎn)移到派出所，派出所就必須受理。所以，基層公安機關(guān)不但要處理違法社會治安形成的矛盾糾紛，還需要花費大量的精力來處理不屬于管轄范圍的民事糾紛，給派出所增加了巨大的壓力。據(jù)公安部的統(tǒng)計顯示，一個農(nóng)村的基層派出所每天有70%的警力在受理群眾報警的民事糾紛與救助行為，嚴(yán)重影響了基層公安機關(guān)打擊刑事犯罪及維護社會治安的正常功能。②同時，我們也應(yīng)該看到，依據(jù)“治安管理處罰法”，對于不是由違反社會治安引起的一般民事糾紛，派出所并無管轄權(quán)，強行介入調(diào)解，缺乏法律支持，群眾也不會信服，導(dǎo)致了調(diào)解缺乏法律效力，也使得農(nóng)村基層派出所有越權(quán)執(zhí)法的嫌疑。

對治安調(diào)解的“度”把握不準(zhǔn)。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對治安調(diào)解的適用范圍與適用對象進(jìn)行了明確的肯定式的列舉與否定式的排除，但我們應(yīng)該看到，近些年來農(nóng)村糾紛發(fā)展日趨復(fù)雜化，各類新型案件層出不窮，在法律肯定式列舉與否定式排除之間有沒有中間地帶，比如農(nóng)村的征地與拆遷糾紛中所引起的違反社會治安的行為，從法律規(guī)定上看，是不是屬于治安調(diào)解的范圍，這難以界定，當(dāng)農(nóng)民與拆遷公司之間的糾紛就應(yīng)該屬于治安調(diào)解的范圍，當(dāng)農(nóng)民與政府之間的糾紛就不應(yīng)該屬于治安調(diào)解的范圍，因此，中間地帶難以把握。另外，對于法律法規(guī)中規(guī)定的“情節(jié)”問題，也是一個“度”的問題，不管是情節(jié)較輕，還是情節(jié)輕微，各地農(nóng)村的發(fā)展水平、生活方式及文化傳統(tǒng)不一樣，一個行為在一個地方是屬于情節(jié)較輕，但到另一個農(nóng)村就可能是情節(jié)較重，在實踐中把握不好，治安調(diào)解的適用效果就會大打折扣。

部分民警的素質(zhì)難以適應(yīng)調(diào)解的要求。當(dāng)前農(nóng)村的社會矛盾日趨復(fù)雜，糾紛類型、形式、內(nèi)容等也呈現(xiàn)多樣化、綜合化的趨勢，這對主持治安調(diào)解的民警素質(zhì)提出了較高的要求。從法律關(guān)系上看，農(nóng)村治安糾紛糅合了民事、行政、經(jīng)濟等多種法律關(guān)系。治安調(diào)解的目的是化解糾紛，因此，治安調(diào)解非常注重技巧、策略及法律法規(guī)的運用，調(diào)解的難度比較大。而基層派出所的許多民警，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的民警，沒有受過專門的技術(shù)訓(xùn)練，或是缺乏相關(guān)的法律知識，或是缺乏調(diào)解的技巧，或是沒有群眾路線經(jīng)驗等，導(dǎo)致了調(diào)解的效果不佳。公安部對受理群眾投訴案件的分析數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村地區(qū)基層民警被投訴率最高，占到了90%，投訴原因中顯示，大部分農(nóng)民投訴就是因為民警素質(zhì)低、態(tài)度粗暴蠻橫、缺乏調(diào)解經(jīng)驗、不講調(diào)解的方法等。

調(diào)解的程序復(fù)雜化。調(diào)解之所以是調(diào)解，而不是訴訟，就在于其程序簡便，對證據(jù)的要求比較低，易于被群眾所接受。公安部在“公安機關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范”中，明確規(guī)定，對于一些情節(jié)輕微，事實清楚，不涉及到費用賠付的案件，可以進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解，可以不制作卷宗。但在現(xiàn)實中，很多民警都將調(diào)解程序復(fù)雜化了，許多本來可以現(xiàn)場調(diào)解的案件，而不進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解；許多本來事實清楚，因果關(guān)系明了的案件，非得讓當(dāng)事人舉證，對農(nóng)村的當(dāng)事人而言，之所以會選擇調(diào)解，就是其舉證能力較弱，證據(jù)意識不強。③在實踐中，很多農(nóng)村基層派出所規(guī)定的調(diào)解復(fù)雜程序，不但會增加民警的負(fù)擔(dān)，也不利于治安調(diào)解在農(nóng)村糾紛中的適用。

治安調(diào)解書的法律效力低?！爸伟补芾硖幜P法”并沒有賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律約束力，對當(dāng)事人雙方?jīng)]有實質(zhì)性的約束，即便是出現(xiàn)反悔，也不會承擔(dān)任何的不利后果。在農(nóng)村的治安糾紛中，當(dāng)事人隨意反悔的現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致了法律的權(quán)威性受損，同時也延長了民警的辦案時間，增加了基層派出所的工作量。在實踐中，很多的農(nóng)村當(dāng)事人，在調(diào)解協(xié)議達(dá)成已經(jīng)履行后又反悔的，一般要求重新調(diào)解，或繼續(xù)進(jìn)行治安處罰。但是，治安調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人自愿達(dá)成的協(xié)議，效力應(yīng)該比照一般的民事合同書。如果調(diào)解協(xié)議已經(jīng)履行，對派出所而言，就已經(jīng)結(jié)案了，不能再進(jìn)行重新調(diào)解或處罰。但很多的農(nóng)民并不懂得法律的規(guī)定，如果沒有滿足自己履行要求的，就會四處上訪，給社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響。

相關(guān)對策及建議

確定好治安調(diào)解的適用范圍。雖然治安調(diào)解在化解社會糾紛，維護社會穩(wěn)定方面有重要的作用，但適用社會治安調(diào)解有明顯的法律限制，必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求把握其適用范圍，防止治安調(diào)解的濫用。

首先，適用治安調(diào)解的案件必須是民間糾紛引起的。民間糾紛大多數(shù)是涉及到私權(quán)領(lǐng)域的糾紛，治安管理處罰法及相關(guān)的法律法規(guī)有了明確的界定，第一，須是當(dāng)事人之間的民事權(quán)益糾紛，具體到農(nóng)村中，涉及到農(nóng)民民事權(quán)益糾紛的主要有農(nóng)田、水利、宅基地、土地承包、債務(wù)、繼承、婚姻家庭以及日常生活中的瑣事引起的糾紛。第二，當(dāng)事人之間要有正常的工作、生活等交往關(guān)系，治安管理處罰法中明確規(guī)定當(dāng)事人之間是親友、鄰里、同事等關(guān)系。第三，自然人與法人、其他民事主體之間的糾紛，也可以適用治安調(diào)解，比如農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與工人之間的勞資糾紛，也可以適用治安調(diào)解。

其次，適用治安調(diào)解的案件必須是違反了治安管理規(guī)定的民間糾紛。違反社會治安管理行為是進(jìn)行治安調(diào)解的前提條件，因此治安調(diào)解的對象是在違反社會治安過程中出現(xiàn)的民間糾紛，對于不違反治安管理的普通民事糾紛，公安機關(guān)不應(yīng)該介入。當(dāng)前，農(nóng)村各類普通的民事糾紛較多，群眾也比較喜歡向派出所報警，在此情況下，公安機關(guān)也不應(yīng)當(dāng)受理，可以給農(nóng)村當(dāng)事人提供一些法律咨詢，建議其去人民法院起訴或者是通過人民調(diào)解來解決。當(dāng)然，當(dāng)普通的民事糾紛，如果遇到雙方矛盾激化或情緒失控時，有可能會引起治安案件或犯罪時，公安機關(guān)就不能以不歸自身管轄為由而拒之門外，而是應(yīng)該做好說服教育工作，防止矛盾的激化。

最后，適用治安調(diào)解的案件必須是情節(jié)較輕微的違反治安管理的行為。違反社會治安情節(jié)輕微的行為，可以適用治安調(diào)解，對于情節(jié)嚴(yán)重者，就不能適用調(diào)解，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治安處罰。但當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)，并沒有確定“情節(jié)較輕”或“情節(jié)輕微”的解釋，很多時候農(nóng)村基層派出所民警難以掌握，比較容易出現(xiàn)“以調(diào)代罰”的現(xiàn)象。從具體實踐來看，判斷治安案件情節(jié)輕重，一般可以從糾紛起因、行為動機、實施過程、行為手段、損害后果等方面來考慮，綜合考慮各種因素之間的關(guān)系，做出綜合的判斷，不能簡單認(rèn)定后果或動機。

加強治安調(diào)解與輕微刑事案件之間的銜接。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村的利益格局調(diào)整，農(nóng)村糾紛日益增多。個體之間、家庭之中、個體與集體之間的矛盾糾紛會相互交錯，解決難度增大，矛盾糾紛容易激化。因此，在進(jìn)行治安調(diào)解的過程中，應(yīng)該加強治安調(diào)解與輕微刑事案件之間的銜接，可以將一些由治安案件引起或與之關(guān)系密切的輕微刑事案件作為治安調(diào)解的對象，這樣不僅有利于化解社會矛盾，還能夠降低司法的成本，節(jié)約司法資源。例如，可以將由普通的民間糾紛引起的輕傷害案件納入到治安調(diào)解的范圍之中。按照刑事訴訟法的規(guī)定，輕傷害案件有自訴與公訴兩種，對于自訴案件，當(dāng)事人到派出所報案，派出所應(yīng)該告知其相關(guān)的法律規(guī)定，如果當(dāng)事人不選擇自訴，派出所可以通過治安調(diào)解的方式結(jié)案。對于公訴案件，主要是輕傷案件，當(dāng)事人到派出所報案后，一般是不能以調(diào)解的形式結(jié)案，應(yīng)該走司法程序。但我們看到，實際上司法程序中，輕傷案件也是以民事賠償?shù)男问絹斫鉀Q，達(dá)成民事賠償?shù)耐緩骄褪撬痉ㄕ{(diào)解。因此，對于在農(nóng)村地區(qū)中有民間糾紛引起的輕傷害案件，只要當(dāng)事人有和解的意愿，情節(jié)較輕，事實清楚，可以通過治安調(diào)解來結(jié)案，不必走司法程序。但是，應(yīng)該及時告知當(dāng)事人法律相關(guān)規(guī)定，如果當(dāng)事人不愿意調(diào)解的，則應(yīng)該走司法程序。

優(yōu)化治安調(diào)解程序。治安調(diào)解的程序優(yōu)化體現(xiàn)在兩個方面，一方面是對現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定的程序予以規(guī)范，保障當(dāng)事人的程序上的權(quán)利。目前按照“治安管理處罰法”及公安部的相關(guān)規(guī)定，治安調(diào)解通常是按照申請、受理、調(diào)解、達(dá)成調(diào)解協(xié)議、制作調(diào)解書的步驟進(jìn)行的。這些程度本身沒有問題，關(guān)鍵就在于在當(dāng)事人申請之前，應(yīng)當(dāng)增加告知權(quán)，在農(nóng)村地區(qū)，很多的當(dāng)事人的法律水平比較低，對調(diào)解的預(yù)期認(rèn)識不足，應(yīng)該在受理的時候告知當(dāng)事人的注意事項及相關(guān)的調(diào)解規(guī)則，提醒當(dāng)事人舉證；對于不符合治安調(diào)解要求的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明理由，并告知其通過其他的法律途徑來解決；對于當(dāng)事人的陳述權(quán)利也應(yīng)該予以保障，在調(diào)解的過程中，應(yīng)該充分聽取雙方當(dāng)事人的陳述，保障其陳述、舉證及質(zhì)證的權(quán)利，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)。另一方面，是對有些事實比較清楚、爭議不大的，應(yīng)該簡化程序，多運用現(xiàn)場調(diào)解的方式結(jié)案，尤其是在一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)，這樣既能節(jié)省當(dāng)事人的成本，又能夠起到及時化解矛盾糾紛的作用。

明確治安調(diào)解法律效力。當(dāng)前在治安調(diào)解中，多是本著誠實守信的原則，促成雙方當(dāng)事人互體互諒，達(dá)成調(diào)解協(xié)議。但現(xiàn)實中，很多的當(dāng)事人事后反悔，或者是不履行調(diào)解協(xié)議，公安機關(guān)沒有強制執(zhí)行權(quán)。最高人民法院已經(jīng)通過司法解釋，賦予了人民調(diào)解協(xié)議書合同的效力。建議立法機關(guān)修改治安管理處罰法，直接賦予治安調(diào)解協(xié)議直接的法律效力，即雙方當(dāng)事人已經(jīng)達(dá)成協(xié)議并簽收，調(diào)解協(xié)議書就生效，具有強制執(zhí)行的效力。④一方當(dāng)事人不履行協(xié)議，但又不及時起訴時，另一方面當(dāng)事人可以申請人民法院強制執(zhí)行。在申請強制執(zhí)行之前，人民法院可以對調(diào)解協(xié)議書進(jìn)行審查，但這種審查應(yīng)該限定在形式審查上，比如調(diào)解程序是否明顯違法、是否超越治安調(diào)解的職權(quán)、是否違背了自愿原則，調(diào)解協(xié)議書是否明顯損害了國家、集體及第三人的利益、調(diào)解人員是否有違法行為等。只有違背了這些規(guī)定，法院方可認(rèn)定調(diào)解協(xié)議書無效，可以予以撤銷；如果法院認(rèn)定調(diào)解協(xié)議書形式無瑕疵，可應(yīng)該依當(dāng)事人申請予以強制執(zhí)行。

注重治安調(diào)解與其他調(diào)解機制之間的銜接。要注重實現(xiàn)各種調(diào)解機制的相互配合，簡而言之就是要進(jìn)一步促進(jìn)大調(diào)解機制的發(fā)展與完善。大調(diào)解是指將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜合治理部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)解中心具體運作、職能部門共同參與，通過整合各種調(diào)解資源對社會矛盾糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，把糾紛化解在基層。

總之，治安調(diào)解作為一項非訴訟糾紛解決機制，在農(nóng)村糾紛解決中發(fā)揮了重要的作用。在轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)村地區(qū)，各類矛盾糾紛在不斷上升，各種社會沖突在不斷增加，因此，需要繼續(xù)完善治安調(diào)解機制在農(nóng)村糾紛解決中的功能，規(guī)范治安調(diào)解制度的運作，加強治安調(diào)解制度與其他糾紛解決方式之間的銜接，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村及和諧社會有重要的意義。

（作者單位：塔里木大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

【注釋】

①裴佳黛：“農(nóng)村治安調(diào)解問題與對策分析”，《河南教育學(xué)院學(xué)報》（哲社版），2013年第4期。

②張續(xù)明：“現(xiàn)場治安調(diào)解及制度完善探析”，《公安教育》，2013年第1期。

③郝樹源：“治安調(diào)解策略探析”，《公安學(xué)刊》，2013年第2期。

④趙石麟：“治安調(diào)解概念新解”，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》（社科版），2011年第1期。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）