我國(guó)電力普遍服務(wù)研究進(jìn)展及關(guān)鍵問(wèn)題

蔡建剛

（吉首大學(xué) 旅游與管理工程學(xué)院，湖南 張家界427000）

普遍服務(wù)義務(wù)伴隨著公共壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制而產(chǎn)生［1］，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)初的美國(guó)電信業(yè)。目前，有關(guān)“普遍服務(wù)”的研究主要集中在電信和郵政兩大行業(yè)。我國(guó)對(duì)“普遍服務(wù)”的研究起始于上世紀(jì)90年代中期，而“電力普遍服務(wù)”最早見(jiàn)于國(guó)務(wù)院2002年2月頒布的《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)）文件。隨著電力體制改革的逐步推進(jìn)，電力企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的功能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，原本通過(guò)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼形式可得以解決的電力普遍服務(wù)在“廠網(wǎng)分開(kāi)”條件下變得更為復(fù)雜，而且存在普遍服務(wù)缺位或功能弱化的問(wèn)題，嚴(yán)重制約了老、少、邊、窮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

電力普遍服務(wù)作為電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容之一，其實(shí)施是重大的民生工程，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要環(huán)節(jié)和途徑，是和諧社會(huì)建設(shè)的重要保障，能夠促進(jìn)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展［2］?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011－2020年）》對(duì)貧困地區(qū)生產(chǎn)生活用電、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)等作出了明確要求；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)電力價(jià)格改革、基本公共服務(wù)均等化以及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等作出了更高要求。電力普遍服務(wù)作為這些“要求”的匯聚點(diǎn)，是制約貧困地區(qū)發(fā)展以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要瓶頸之一，亟待得到系統(tǒng)解決。在全面深化改革背景下，系統(tǒng)梳理10年來(lái)我國(guó)電力普遍服務(wù)的研究概況，并對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行闡述，能為新形勢(shì)下我國(guó)電力普遍服務(wù)的深入、有效開(kāi)展提供方向和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，促進(jìn)電力普遍服務(wù)供給水平和供給質(zhì)量的提升。

一、我國(guó)電力普遍服務(wù)研究文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)分析

我國(guó)電力普遍服務(wù)研究文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析的數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)，分析內(nèi)容主要包括文獻(xiàn)數(shù)量與時(shí)間分布、文獻(xiàn)類型與數(shù)量分布、文獻(xiàn)層次與作者分布等三大方面。

（一）文獻(xiàn)數(shù)量與時(shí)間分布

截止2013年12月31日，在中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)中以題名為“電力普遍服務(wù)”進(jìn)行模糊檢索，共搜索到文獻(xiàn)83篇。其中，有1篇文獻(xiàn)為重復(fù)刊登（屬“優(yōu)先出版”系列），將其剔除；而其余文獻(xiàn)均為相關(guān)文獻(xiàn)。因此，在中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)中顯示的我國(guó)電力普遍服務(wù)的研究文獻(xiàn)僅為82篇（由于紙質(zhì)版與網(wǎng)絡(luò)版刊發(fā)的時(shí)間差問(wèn)題，現(xiàn)有的2013年的文獻(xiàn)數(shù)量還不是最后的數(shù)量，預(yù)計(jì)會(huì)與2012年的文獻(xiàn)數(shù)持平）。這表明，我國(guó)對(duì)電力普遍服務(wù)的相關(guān)研究還比較落后，電力普遍服務(wù)問(wèn)題沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。

從時(shí)間分布來(lái)看，82篇文獻(xiàn)均出現(xiàn)在2002年以后，且發(fā)表的年份極為不均（如圖1所示）。也就是說(shuō)，我國(guó)在2003年之前還沒(méi)有電力普遍服務(wù)的相關(guān)研究，這跟“電力普遍服務(wù)最早見(jiàn)于國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)［2002］5號(hào)文件”的論述是一致的；而有關(guān)電力普遍服務(wù)的研究熱潮在2008年之前總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，且在2008年達(dá)到頂峰，文獻(xiàn)數(shù)達(dá)16篇，之后開(kāi)始下降，而在2012年又有所回升。這種研究的興起與變化趨勢(shì)正好與2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)《電力體制改革方案》、2008年國(guó)際金融危機(jī)以及2012年中共十八大等事件緊密地聯(lián)系在一起，從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了我國(guó)對(duì)電力普遍服務(wù)的相關(guān)研究具有很強(qiáng)的政治與經(jīng)濟(jì)背景，是隨著“電力體制改革”的提出而真正出現(xiàn)的，同時(shí)也隨著電力體制改革的逐步深入而有所調(diào)整。可以預(yù)見(jiàn)，在全面深化改革的大背景下，電力普遍服務(wù)將重新進(jìn)入人們的視線，成為電力工業(yè)改革的一個(gè)亮點(diǎn)與突破口。

圖1 歷年文獻(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

（二）文獻(xiàn)類型與數(shù)量分布

文獻(xiàn)類型主要指期刊論文、碩博士論文、會(huì)議論文和報(bào)紙文章等四大類型。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，期刊論文占據(jù)主導(dǎo)，共有58篇，約占總文獻(xiàn)數(shù)的71%；其次為碩士論文，共有13篇，約占16%；而報(bào)紙文章和會(huì)議論文共有11篇，約占13%。值得注意的是，雖有13篇碩士論文產(chǎn)生，但還沒(méi)有1篇博士論文產(chǎn)生，說(shuō)明全方位、高層次的研究還相對(duì)缺乏；此外，會(huì)議論文僅有1篇，說(shuō)明到目前為止還沒(méi)有專門(mén)的會(huì)議來(lái)探討電力普遍服務(wù)問(wèn)題。這些同時(shí)又說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，即電力普遍服務(wù)還沒(méi)有得到足夠的重視。

從每年的文獻(xiàn)類型數(shù)量分布來(lái)看，2003年全是報(bào)紙文章，相關(guān)的論述都是以新聞報(bào)道、評(píng)論或者是政策解讀的形式呈現(xiàn)，甚至有的時(shí)候就是介紹一種口號(hào)，而并不是嚴(yán)格意義上的電力普遍服務(wù)研究或探討；在之后的5年，每年均有1篇報(bào)紙文章，報(bào)道電力普遍服務(wù)的相關(guān)進(jìn)程，而與此同時(shí)，真正的學(xué)術(shù)研究也開(kāi)始興起。特別是在2006年，有3篇碩士論文出現(xiàn)，2007年和2008年又各有3－4人的碩士論文與電力普遍服務(wù)直接相關(guān)，且作者所在單位均為華北電力大學(xué)，這跟2006年華北電力大學(xué)中標(biāo)世界銀行所資助項(xiàng)目《中國(guó)電力社會(huì)普遍服務(wù)》有極大的關(guān)系。

（三）文獻(xiàn)層次與作者分布

在某種意義上，文獻(xiàn)層次反映了研究成果的質(zhì)量和檔次，同時(shí)還能反映這一領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究的前沿性。從期刊論文來(lái)看，目前共有36種期刊發(fā)表過(guò)與電力普遍服務(wù)相關(guān)的文章，其中，發(fā)表過(guò)2篇相關(guān)文章以上的期刊有11種，共計(jì)33篇，占所有期刊論文的57%左右，集中度相對(duì)較高，而其余25種期刊均只發(fā)表過(guò)1篇相關(guān)文章（如表2所示）；在這36種期刊中，有14種期刊是核心期刊（包括CSSCI、CSCD以及北大核心期刊），共發(fā)表相關(guān)文章19篇，約占總數(shù)的33%，其中以《財(cái)經(jīng)研究》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《電網(wǎng)技術(shù)》以及《電力系統(tǒng)自動(dòng)化》等期刊為代表，文獻(xiàn)的層次和質(zhì)量相對(duì)來(lái)說(shuō)是比較高的；同時(shí)，與電力相關(guān)的期刊有16種，共發(fā)表相關(guān)文章32篇，約占總數(shù)的55%，表明電力普遍服務(wù)研究的行業(yè)背景十分明顯，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。從報(bào)紙文章來(lái)看，2003年至2007年的所有報(bào)紙文章均刊登于《中國(guó)電力報(bào)》，2008年和2012年的報(bào)紙文章分別刊登于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》和《中國(guó)能源報(bào)》，這三種報(bào)紙均是行業(yè)性重要報(bào)紙或者事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要報(bào)紙，具有一定的含金量。

從文獻(xiàn)作者所屬的單位來(lái)看，電力普遍服務(wù)的多數(shù)研究成果來(lái)自于華北電力大學(xué)。在58篇期刊論文中，有28篇的作者單位是華北電力大學(xué)，接近所有研究成果的50%；特別是在13篇碩士論文中，華北電力大學(xué)的碩士論文數(shù)為11篇，約占所有碩士論文數(shù)的85%，而其余2篇分屬吉林大學(xué)和鄭州大學(xué)。此外，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)和浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院（現(xiàn)浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）各有3篇研究成果、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)有2篇研究成果，而其他的研究成果基本來(lái)自于電力系統(tǒng)，特別是電網(wǎng)公司的相關(guān)單位。由此可以看出，電力普遍服務(wù)是一個(gè)極具行業(yè)性和專業(yè)性的經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，關(guān)注此問(wèn)題的人員主要為電力工業(yè)實(shí)務(wù)操作者以及經(jīng)濟(jì)學(xué)研究人員。

二、我國(guó)電力普遍服務(wù)的研究?jī)?nèi)容

從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，國(guó)內(nèi)有關(guān)電力普遍服務(wù)的研究大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段。在2007年之前主要是就電力普遍服務(wù)的特性、目標(biāo)、主體與對(duì)象以及法理基礎(chǔ)等基本問(wèn)題進(jìn)行分析與說(shuō)明；而在2007年之后，對(duì)電力普遍服務(wù)的補(bǔ)貼制度、基金制度、效益評(píng)價(jià)等具體問(wèn)題展開(kāi)了較為深入的研究；而在整個(gè)10年的研究過(guò)程中，對(duì)全國(guó)電力普遍服務(wù)取得的成績(jī)與存在問(wèn)題以及各個(gè)地方的普遍服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行介紹，并在此基礎(chǔ)上提出具有針對(duì)性和可操性的政策建議，是一個(gè)貫穿始終的研究工作?？傮w而言，目前國(guó)內(nèi)有關(guān)電力普遍服務(wù)的研究主要集中在電力普遍服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵與行為主體、成本核算與補(bǔ)償機(jī)制、社會(huì)福利與效益評(píng)價(jià)以及融資模式與基金制度等四大方面。

（一）科學(xué)內(nèi)涵與行為主體

正確定義電力普遍服務(wù)、科學(xué)認(rèn)識(shí)電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵是電力普遍服務(wù)研究的首要話題。目前有三種具有代表性的電力普遍服務(wù)說(shuō)法：一是“國(guó)家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價(jià)格，獲得可靠的、持續(xù)的基本電力服務(wù)”［3］；二是“國(guó)土范圍內(nèi)的任何人在任何地方任何時(shí)候都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受供電服務(wù)而且服務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)一視同仁”［4］；三是“政府通過(guò)制定政策和采取措施，確保一國(guó)范圍內(nèi)的任何用戶都能以合理的價(jià)格通過(guò)某種可行方式享受到具有一定質(zhì)量保證的非歧視性的基本電力服務(wù)”［5］。雖然在表述上有一些差異，但其本質(zhì)和特性是一致的，即電力普遍服務(wù)具有普遍性、強(qiáng)制性、可獲得性、非歧視性以及可承受性等特點(diǎn)。羅國(guó)亮（2008）特別指出，電力普遍服務(wù)是一種特殊的再分配方式，其具體內(nèi)容和目標(biāo)會(huì)隨著相關(guān)技術(shù)和業(yè)務(wù)的發(fā)展而不斷演進(jìn)，而我國(guó)電力普遍服務(wù)的目標(biāo)應(yīng)分地區(qū)、分階段、分層次逐步實(shí)現(xiàn)［6，7］。

電力普遍服務(wù)的行為主體，即由誰(shuí)來(lái)提供電力普遍服務(wù)，這是電力市場(chǎng)化環(huán)境下實(shí)施電力普遍服務(wù)時(shí)需要解決的首要問(wèn)題。關(guān)于電力普遍服務(wù)的行為主體主要存在政府說(shuō)、企業(yè)說(shuō)、混合說(shuō)三種說(shuō)法，但不管哪種說(shuō)法，目前對(duì)“不同電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式或管理模式下有不同的電力普遍服務(wù)行為主體”這一觀點(diǎn)是一致認(rèn)可的。廖進(jìn)球、吳昌南（2009）認(rèn)為，在垂直一體模式下，電力普遍服務(wù)的主體是政府；而在輸配售一體模式下，電力普遍服務(wù)的主體是電網(wǎng)企業(yè)［8］；唐敏（2010）認(rèn)為，政府提供電力普遍服務(wù)具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，但在政企分開(kāi)的情況下，政府并不能直接成為普遍服務(wù)的提供者，而供電企業(yè)才是最佳的電力普遍服務(wù)提供者［3］；蔡建剛（2012）分析了我國(guó)目前的電力工業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，并構(gòu)建了包括責(zé)任主體、監(jiān)管主體和實(shí)施主體在內(nèi)的電力普遍服務(wù)行為主體體系［2］。

（二）成本核算與補(bǔ)償機(jī)制

成本核算與補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建是電力普遍服務(wù)實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)難點(diǎn)。國(guó)際上通用的公共事業(yè)補(bǔ)償機(jī)制主要有三種，即成本補(bǔ)償機(jī)制、收入補(bǔ)償機(jī)制和價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。其中，成本補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)企業(yè)因提供普遍服務(wù)而產(chǎn)生的成本虧損進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N方式；收入補(bǔ)償機(jī)制是依靠對(duì)低收入者進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼以保證其有條件享有電力服務(wù)的方式；價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制是對(duì)企業(yè)為提供普遍服務(wù)而實(shí)行較低的定價(jià)政策所造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N方式［9］。

成本補(bǔ)償機(jī)制是普遍服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用最為廣泛的一種形式，而對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行普遍服務(wù)的成本核算則是成本補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。張福偉、閆璐明、趙怡明（2007）對(duì)電力普遍服務(wù)的補(bǔ)償額定量測(cè)算方法進(jìn)行了探討，包括投資補(bǔ)償額測(cè)算方法、年運(yùn)行管理費(fèi)補(bǔ)償額測(cè)算方法等［10］；李國(guó)清（2011）認(rèn)為，電力公司履行普遍服務(wù)義務(wù)的成本由接入成本、供電成本以及收益的減少三部分構(gòu)成；而根據(jù)供電模式的不同（拉建電網(wǎng)或建設(shè)小型電源點(diǎn)），接入成本可以分為電網(wǎng)以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本、新能源發(fā)電站的建設(shè)成本兩類［11］。電力普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制主要有三類，即內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制（交叉補(bǔ)貼）、社會(huì)性補(bǔ)助（如無(wú)息或低息貸款、財(cái)政援助、特殊稅收和傾斜政策）、外部補(bǔ)償機(jī)制（電力普遍服務(wù)基金）等［12］。與此同時(shí)，馬蕓（2006）、關(guān)麗（2008）、于菲（2011）等人都對(duì)電力普遍服務(wù)的成本補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了探討；而趙會(huì)茹、遲楠楠、李春杰（2008）專門(mén)研究了電力普遍服務(wù)的收入補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題，構(gòu)建了電力普遍服務(wù)的收入補(bǔ)償模型。

（三）社會(huì)福利與效益評(píng)價(jià)

對(duì)電力普遍服務(wù)的實(shí)施情況和社會(huì)福利或效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅可以了解電力普遍服務(wù)服務(wù)的實(shí)施情況，還可以找出現(xiàn)有普遍服務(wù)存在的問(wèn)題，為電力普遍服務(wù)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。在電力普遍服務(wù)的評(píng)價(jià)領(lǐng)域，任若夢(mèng)（2006）首先做出了探索，其從電力普遍服務(wù)的可獲得性、可承受性和公平性三個(gè)特性出發(fā)，結(jié)合云南省具體的省情、電情，構(gòu)建了云南省電力普遍服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)云南省的電力普遍服務(wù)的基準(zhǔn)值及其實(shí)施等進(jìn)行了評(píng)價(jià)分析［13］。之后，以華北電力大學(xué)趙會(huì)茹教授為主的研究團(tuán)隊(duì)相繼發(fā)表了6篇具有一定水準(zhǔn)的學(xué)術(shù)論文，將電力普遍服務(wù)的社會(huì)福利與效益評(píng)價(jià)推到研究前沿。

楊萬(wàn)華、趙會(huì)茹（2008）從電力普遍服務(wù)的特性出發(fā)，按照全面系統(tǒng)、充分必要以及可比等指標(biāo)設(shè)置的原則，構(gòu)建了包括地區(qū)通電率、人均用電費(fèi)比例、人均電費(fèi)補(bǔ)貼等在內(nèi)的15個(gè)指標(biāo)，并給出了具體的評(píng)價(jià)過(guò)程，以此來(lái)評(píng)價(jià)我國(guó)電力普遍服務(wù)的實(shí)施效益［14］；趙會(huì)茹、遲楠楠、崔博等人（2009）認(rèn)為，對(duì)電力普遍服務(wù)的效益評(píng)價(jià)不應(yīng)該僅局限于經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，而應(yīng)該站在全社會(huì)的角度衡量電力普遍服務(wù)所產(chǎn)生的社會(huì)效益，為此，他們從電力普遍服務(wù)的實(shí)施效率以及電力普遍服務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展程度兩方面對(duì)電力普遍服務(wù)的社會(huì)價(jià)值進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)［15，16］；李春杰、程艷從、趙會(huì)茹（2012）將效用理論和協(xié)調(diào)度合成模型相結(jié)合，從社會(huì)、居民和企業(yè)3個(gè)方面構(gòu)建電力普遍服務(wù)綜合效用評(píng)價(jià)體系，對(duì)電力普遍服務(wù)在拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、滿足居民電力需求和激勵(lì)企業(yè)承擔(dān)實(shí)施主體責(zé)任等方面的效用進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并用云南省電力普遍服務(wù)的數(shù)據(jù)證明了該評(píng)價(jià)方法的適用性［17］。此外，趙會(huì)茹等（2012）運(yùn)用對(duì)偶理論，對(duì)電力普遍服務(wù)的社會(huì)福利效應(yīng)進(jìn)行了分析；程艷從等（2012）運(yùn)用哈伯格模型和Friedman模型研究了電力普遍服務(wù)的社會(huì)福利漏損問(wèn)題。

（四）融資模式與基金制度

電力普遍服務(wù)作為一項(xiàng)具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的服務(wù)，其資金問(wèn)題或者投融資問(wèn)題是其順利實(shí)施的關(guān)鍵，而基金制度是目前國(guó)際上公認(rèn)的解決普遍服務(wù)資金問(wèn)題的一種有效方式，但基金的資金來(lái)源、使用時(shí)間以及管理方式等應(yīng)視實(shí)際情況而定。閆璐明（2007）專門(mén)研究了我國(guó)電力普遍服務(wù)的資金籌集機(jī)制問(wèn)題，在比較分析壟斷時(shí)期和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式下電力普遍服務(wù)的融資機(jī)制后，提出要向電力企業(yè)征稅，并做了經(jīng)濟(jì)效益分析［18］；而王淑萍（2008）將項(xiàng)目融資理念引入到我國(guó)電力社會(huì)普遍服務(wù)的實(shí)施中，設(shè)計(jì)了電力社會(huì)普遍服務(wù)項(xiàng)目DBOST融資模式，并以青海省普遍服務(wù)調(diào)研為基礎(chǔ)，從實(shí)證角度證明了該融資模式有利于實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的總體目標(biāo)［19］。

在電力普遍服務(wù)基金制度方面，齊新宇（2004）認(rèn)為，相比通過(guò)國(guó)家一般稅收和轉(zhuǎn)移支付體系實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)而言，建立普遍服務(wù)基金是一種效率更高的方式［20］；馬蕓、趙會(huì)茹（2006）運(yùn)用委托—代理理論，證實(shí)了建立電力普遍服務(wù)基金是相對(duì)可行的、有效的解決方案，但也對(duì)電力普遍服務(wù)基金存在的問(wèn)題（即基金的收取問(wèn)題和基金的分配與使用問(wèn)題）進(jìn)行了說(shuō)明［21］；遲楠楠、趙會(huì)茹、李春杰（2008）專門(mén)就我國(guó)實(shí)施電力普遍服務(wù)基金機(jī)制的轉(zhuǎn)換成本以及最佳時(shí)機(jī)問(wèn)題進(jìn)行了研究，指出，在發(fā)展中國(guó)家中，由于存在公共機(jī)構(gòu)工作效率低下等問(wèn)題，完全實(shí)施基金制或一刀切地盲目進(jìn)行普遍服務(wù)機(jī)制的轉(zhuǎn)型是不科學(xué)的，需要結(jié)合本國(guó)國(guó)情和電力市場(chǎng)的特點(diǎn)，找到由于時(shí)間浪費(fèi)產(chǎn)生的機(jī)會(huì)成本和基金的社會(huì)成本的平衡點(diǎn)［22］；王俊豪、高偉娜（2008）指出，以政府主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)只能是一種過(guò)渡手段，建立普遍服務(wù)基金才是電力產(chǎn)業(yè)管制體制改革后提供普遍服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制，并就電力普遍服務(wù)基金的補(bǔ)貼對(duì)象和內(nèi)容、基金的來(lái)源、基金的運(yùn)作與管理等問(wèn)題進(jìn)行了深入探討［23］。

三、我國(guó)電力普遍服務(wù)的關(guān)鍵問(wèn)題

從現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究?jī)?nèi)容可以看出，我國(guó)對(duì)電力普遍服務(wù)的存在基礎(chǔ)、主體與對(duì)象、目標(biāo)與性質(zhì)等基本問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的探討，但普遍忽略了電力工業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式的變化以及普遍服務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，導(dǎo)致分析缺乏針對(duì)性；在具體問(wèn)題上，現(xiàn)有文獻(xiàn)探討了普遍服務(wù)的補(bǔ)貼機(jī)制、基金制度以及實(shí)施評(píng)價(jià)等問(wèn)題，并給出了相關(guān)政策建議，但在“廠網(wǎng)分開(kāi)”條件下對(duì)貧困地區(qū)電力普遍服務(wù)的供給模式則很少涉及，分級(jí)分類、區(qū)別對(duì)待區(qū)域差異更是沒(méi)有，而這又恰恰是關(guān)系政策制定的兩個(gè)重要方面。電力普遍服務(wù)的內(nèi)容絕對(duì)不是靜態(tài)的，隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)該有所變化。在新形勢(shì)下，以下幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題亟需得到解決：

（一）政府職責(zé)與立法問(wèn)題

電力體制改革的實(shí)質(zhì)是電力市場(chǎng)化改革，即讓市場(chǎng)在電力工業(yè)發(fā)展過(guò)程中起主導(dǎo)作用，優(yōu)化電力資源配置；而在這一過(guò)程中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府管制的范圍問(wèn)題或者說(shuō)市場(chǎng)與政府的關(guān)系問(wèn)題是一個(gè)永恒的話題。在傳統(tǒng)的垂直一體化壟斷經(jīng)營(yíng)模式下，電力企業(yè)實(shí)則是政府的代表，履行電力普遍服務(wù)義務(wù)；在廠網(wǎng)分開(kāi)模式下，政、企已經(jīng)分開(kāi)，電力企業(yè)已經(jīng)變成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的實(shí)體，不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)無(wú)效率的電力普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，而政府又不可能直接提供電力普遍服務(wù)。因此，為了保證電力普遍服務(wù)的有效實(shí)施，政府需要承擔(dān)一定的職責(zé)，制定相關(guān)的規(guī)章制度及管理辦法，對(duì)電力企業(yè)進(jìn)行社會(huì)責(zé)任意識(shí)宣傳，在電力市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。特別是，政府要盡快完善相關(guān)法律制度的建設(shè)，出臺(tái)《電力普遍服務(wù)監(jiān)督管理辦法》等具有實(shí)效性的法律文件，使電力普遍服務(wù)有法可依、有法可循。

（二）服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格問(wèn)題

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，特別是電力體制改革后的10年，我國(guó)電力工業(yè)已經(jīng)取得了舉世矚目的成就。截止2011年底，全國(guó)電力裝機(jī)容量達(dá)10．6億千瓦，已成為世界第一電力裝機(jī)容量大國(guó)；預(yù)計(jì)到2015年，我國(guó)全社會(huì)用電量將達(dá)到4．5萬(wàn)億千瓦時(shí)，將超過(guò)美國(guó)，成為世界用電量最多的國(guó)家?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了電力用戶普遍接入的目標(biāo)，“可獲得性”已不再是電力普遍服務(wù)的關(guān)鍵問(wèn)題。在現(xiàn)階段，電力普遍服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題更加突顯，包括供電的可靠性與穩(wěn)定性、電力繳費(fèi)的便利性等。與此同時(shí)，電價(jià)問(wèn)題變得格外敏感，成為居民福利提高的關(guān)鍵點(diǎn)。電力普遍服務(wù)往往針對(duì)高成本地區(qū)和低收入人群，從效率的角度來(lái)講，對(duì)這些地區(qū)和人群的用電價(jià)格應(yīng)該采取差別定價(jià)（即價(jià)格歧視），而普遍服務(wù)的“非歧視性”則暗含了電力普遍服務(wù)應(yīng)該采取統(tǒng)一定價(jià)制度，這樣要么損害用戶的利益，要么損害電力企業(yè)的利益，實(shí)現(xiàn)不了雙贏。因此，價(jià)格設(shè)計(jì)以及補(bǔ)償問(wèn)題成為電力普遍服務(wù)的關(guān)鍵。

（三）政策分類與標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r極不相同。以國(guó)家公布的11個(gè)集中連片特困地區(qū)為例，由于地理分布、經(jīng)濟(jì)條件以及服務(wù)意識(shí)等差異，各地的電力普遍服務(wù)現(xiàn)狀有很大的差異，電網(wǎng)覆蓋率、供電質(zhì)量也存在較大的不同。因此，要對(duì)這些地方區(qū)別對(duì)待，將相似或相近的地區(qū)組合在一起，并分成不同的級(jí)別與類型，再在此基礎(chǔ)上，從法律法規(guī)、價(jià)格制度等方面提出分類政策，確保電力普遍服務(wù)的有效實(shí)施。同時(shí)，國(guó)家要做好電力普遍服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)，制定電力普遍服務(wù)的指標(biāo)體系，在全國(guó)范圍內(nèi)共用一套指標(biāo)體系，以使各地區(qū)之間可以有質(zhì)和量的比較；而地方要根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)定每個(gè)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)以及衡量尺度，并使標(biāo)準(zhǔn)跟隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人民生活水平的提高而動(dòng)態(tài)調(diào)整，以此來(lái)督促電力企業(yè)以及相關(guān)實(shí)體履行應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，保證電力普遍服務(wù)的優(yōu)質(zhì)優(yōu)化。

四、結(jié)語(yǔ)

電力普遍服務(wù)是電力工業(yè)發(fā)展到一定階段的特殊產(chǎn)物，在我國(guó)呈現(xiàn)出研究的政治性和經(jīng)濟(jì)性。電力普遍服務(wù)實(shí)施過(guò)程中既涉及到政府與企業(yè)（或市場(chǎng)）之間的關(guān)系問(wèn)題，也涉及到民生問(wèn)題，是一個(gè)既有理論高度、又有現(xiàn)實(shí)意義的重大問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)電力普遍服務(wù)已經(jīng)取得了階段性成果，廣大人民群眾已經(jīng)用得上電，但離電力普遍服務(wù)的最終目標(biāo)（用得起電、用得好電）還有一定的差距。在全面深化改革背景下，政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度重視電力普遍服務(wù)問(wèn)題，把握電力普遍服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的最新趨向，創(chuàng)新普遍服務(wù)供給模式，并有區(qū)別的設(shè)計(jì)政策與制度，促進(jìn)我國(guó)電力普遍服務(wù)的又好又快發(fā)展，以電力的現(xiàn)代化帶動(dòng)農(nóng)村或貧困地區(qū)的發(fā)展，使人民群眾真正用得上電、用得起電、用得好電。

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