央地關(guān)系視角下政府公共政策執(zhí)行偏差分析

李永晟

摘 要：政策執(zhí)行是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，沒有政策執(zhí)行，公共政策無外乎一紙空談。但是，在等級森嚴(yán)的官僚體制內(nèi)，政策執(zhí)行由上而下的過程中，中央政策在地方的執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，政策無法有效地執(zhí)行不僅會導(dǎo)致社會問題得不到解決，更為嚴(yán)重的是，可能會滋生其他更為嚴(yán)重的社會問題。因此，本文的研究目的，就是找到中央政策政策執(zhí)行偏差的原因，并為解決政策執(zhí)行偏差提供具體措施。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；公共政策；執(zhí)行偏差

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1003-949X（2014）-08-0069-02

央地關(guān)系，即中央與地方關(guān)系的簡稱。中央政府的政策決定到了地方之后往往得不到很好地執(zhí)行，導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的形成。本文的研究目的，就是弄清政策執(zhí)行偏差形成的原因，并且提出解決對策。

一、公共政策執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)

中央政策在地方出現(xiàn)執(zhí)行偏差，可以用下圖來體現(xiàn)：

圖1：地方政府政策執(zhí)行過程示意圖

如圖所示，從問題形成到問題解決需要政策執(zhí)行，即從A點到B點的發(fā)展過程是政策執(zhí)行的過程。上圖中，政策執(zhí)行偏差主要在三個區(qū)間：（-∞，A）、[A，B）、[B， -∞）。在此假定變量α為地方政府的政策執(zhí)行行為。

以上三個政策執(zhí)行偏差區(qū)間分別是政策不執(zhí)行、政策執(zhí)行不力，政策執(zhí)行過度。

（一）政策不執(zhí)行

政策不執(zhí)行，是指上級政府政策制定后，下級政府采取抵制、對抗的態(tài)度，拒絕執(zhí)行上級政策的行為。圖1中，α落在（-∞，A）區(qū)間內(nèi)，就代表地方政府政策不執(zhí)行。這種行為又可以劃分為集中類型：一是抵制型政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行主體因在利益上對上級政策主觀上不認(rèn)同、不接受而采取的不執(zhí)行或變相不執(zhí)行公共政策。二是對抗型政策執(zhí)行，是指政策執(zhí)行主體因上級政策與自身利益相沖突，而制定與上級政策精神相違背的政策與之相抗衡，這就是所謂的“上有政策，下有對策”。

（二）政策執(zhí)行不力

政策執(zhí)行不力是指政策制定下來后執(zhí)行者或?qū)嵤C關(guān)沒有全面貫徹政策精神和政策主張，部分地、片面地執(zhí)行政策，使得政策無法取得應(yīng)有的效果，不利于公共政策對社會問題的最終解決。圖1中，α落在[A，B）區(qū)間內(nèi)，就代表地方政府政策執(zhí)行不力。政策執(zhí)行不力在現(xiàn)實中的表現(xiàn)如下：一是政策敷衍執(zhí)行；二是政策選擇性執(zhí)行，是指政策執(zhí)行主體對政策進行有選擇性地過濾，對于有利于自身的部分就執(zhí)行，有損于自身利益的就采取不執(zhí)行的消極態(tài)度，這樣一方面會影響政策的最終效果，另一方面也會動搖政策的權(quán)威性。

（三）政策執(zhí)行過度

公共政策是為解決社會公共問題而指定的，具有明顯的問題導(dǎo)向。政策執(zhí)行過度是指政策執(zhí)行后，社會問題得到了有效的解決，但是政策并未就此而廢止，而是繼續(xù)在執(zhí)行，這不僅會造成社會資源的浪費，還會影響政府的行政效率，動搖政策權(quán)威。圖1中，α落在（B， -∞）區(qū)間內(nèi)，就代表地方政府政策執(zhí)行過度。政策執(zhí)行過度表現(xiàn)在：一是政策機械執(zhí)行，是指政策執(zhí)行機關(guān)或者執(zhí)行者未能全面深入地領(lǐng)會政策精神的情況下，只是對政策機械地照搬照抄，完全不考慮本地實際，一旦出了問題，就怪罪于政策本身的不合理。二是政策過時執(zhí)行，一言以蔽之，就是政策已經(jīng)完成了其任務(wù)——解決了具體的問題——后依舊在執(zhí)行，就是政策過時。如政府某些部門的行政審批事項，有些到現(xiàn)在為止依舊有很濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，而這些在政府日常的審批中，幾乎從來都沒有審批過，因此，這些過了時的審批事項應(yīng)該盡快地清理掉。

二、公共政策執(zhí)行偏差的形成原因

在研究政策執(zhí)行方面，J·普雷斯曼和A·韋達(dá)夫斯基對于共同行動復(fù)雜性和政策執(zhí)行的動態(tài)關(guān)系研究具有代表性。他們認(rèn)為，拖延是造成政策執(zhí)行偏差的主因。J·普雷斯曼和A·韋達(dá)夫斯基對美國20世紀(jì)60年代由經(jīng)濟發(fā)展署（EDA）推行的旨在通過經(jīng)濟開發(fā)給少數(shù)民族提供永久性職業(yè)的奧克蘭大項目進行研究后，認(rèn)為共同行動的復(fù)雜性是造成執(zhí)行拖延的主要原因。政策拖延的類型可以從如下矩陣圖看出。

屬于類型1的參與者具有高而肯定的喜好，很快就會同意執(zhí)行政策；類型2的參與者雖喜歡政策計劃，但這一政策對他來說并不重要，這樣，他并不會采取積極行動執(zhí)行政策，但稍微拖延后會采取行動；類型3的參與者雖然對此政策采取否定態(tài)度，但對此不怎么感興趣，于是對次要問題的協(xié)商會造成拖延，如果這一過程中他被說服，就轉(zhuǎn)到下一階段；類型4那樣的參與者對政策持有強烈否定的態(tài)度，拖延阻力會最大，若是沒有基本的讓步，他會動員自己所有的資源來阻止其執(zhí)行的進展，這種參與者可能把拖延持續(xù)到最后。[3]

（一）中央與地方關(guān)系不良范式是執(zhí)行偏差的制度誘因

范式理論由托馬斯？庫恩提出后，在各個學(xué)科中廣泛運用。央地關(guān)系范式，是指中央與地方關(guān)系各種形式的抽象反映，是范式理論在中央與地方關(guān)系研究領(lǐng)域的滲透和發(fā)展。具體來看，央地關(guān)系范式主要有以下三類：一是央主地從范式，是在集權(quán)體制下，中央壟斷決策權(quán)，地方必須無條件執(zhí)行中央政策；二是地方主義范式，是指在分權(quán)制下，地方阻撓執(zhí)行中央政策，中央政策受到挑戰(zhàn)；三是央地共治范式，是指在分權(quán)——合作制下，中央決策權(quán)開始向地方放開，地方配合執(zhí)行中央決策。

不論是央主地從還是地方主義的央地關(guān)系范式，都會導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的形成，從博弈論的角度來分析，央主地從和地方主義是你贏我輸、你死我活的零和博弈，雙方在利益分配和地位關(guān)系上兵不平等勢必會導(dǎo)致政策執(zhí)行的無效率和執(zhí)行偏差；而央地共治范式基于的是中央與地方在利益上的協(xié)商一致，是互利共贏的非零和博弈，這樣的范式基礎(chǔ)和前提下制定出來的政策可以從制度上消除導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的原因。

（二）央地間經(jīng)濟利益關(guān)系不一是執(zhí)行偏差的根本原因

政策執(zhí)行最終是要落實到人的身上，而每個人都有自身的利益訴求，經(jīng)濟利益是一切利益的根本和源頭，因而政策執(zhí)行的主體（個人）難以避免地會受自身利益的驅(qū)使，當(dāng)政策利益與自身利益不一致時，或是政策利益不能滿足自身利益，“利益追求是包括政策執(zhí)行行為在內(nèi)的一切人類行為的基本動因，并且政策本身就是政府對社會資源和利益進行權(quán)威性分配的一種方案?！盵4]可以說，政策的執(zhí)行在某種意義上是對利益的分配和對行為的調(diào)整。[5]政策利益與自身利益相沖突時，政策執(zhí)行主體（個人）就會對政策采取消極、抵制的態(tài)度，政策執(zhí)行偏差由此而產(chǎn)生。

（三）央地間績效考核標(biāo)準(zhǔn)欠妥是執(zhí)行偏差的直接近因

改革開放至今，各項改革深入進行，行政管理體制改革也經(jīng)歷了多輪，中央逐步加大對地方的放權(quán)力度，地方政府在社會經(jīng)濟事務(wù)的管理中發(fā)揮了越來越大的作用，隨著地方政府的治理空間加大，中央政府對地方政府的績效考核也需要跟進腳步。我國目前的官員考核體制，主要看官員在任期內(nèi)的產(chǎn)值增加多少來，衡量其政績?nèi)绾巍＿@樣一來，地方政府官員為贏得上級的認(rèn)可，謀求自身政治利益的最大化，自然要選擇那些能夠快速看到成效的政策來執(zhí)行，這樣既有利于獲得上級的好評，又有利于提升自身形象，對那些長遠(yuǎn)的，看不出近期效果的，不利于自身政治前途的政策，地方政府官員就會暫緩執(zhí)行或是變通執(zhí)行。

三、公共政策執(zhí)行偏差的應(yīng)對策略

（一）樹立合理的央地關(guān)系范式主導(dǎo)政策制定

宏觀上，央地關(guān)系范式是范式理論在中央與地方關(guān)系領(lǐng)域中的滲透；微觀上，政策制定需要有合理的范式作為主導(dǎo)。公共政策范式（policy paradigm）是科學(xué)哲學(xué)上的理論范式概念和社會科學(xué)中的社會范式概念滲透到公共政策學(xué)科的產(chǎn)物。引進范式概念只是為了表明和區(qū)分公共政策研究、設(shè)計中存在著不同的思維模式、風(fēng)格和價值導(dǎo)向而已。[6]央主地從和地方主義的央地關(guān)系范式勢必會導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差，而央地共治則可以有效規(guī)避這一問題。央地共治范式下的政策制定也有相應(yīng)的對應(yīng)范式，即央地參與的政策制定范式。在這一政策范式的主導(dǎo)下，政策制定將更多地考慮到中央和地方的訴求，政策制定不再是中央一家獨大、地方的被動執(zhí)行，也不再是地方主義的抗拒執(zhí)行。

（二）協(xié)調(diào)一致的央地利益關(guān)系實現(xiàn)互利共贏

一方面要清晰界定中央與地方的財政關(guān)系，使中央與地方政府在明晰、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的規(guī)則下不會做出相機而動的短期選擇，在此基礎(chǔ)上進一步明確中央與地方的財權(quán)、事權(quán)等權(quán)限劃分，明確的權(quán)限劃分是協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的基本前提。另一方面要建立中央與地方的利益協(xié)調(diào)機制，中央與地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的利益協(xié)調(diào)矛盾，要通過中央與地方政府雙方的努力來解決。因此，中央與地方政府要遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，形成規(guī)范化的制度調(diào)解體系，建立新型的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)中央與地方的利益共享與利益補償。

（三）制定科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)形成良性激勵

地方政府在執(zhí)行中央政策中的執(zhí)行偏差現(xiàn)象，一定程度上是績效考核標(biāo)準(zhǔn)制定不合理所致，因此，中央要完善政府考核體系來強化對地方政府的考核，以良性激勵機制來促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。 對于切實服從中央利益，維護中央權(quán)威，認(rèn)真執(zhí)行中央政策的地方政府， 中央政府必須給予充分肯定并給予相應(yīng)利益補償。對于抗拒政策執(zhí)行的地方政府，中央應(yīng)出臺懲治和問責(zé)措施，規(guī)制政策執(zhí)行偏差，維護中央政策權(quán)威。

參考文獻(xiàn)：

[1] 薄貴利.中央與地方關(guān)系研究[M].吉林大學(xué)出版社，1991：11.

[2] 吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2005：358.

[3] 吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2005：358-359.

[4] 丁煌.政策制定的科學(xué)性與政策執(zhí)行的有效性[J].2002，（1）：42.

[5] 劉婕.我國公共政策執(zhí)行偏差的原因及對策分析[D].山東大學(xué)，2006.

[6] 嚴(yán)強.社會轉(zhuǎn)型歷程和政策范式演變.[J]政治學(xué)研究，2007（5）.P86-P92.

（三）央地間績效考核標(biāo)準(zhǔn)欠妥是執(zhí)行偏差的直接近因

改革開放至今，各項改革深入進行，行政管理體制改革也經(jīng)歷了多輪，中央逐步加大對地方的放權(quán)力度，地方政府在社會經(jīng)濟事務(wù)的管理中發(fā)揮了越來越大的作用，隨著地方政府的治理空間加大，中央政府對地方政府的績效考核也需要跟進腳步。我國目前的官員考核體制，主要看官員在任期內(nèi)的產(chǎn)值增加多少來，衡量其政績?nèi)绾?。這樣一來，地方政府官員為贏得上級的認(rèn)可，謀求自身政治利益的最大化，自然要選擇那些能夠快速看到成效的政策來執(zhí)行，這樣既有利于獲得上級的好評，又有利于提升自身形象，對那些長遠(yuǎn)的，看不出近期效果的，不利于自身政治前途的政策，地方政府官員就會暫緩執(zhí)行或是變通執(zhí)行。

三、公共政策執(zhí)行偏差的應(yīng)對策略

（一）樹立合理的央地關(guān)系范式主導(dǎo)政策制定

宏觀上，央地關(guān)系范式是范式理論在中央與地方關(guān)系領(lǐng)域中的滲透；微觀上，政策制定需要有合理的范式作為主導(dǎo)。公共政策范式（policy paradigm）是科學(xué)哲學(xué)上的理論范式概念和社會科學(xué)中的社會范式概念滲透到公共政策學(xué)科的產(chǎn)物。引進范式概念只是為了表明和區(qū)分公共政策研究、設(shè)計中存在著不同的思維模式、風(fēng)格和價值導(dǎo)向而已。[6]央主地從和地方主義的央地關(guān)系范式勢必會導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差，而央地共治則可以有效規(guī)避這一問題。央地共治范式下的政策制定也有相應(yīng)的對應(yīng)范式，即央地參與的政策制定范式。在這一政策范式的主導(dǎo)下，政策制定將更多地考慮到中央和地方的訴求，政策制定不再是中央一家獨大、地方的被動執(zhí)行，也不再是地方主義的抗拒執(zhí)行。

（二）協(xié)調(diào)一致的央地利益關(guān)系實現(xiàn)互利共贏

一方面要清晰界定中央與地方的財政關(guān)系，使中央與地方政府在明晰、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的規(guī)則下不會做出相機而動的短期選擇，在此基礎(chǔ)上進一步明確中央與地方的財權(quán)、事權(quán)等權(quán)限劃分，明確的權(quán)限劃分是協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的基本前提。另一方面要建立中央與地方的利益協(xié)調(diào)機制，中央與地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的利益協(xié)調(diào)矛盾，要通過中央與地方政府雙方的努力來解決。因此，中央與地方政府要遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，形成規(guī)范化的制度調(diào)解體系，建立新型的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)中央與地方的利益共享與利益補償。

（三）制定科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)形成良性激勵

地方政府在執(zhí)行中央政策中的執(zhí)行偏差現(xiàn)象，一定程度上是績效考核標(biāo)準(zhǔn)制定不合理所致，因此，中央要完善政府考核體系來強化對地方政府的考核，以良性激勵機制來促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。 對于切實服從中央利益，維護中央權(quán)威，認(rèn)真執(zhí)行中央政策的地方政府， 中央政府必須給予充分肯定并給予相應(yīng)利益補償。對于抗拒政策執(zhí)行的地方政府，中央應(yīng)出臺懲治和問責(zé)措施，規(guī)制政策執(zhí)行偏差，維護中央政策權(quán)威。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2005：358-359.

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[6] 嚴(yán)強.社會轉(zhuǎn)型歷程和政策范式演變.[J]政治學(xué)研究，2007（5）.P86-P92.

（三）央地間績效考核標(biāo)準(zhǔn)欠妥是執(zhí)行偏差的直接近因

改革開放至今，各項改革深入進行，行政管理體制改革也經(jīng)歷了多輪，中央逐步加大對地方的放權(quán)力度，地方政府在社會經(jīng)濟事務(wù)的管理中發(fā)揮了越來越大的作用，隨著地方政府的治理空間加大，中央政府對地方政府的績效考核也需要跟進腳步。我國目前的官員考核體制，主要看官員在任期內(nèi)的產(chǎn)值增加多少來，衡量其政績?nèi)绾?。這樣一來，地方政府官員為贏得上級的認(rèn)可，謀求自身政治利益的最大化，自然要選擇那些能夠快速看到成效的政策來執(zhí)行，這樣既有利于獲得上級的好評，又有利于提升自身形象，對那些長遠(yuǎn)的，看不出近期效果的，不利于自身政治前途的政策，地方政府官員就會暫緩執(zhí)行或是變通執(zhí)行。

三、公共政策執(zhí)行偏差的應(yīng)對策略

（一）樹立合理的央地關(guān)系范式主導(dǎo)政策制定

宏觀上，央地關(guān)系范式是范式理論在中央與地方關(guān)系領(lǐng)域中的滲透；微觀上，政策制定需要有合理的范式作為主導(dǎo)。公共政策范式（policy paradigm）是科學(xué)哲學(xué)上的理論范式概念和社會科學(xué)中的社會范式概念滲透到公共政策學(xué)科的產(chǎn)物。引進范式概念只是為了表明和區(qū)分公共政策研究、設(shè)計中存在著不同的思維模式、風(fēng)格和價值導(dǎo)向而已。[6]央主地從和地方主義的央地關(guān)系范式勢必會導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差，而央地共治則可以有效規(guī)避這一問題。央地共治范式下的政策制定也有相應(yīng)的對應(yīng)范式，即央地參與的政策制定范式。在這一政策范式的主導(dǎo)下，政策制定將更多地考慮到中央和地方的訴求，政策制定不再是中央一家獨大、地方的被動執(zhí)行，也不再是地方主義的抗拒執(zhí)行。

（二）協(xié)調(diào)一致的央地利益關(guān)系實現(xiàn)互利共贏

一方面要清晰界定中央與地方的財政關(guān)系，使中央與地方政府在明晰、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的規(guī)則下不會做出相機而動的短期選擇，在此基礎(chǔ)上進一步明確中央與地方的財權(quán)、事權(quán)等權(quán)限劃分，明確的權(quán)限劃分是協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的基本前提。另一方面要建立中央與地方的利益協(xié)調(diào)機制，中央與地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的利益協(xié)調(diào)矛盾，要通過中央與地方政府雙方的努力來解決。因此，中央與地方政府要遵循市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，形成規(guī)范化的制度調(diào)解體系，建立新型的利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)中央與地方的利益共享與利益補償。

（三）制定科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)形成良性激勵

地方政府在執(zhí)行中央政策中的執(zhí)行偏差現(xiàn)象，一定程度上是績效考核標(biāo)準(zhǔn)制定不合理所致，因此，中央要完善政府考核體系來強化對地方政府的考核，以良性激勵機制來促使地方政府樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績觀。 對于切實服從中央利益，維護中央權(quán)威，認(rèn)真執(zhí)行中央政策的地方政府， 中央政府必須給予充分肯定并給予相應(yīng)利益補償。對于抗拒政策執(zhí)行的地方政府，中央應(yīng)出臺懲治和問責(zé)措施，規(guī)制政策執(zhí)行偏差，維護中央政策權(quán)威。

參考文獻(xiàn)：

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[5] 劉婕.我國公共政策執(zhí)行偏差的原因及對策分析[D].山東大學(xué)，2006.

[6] 嚴(yán)強.社會轉(zhuǎn)型歷程和政策范式演變.[J]政治學(xué)研究，2007（5）.P86-P92.