云南重啟邊境游

滇人

中國政府再度打開了通往境外的便利之門。

“情況比以前好了許多，但辦證手續(xù)比以前復(fù)雜，而且還只是一次性的，旅游費用也比以前高了?！痹颇鲜〉潞曛萑瘥愂械囊幻麑?dǎo)游說，“要趕上八年前的旅游盛況，市場的培育還需要很長時間，尤其是國家政策必須長期穩(wěn)定?！?/p>

2005年1月，中國公安部發(fā)出“打一場聲勢浩大的禁賭人民戰(zhàn)爭”的號召，集中打擊賭博違法犯罪活動專項行動正式拉開帷幕。中央專門成立專項行動辦公室，17個中央部委參與打擊賭博專項行動。中國邊境管理部門對境外設(shè)有賭場的部分地區(qū)暫停異地辦理邊境游服務(wù)，同時停止對境外賭場及其經(jīng)營人員提供電信服務(wù)，并切斷向賭場供水供電，撤除有關(guān)設(shè)施。中國周邊地區(qū)的境外賭場受到沉重打擊，截至該年3月24日，160余家賭場已有103家被迫關(guān)閉。

這場行動導(dǎo)致的另外一個直接影響是，以往能夠簡單出境到鄰國邊境地區(qū)的中國人，被嚴(yán)格限制在了國境線內(nèi)。這一限制，就是整整9年的時間。黃賭毒引發(fā)封關(guān)

曾經(jīng)，中國的邊境游最成功的方向是東南亞。

以云南省德宏州為例，2005年以前，中緬邊境游是當(dāng)?shù)胤浅Ｖ匾穆糜萎a(chǎn)品，每年到德宏的游客中有75%都要到邊境旅游；而到西雙版納州的游客90%以上都會前往緬甸（?。┷吕^光。

為促進(jìn)與周邊國家邊貿(mào)和旅游事業(yè)的發(fā)展，中國政府先后批準(zhǔn)在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、海南、云南和新疆等8個邊境省、區(qū)開展了與俄羅斯、蒙古、朝鮮、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、緬甸、老撾和越南等8個毗鄰國家開展邊境旅游，共開通線路57條。2003年到2004年，全國共有240多萬人次參加邊境旅游，其中80%以上為非邊境地區(qū)人員。

邊境游對各邊境地區(qū)經(jīng)濟的推動和社會效應(yīng)都非常良好，也帶動了中國與周邊國家在其他領(lǐng)域的交流與合作。但是，這一繁榮景象，也給中國政府帶來了許多管理難題，尤其是在部分東南亞國家黃賭毒盛行的地方。

2003年前后，在中國周邊幾乎所有國家，以中國人為主要消費對象的賭博業(yè)已是“遍地開花”。

越南渴望成為新興經(jīng)濟強國，漸漸在臨近中國的所有邊境地區(qū)大規(guī)模鋪開賭場，以此吸引中國資金進(jìn)入。緬甸北部和金三角地區(qū)最負(fù)盛名，以前這些地區(qū)主要經(jīng)濟來源自然是毒品，由于毒品已經(jīng)成為千夫所指的風(fēng)險行業(yè)，許多地方民族武裝和軍閥不得不重新尋找賺錢的途徑，紛紛利用自身“高度自治的特區(qū)優(yōu)勢”和“擁有軍事武裝勢力的機會”，大力出資或引進(jìn)資金發(fā)展賭博業(yè)。隨著巨額利潤的滾滾而來，其在此方面的支持和投入力度不斷加強。

時移勢易，緬甸“勐拉”、“果敢”和“邁扎央”等位于中緬邊境遙遠(yuǎn)山區(qū)的特殊地區(qū)，在毒禍漸漸“去除”，不斷開發(fā)賭業(yè)之后，先后發(fā)展成了一座座繁華的小城。當(dāng)?shù)厝诵ΨQ，“這是中國賭客幫建的”。

與此同時，老撾、柬埔寨、朝鮮、俄羅斯、馬來西亞、新加坡和菲律賓等其他中國周邊國家，眼見開展賭業(yè)能從中國人那里獲得巨大收益，也競相仿效開設(shè)或擬開設(shè)賭博場所。

為了改變“境外賭場圍攻中國”的嚴(yán)峻局面，自2003年起，中國政府便在沿全國邊境地區(qū)展開了各種禁賭活動，取締境外賭場在中國境內(nèi)的各種聯(lián)絡(luò)點和辦事處，禁止官員和百姓出境賭博，并采用斷水、斷電等形式，控制旅行社辦理異地普通游客出境旅游，禁止中國人到境外賭場工作，并向邊境線上派駐軍隊等。

中國公安部在200 5年底表示，為封堵參賭“人員流”，采取停止邊境游異地辦證措施，有效治理了邊境賭博，迫使103家邊境地區(qū)的境外賭場停止?fàn)I業(yè)，尚未停止的經(jīng)營狀況也十分慘淡，且規(guī)模一直在縮小。

“2005年以前，打洛口岸旅游非常紅火，平均每天有近3萬中國人到緬甸勐拉或借道到景棟、大其力去旅游，不僅帶動了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，也帶動了打洛口岸的經(jīng)濟繁榮?！痹颇鲜∥麟p版納的一名商務(wù)人士說，“但隨之帶來的影響就是毒品案件、賭場案件也大量增多，案件涉事家屬也頻頻到昆明和北京上訪，成為那幾年的一大奇觀。大量的中國人以游客的名義到勐拉去賭博，因為欠下大量賭債而被賭場方面關(guān)押、毆打，個別還不起賭債的被剁手剁腳甚至殺害，部分還被迫成為人體帶毒進(jìn)入中國的馬仔?！?/p>

中國公安部2006年12月對云南省政協(xié)委員們表示：據(jù)不完全統(tǒng)計，在2005年全國集中打擊賭博違法犯罪活動專項行動之前，周邊國家在中國邊境一側(cè)開設(shè)的上規(guī)模上檔次的賭場已達(dá)160余家，這些賭場

般采取限制或禁止本國公民進(jìn)入，在內(nèi)賭博的大多是中國公民；2004年亞洲博彩市場120億美元的收益中，來自中國的資金占67%；中國公民在境外因賭博問題被搶劫、綁架、傷害的案件也大幅增加；在境外賭場參賭的中國公民，除少數(shù)以商務(wù)考察、公務(wù)出訪外，絕大多數(shù)通過邊境游的方式出境，每年因私出境到境外開有賭場的國家的人員中，約有80%的人會到賭場參賭。

“當(dāng)時由于沒有更有效的防范措施，中國方面想釜底抽薪，徹底斷掉賭場客人的主要來源——中國人，下令關(guān)閉了中緬跨境旅游業(yè)務(wù)，逼迫勐拉關(guān)掉全部賭場。”上述商務(wù)人士稱。但中國的努力并沒有一招見效，雙方還進(jìn)行了長期的博弈。賭場經(jīng)營者們不斷轉(zhuǎn)戰(zhàn)緬甸邊境各地，還去到了老撾的磨丁經(jīng)濟特區(qū)和金三角經(jīng)濟特區(qū)，隨后就發(fā)生了磨丁經(jīng)濟特區(qū)大量中國賭客因欠債而被扣押、敲詐、致殘甚至被殺害的案件，導(dǎo)致2010年中國直接強令老撾關(guān)閉磨丁經(jīng)濟特區(qū)和賭場，甚至直接去搗毀了多家賭場。

上述商務(wù)人士說：“中國的重拳使畸形繁榮的老撾磨丁經(jīng)濟特區(qū)頓時一片蕭條，最后的結(jié)果就是老撾政府將磨丁特區(qū)重新租賃給中國西雙版納一家房地產(chǎn)企業(yè)99年，由這家企業(yè)全權(quán)管理和開發(fā)，但是不能再開設(shè)賭場了?！?/p>

邊境企業(yè)渴望開禁

中國禁賭專項行動自2003年逐步實施，不少境外賭場開辦地國家對此也紛紛表示了支持態(tài)度，但該行動也給當(dāng)?shù)貛硇┴?fù)面影響。新華社在2006年12月曾呼吁，隨著邊境禁賭形勢的好轉(zhuǎn)，中國有關(guān)政策應(yīng)及時調(diào)整，重新審視邊境“一日游”。

“禁止邊境游對中國也造成了非常大的影響和困難，酒店入住率一直下滑，一些旅行社陸續(xù)倒閉，沒倒閉的也被迫大量裁員?！痹颇鲜∥麟p版納州的一名旅行社人士說，“其影響范圍非常廣，幾乎所有涉及國家都很著急，都反復(fù)呼吁中國重新開放邊境游?！?/p>

在廣西和云南，邊境旅游已成為地方財政支柱，也是中國與東盟國家合作的重要體現(xiàn)，暫停邊境旅游異地辦證使邊境地區(qū)的經(jīng)濟受到重創(chuàng)。

東興市是廣西邊境旅游的主要口岸，1994年開展邊境旅游以來，年出入境人數(shù)最高達(dá)300萬人次，成為中國第三大陸路出入境口岸。而2004年邊境旅游人數(shù)降為34.9萬人次，2005年僅為2.3萬人次。東興市邊貿(mào)局官員說，對東興這樣的邊疆少數(shù)民族地區(qū)來說，邊民互市貿(mào)易、旅游是經(jīng)濟支柱，其稅收一年為4000多萬元，占全市財政收入的1/3，停止邊境旅游異地辦證，全市人流、物流至少減少了一半。

同樣在中俄邊境，80%的外省赴俄旅游者不能再通過黑龍江省綏芬河口岸出境，黑龍江省黑河市2005年8月以來，出境旅游人數(shù)月均下降近90%，出境旅游人數(shù)比正常年份減少近5萬人次。而在中緬邊境云南打洛口岸，2005年后的邊貿(mào)數(shù)量一直以每年25%-30%的速度在下滑。

云南和廣西的許多官員均表示，2010年已經(jīng)建成中國一東盟自由貿(mào)易區(qū)，兩省區(qū)的口岸均是中國一東盟人流、物流的重要通道，隨著口岸邊境旅游業(yè)務(wù)暫停，不僅與建立自由貿(mào)易區(qū)的精神相違背，也不利于邊境的繁榮穩(wěn)定和邊民的安居樂業(yè)。

不但是中國自身，中國的禁賭行動也給各個鄰國經(jīng)濟帶來了巨大困擾。俄羅斯濱海邊疆區(qū)、阿穆爾州和布拉戈維申斯克市多次要求中方采取措施改變局面，盡快恢復(fù)邊境旅游的正常秩序，并承諾將協(xié)助中方開展禁賭工作。2006年2月，越南廣寧省政府代表團到訪廣西防城港市，表示中方如果恢復(fù)邊境旅游，越方將嚴(yán)格按照有關(guān)要求，絕不帶中方游客進(jìn)入賭場以及其他不允許進(jìn)入的娛樂場所。

旅游大省云南邊境線長4060公里，分別與緬甸、老撾和越南三個國家接壤，多年來一直是邊境游的熱點。云南省共有8個邊境州市，25個邊境縣市，有國家級口岸邊防檢查站12個，省級口岸邊防檢查站10個，地方通道邊防檢查站45個，民間小道則不計其數(shù)。

20世紀(jì)90年代中后期，云南省西雙版納的邊境旅游發(fā)展勢頭十分強勁，形成了在云南乃至中國都有影響的邊境旅游品牌，一度占據(jù)云南邊境旅游2/3。西雙版納州金孔雀旅游集團有關(guān)人士表示：緬甸的勐拉可以從每名中國游客身上獲取53元人民幣的“入境游覽費”，以往每年到西雙版納的游客都在200萬人次以上，其中90%以上的游客都會前往勐拉；所有的旅行社停止對外邊境旅游線路后，出境到勐拉的中國游客數(shù)量幾乎為零。

在2006年中國全國政協(xié)十屆全國委員會第四次會議上，來自云南省西雙版納州的11名政協(xié)委員提案，要求“盡快啟封打洛口岸”。中國公安部隨后書面答復(fù)：“在一些邊境地區(qū)境外一側(cè)，基本沒有什么旅游項目，這些國家為發(fā)展本國旅游事業(yè)，通過博彩業(yè)、色情產(chǎn)業(yè)等吸引我國公民出境旅游，從而帶動了邊境地區(qū)境內(nèi)境外住宿、餐飲等行業(yè)的發(fā)展繁榮。因此，邊境游雖然在一定程度上刺激了邊境地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，但這種經(jīng)濟繁榮是一種不正常的經(jīng)濟形態(tài)。”

西雙版納州的一名邊境管理人士則認(rèn)為，任何一個國家靠閉關(guān)鎖國，都只能治標(biāo)而不治本，從長遠(yuǎn)看起不了什么作用，云南的邊界沒有什么天然的阻隔，封關(guān)起不了作用。

“封關(guān)影響到賭博販毒的是少數(shù)，連累受害的卻是大多數(shù)。既要對黃賭毒采取高壓的打擊勢頭，也要對正常的交往通商給予必要的政策傾斜，這樣效果要好得多?！痹撊耸空f，“無論是老撾、緬甸、泰國、越南還是柬埔寨人都不太喜歡中國人，說小點是個人素質(zhì)問題，說大點就是國家形象問題了。作為旅游管理，我覺得應(yīng)該加上一些相關(guān)的條款，對國人的素質(zhì)和行為加以規(guī)范，最好是建立旅游黑名單制度，對有些不良國人采取限制出境?！?/p>

開放與管理合理協(xié)調(diào)

在多方呼吁和重重壓力下，以及對境外賭場的為所欲為有所遏止的情況下，中國方面逐步對邊境旅游業(yè)務(wù)松綁：2011年1月，云南省河口口岸、麻栗坡天?？诎痘謴?fù)邊境旅游異地辦理出入境通行證：2013年上半年，廣西北海、防城港、崇左、百色4個城市的6個口岸已重啟邊境旅游異地辦證業(yè)務(wù)。

最大的舉動在云南省，中國公安部、國家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)保山、文山、紅河、西雙版納、德宏5個州市自2013年12月16日恢復(fù)邊境旅游異地辦證，包括前往緬甸、老撾和越南邊境旅游線路共13條，全面涵蓋了水、陸、空口岸。同時，重啟的異地辦證政策也有所擴展云南邊境旅游將由過去省內(nèi)游客可以辦理通行證出境，變?yōu)槿珖魇∈?、自治區(qū)凡是已經(jīng)開展按需申領(lǐng)護照的州市和地區(qū)的游客，均可通過旅行社代辦旅游專用的出入境通行證。

2014年春節(jié)黃金周，前往越南的云南邊境游迅速變得火熱，僅初一、初二兩天，河口口岸出入境人員達(dá)7000余人，河口縣城主要賓館入住爆滿。

不過，這些政策經(jīng)常會被一些外在因素干擾而波動。2014年2月17日，由于是“中越邊境戰(zhàn)爭35周年紀(jì)念日”，云南省河口口岸便采取“公安網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)全面升級”的方式停止辦證4天，以避免政治上的敏感與麻煩，令許多游客敗興而返。

“緬甸中央政府和老撾政府對重新開放邊境游非常支持，從他們積極配合中國方面的一些動作就可以看得出來。”中緬邊境的一名跨境商人說，“以封鎖邊境的方式來禁毒和禁賭，都只是短期效應(yīng)，邊境當(dāng)?shù)厝艘惨蠲?。中老緬邊境和金三角地區(qū)現(xiàn)在毒品泛濫、賭場盛行，也與中國方面的歷史政策有關(guān)，比如在推行毒品替代種植前，當(dāng)?shù)厝嘶蠲己芾щy，又找不到可以發(fā)展的路子，所以只能靠黃賭毒。”

為了配合中國方面重新開放跨境游，緬甸勐拉特區(qū)與緬甸撣邦政府協(xié)商后，將賭場轉(zhuǎn)移到了離中緬邊境較遠(yuǎn)的景棟附近。但隨著勐拉的大量賭場牌照2012年陸續(xù)到期，中方卻沒有很快開放邊境游，隨之而來的就是西雙版納緝毒壓力陡然增大——斷了賭場工作，沒有了經(jīng)濟來源的緬甸當(dāng)?shù)乩习傩沼珠_始販毒牟利。

自2013年12月16日起，中國方面重新開放了中緬打洛跨境游業(yè)務(wù)，希望通過旅游業(yè)來彌補勐拉特區(qū)的財源和當(dāng)?shù)孛癖姷恼?dāng)工作機會，但局面并沒有出現(xiàn)預(yù)期的游客暴漲，很大原因是管理上存在弊端。

西雙版納州一名旅行社人士表示，目前能經(jīng)營打洛跨境游的旅行社僅有四家，其中三家是昆明背景，而西雙版納本土的旅行社只有一家，云南省旅游部門實行了壟斷性的管理，“而取得壟斷性經(jīng)營的旅行社，在這條線的收費上價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同類型的其他線路，導(dǎo)致游客用腳投票，不想走這條線”。

該人士說：“這種管理模式已經(jīng)引起其他旅行社和游客的不滿，寧愿偷渡也不愿意被旅行社宰一刀。許多被中國邊防武警抓獲的偷渡游客都振振有詞我想守法正常過境，但公安部門不給我辦證，即便被邊防武警罰款，成本也比通過旅行社出國游低得多?！?/p>

目前，一方面是中國方面管理被非議，另一方面是緬甸和老撾的各種特區(qū)完全放開。游客偷渡過去，只要補交一下相關(guān)費用（一般折合人民幣50元），就可盡情游玩，保存好收據(jù)，一年之內(nèi)再次來游玩，50元可免交。

上述旅行社人士說：“好政策都被下面的歪嘴和尚念歪了，山水相連的邊境，能封堵得住么？在這種情況下，如果你是游客，何必去參加價高離譜的旅行社組團游呢？自己背上包，抬腿就邁過國境線去那邊旅游了。”

事實上，在與中國接壤的緬甸、老撾和越南邊境，雙方民眾以偷渡方式往來的情況非常普遍，其中既有歷史傳統(tǒng)，也有現(xiàn)實因素。因此，中國目前的邊境游政策還需要因地制宜進(jìn)行改善和調(diào)整。

另外，云南省的臨滄市和普洱市仍然沒有獲得跨境游權(quán)限，其分別與緬甸的果敢和佤邦特區(qū)接壤。一名中緬邊境人士透露：“一是果敢和佤邦的賭場還繼續(xù)大量存在：二是果敢和佤邦也確實沒有什么景區(qū)；三是果敢特區(qū)毒品嚴(yán)重，產(chǎn)于當(dāng)?shù)氐男滦投酒坊蚨嗷蛏俣寂c幾名高層領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)?！?/p>

除了傳統(tǒng)周邊東南亞國家的邊境游正在恢復(fù)正常，中國還計劃存此方面大有作為。內(nèi)蒙古阿爾山市將于2014年開通至蒙古國3條邊境游線路：新疆塔城市至哈薩克斯坦東哈州烏爾加縣3日邊境游線路也獲批啟動，新疆將把邊境游納入絲綢之路經(jīng)濟帶統(tǒng)籌考慮，努力推動哈薩克斯坦國成為中國的旅游目的地國家。