對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的幾點(diǎn)思考

摘 要： 改革開放30多年來，農(nóng)民的收入仍然偏低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也因此受到極大的制約。落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的精神，創(chuàng)新傳統(tǒng)的征地制度，特別是在保證十八億畝耕地的前提下，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民承包地、農(nóng)民宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)利怎樣更好地實(shí)現(xiàn)，并對(duì)原先不適應(yīng)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行必要的修改和完善，這應(yīng)是當(dāng)前須抓緊做好的一項(xiàng)重要工作。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利；創(chuàng)新征地制度；集體建設(shè)用地；承包地；宅基地

中圖分類號(hào)：F328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-0829（2014）04-0037-04

收稿日期：2013-12-19

作者簡(jiǎn)介：舒克龍，綿陽市委黨校原科研處長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，這不僅能有效解決長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)收入差距過大的問題，也對(duì)根治“三農(nóng)”問題、完善農(nóng)村承包制、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)有著極其重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利是完善承包制、縮小城鄉(xiāng)收入差距、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀要求

1.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)是農(nóng)村承包制的一個(gè)重大缺陷?，F(xiàn)行的農(nóng)村承包制，是在上世紀(jì)70年代末改革開放初期，在對(duì)人民公社制度的反思基礎(chǔ)上建立起來的。它極大地調(diào)動(dòng)起了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，短短幾年時(shí)間，就解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)近30年都沒有解決的全國(guó)溫飽問題，創(chuàng)造了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展奇跡。但由于它的先天缺陷，最終導(dǎo)致了城鄉(xiāng)收入差距的逐步拉大，導(dǎo)致了后來“三農(nóng)”問題的凸顯，也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化發(fā)展的滯后。第一，現(xiàn)行的農(nóng)村承包制，只具有溫飽功能，缺乏致富功能。改革開放已經(jīng)30多年，農(nóng)村承包制也實(shí)行了30多年，但城市居民的消費(fèi)水平已進(jìn)入了汽車、購房、旅游時(shí)代，而廣大農(nóng)民群體依然停留在溫飽水平，其根源，就是承包制缺失了農(nóng)民含金量最高的集體建設(shè)用地、承包地、宅基地及房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)功能。近年來，現(xiàn)行承包制下的土地對(duì)于農(nóng)民來說，已成為食之無味、棄之可惜的雞肋。第二，由于現(xiàn)行承包制下農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地資源不能在土地市場(chǎng)自由流動(dòng)，不能帶來財(cái)富效應(yīng)，因而也就失去了對(duì)農(nóng)民的吸引力。棄田撂荒已成為近年來許多農(nóng)民無奈的選擇，這是目前農(nóng)村產(chǎn)生許多“空心村”、“空置房”的根本原因。筆者從一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社的調(diào)查中看到，農(nóng)村長(zhǎng)年無人居住的“空置房”已達(dá)5%—10%，并存在發(fā)展的趨勢(shì)，這種狀況已造成土地資源的巨大浪費(fèi)。第三，現(xiàn)行承包制下由于缺乏正常渠道使農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)增值收益，因而城郊一帶的農(nóng)民利用自己的土地或“違法”建廠房出租，或建設(shè)大量小產(chǎn)權(quán)房出售。這既嚴(yán)重地阻礙了土地的有效利用，也給政府依法取締違法用地、違法建筑帶來了極大的難度，以致形成了現(xiàn)在法不治眾的尷尬局面。因此，完善現(xiàn)行土地承包制，首先要保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的落實(shí)和通過正常合法渠道來實(shí)現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因，正是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)所致。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，1985年城鄉(xiāng)收入差距為1﹕1.86，到2010年上升到了1﹕3.22。這背后的一個(gè)主要原因，是我國(guó)土地制度實(shí)行的是城鄉(xiāng)土地同地不同價(jià)。農(nóng)民只負(fù)有土地被國(guó)家征用的義務(wù)，卻沒有分享土地增值的權(quán)利。城市居民的房屋被拆遷，國(guó)家給予幾十萬、上百萬的補(bǔ)償，而農(nóng)村土地被征用，國(guó)家僅給予一定象征性補(bǔ)償。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化占用了大量農(nóng)民的土地，農(nóng)民并未因此受益，反而形成一批“三無”（無地種、無工作、無社保）農(nóng)民。因此，當(dāng)前縮小城鄉(xiāng)收入差距的一條最直接渠道就是充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

3.我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后、城鎮(zhèn)化率偏低，也與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)有著直接關(guān)系。2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)52.3%，①但按戶籍人口計(jì)算也僅35%左右，大大低于同期世界平均水平。這是因?yàn)榘船F(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)民戶籍要“農(nóng)轉(zhuǎn)非”成為市民，首先要退出承包地、宅基地；其二，農(nóng)民成為市民，一要有住房，二要有社保，三要有就業(yè)，這三樣都需要農(nóng)民自己拿出一部分錢來。住房和社?？杉{入國(guó)家統(tǒng)籌，但就業(yè)則主要靠農(nóng)民自己來解決。大多數(shù)農(nóng)民文化低，無專業(yè)技術(shù)，難以參與勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而自己做小本經(jīng)營(yíng)又缺乏資金，因而許多農(nóng)民想成為市民卻又不敢成為市民。說到底，成為市民是需要成本的。因此，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)，直接影響和決定著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。

二、現(xiàn)行土地征用制度是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)的最大障礙

1.長(zhǎng)期以來對(duì)農(nóng)民的土地征用是行政行為而不是市場(chǎng)行為。目前我國(guó)的《土地管理法》是1998年修訂的，基本沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的指導(dǎo)思想和做法。只側(cè)重于保護(hù)國(guó)家利益而嚴(yán)重忽視勞動(dòng)者個(gè)人利益。它規(guī)定，農(nóng)民的承包地服從用途管制原則，只能農(nóng)地農(nóng)用，農(nóng)地變非農(nóng)用建設(shè)用地，必須實(shí)行國(guó)家征收或征用。即農(nóng)村集體土地要轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)過政府征用，變集體所有為國(guó)家所有。這樣，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體就被排斥在了市場(chǎng)交易之外，而農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地后，產(chǎn)生的巨大極差地租收益，農(nóng)民則無權(quán)參與分享，政府在土地一級(jí)市場(chǎng)用極低的征用費(fèi)拿到土地，然后在土地二級(jí)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)拍賣，這中間的暴利正是催生近年來各級(jí)政府產(chǎn)生土地財(cái)政的根源。以經(jīng)營(yíng)土地獲取高額利潤(rùn)的做法，已成為近年來不少地方政府創(chuàng)造政績(jī)、增加地方財(cái)政收入、改善部門福利的一條主要途徑。

2.現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)被征地用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定。由于一直以來法律對(duì)被征用農(nóng)地用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，這樣，各級(jí)政府便根據(jù)征地用途參數(shù)，各自制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這便造成了同一村的土地，由于公路建設(shè)、企業(yè)用地，商品房開發(fā)等用途的不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差數(shù)倍，從而引起失地農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，并引發(fā)一系列矛盾。并且，現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)不能真實(shí)反映補(bǔ)償土地年產(chǎn)值的真實(shí)價(jià)值。如種糧的土地與種特種經(jīng)濟(jì)作物的土地在年產(chǎn)值上是完全不一樣的，但政府的補(bǔ)償往往一般都按種糧來計(jì)算，這樣的結(jié)果吃虧的必然是失地農(nóng)民。同時(shí)，補(bǔ)償規(guī)定里只有最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)限制。如農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，政府按土地產(chǎn)值給予不高于30倍補(bǔ)償，這其中包含了農(nóng)民失去土地的補(bǔ)償和無法務(wù)農(nóng)的安置補(bǔ)償，但卻沒有最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就為一些政府機(jī)構(gòu)盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了可能。

3.現(xiàn)行的土地征用制度缺乏對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障和再就業(yè)功能。在現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下，失地農(nóng)民得到的各種補(bǔ)償根本不可能靠它來養(yǎng)家、養(yǎng)老和維持自己的生存。他們需要最低社保來解除后顧之憂，需要再就業(yè)來增加收入，但現(xiàn)行的法律法規(guī)卻缺乏這方面的規(guī)定和保障?，F(xiàn)行的三種對(duì)失地農(nóng)民的安置辦法是：一是屬村集體安置的將安置費(fèi)支付給村集體；二是屬用地單位安置的，將安置費(fèi)支付給用地單位；三是不須安置的將安置費(fèi)直接發(fā)放給個(gè)人。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的今天，這三種辦法都難以解決失地農(nóng)民的生活保障和再就業(yè)問題。首先，把安置費(fèi)支付給村集體，一旦村集體經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)，則失地農(nóng)民將血本無歸而無法生存；其次，由用地企業(yè)安置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于失地農(nóng)民的年齡、文化、技能等因素制約，用人單位或難以接受，或暫時(shí)接受，以后也會(huì)不管，因企業(yè)沒有義務(wù)包管終生；第三，將安置費(fèi)給予農(nóng)民一次性了斷，而失地農(nóng)民因自身因素，再就業(yè)難，又無低保，靠那點(diǎn)安置費(fèi)，在物價(jià)年年上漲的情況下，再精打細(xì)算也會(huì)坐吃山空。

三、創(chuàng)新土地征用制度，積極探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效途徑

1.修改有關(guān)法律法規(guī)，政府退出非公益性用地行政征收?，F(xiàn)行的征地制度法律規(guī)定，農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)為建設(shè)用地前，必須先被政府征用，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再由政府處置。這些年來，這種征地制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，逐漸演變成了政府用行政的、強(qiáng)制的、壟斷的政府行為，低價(jià)獲取農(nóng)民的土地后，再高價(jià)出售，這種做法嚴(yán)重侵害了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民的切身利益。我國(guó)憲法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法、土地承包法、村民委員會(huì)組織法這五部法律中，都明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有。既然是集體所有，就應(yīng)該充分尊重其主權(quán)的主體地位，就應(yīng)該允許其公平地參與市場(chǎng)交易，因此，對(duì)現(xiàn)行的土地征用制度，必須從以下兩方面進(jìn)行改革：第一，修改現(xiàn)行《土地管理法》、《土地法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但《土地管理法》等法規(guī)并未對(duì)公共利益做出明確規(guī)定和法律解釋，從而留下了較大的法律漏洞，造成許多地方政府所征用的土地超過了公共利益的需要，而將多征的土地用來拍賣獲利。因此，必須在修改后的法律條文中對(duì)“公共利益”做出明確的司法解釋，防止一些地方政府亂打公益的旗號(hào)而隨意侵占農(nóng)民的土地。第二，對(duì)非公益性用地政府不再插手漁利，讓農(nóng)民集體土地所有權(quán)人在土地市場(chǎng)直接與企業(yè)、開發(fā)商談判土地出讓價(jià)格，確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受損失、并真正得以實(shí)現(xiàn)。

2.農(nóng)村集體建設(shè)用地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)直接入市。農(nóng)村集體建設(shè)用地又叫非農(nóng)用地，它是指現(xiàn)行土地制度管理下，由農(nóng)民集體所有、經(jīng)依法批準(zhǔn)用于建設(shè)的土地，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、村民宅基地。目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行的是集體所有、集體使用，土地收益歸集體組織內(nèi)的村民共享。但這些年來，由于現(xiàn)行征地制度的障礙，農(nóng)村集體建設(shè)用地不管什么用途，一直是先被國(guó)家征用轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地后，再由政府處置。在政府處置中，有用于公益性的，但更多是用于非公益性的，如大量商業(yè)用地、工業(yè)用地等。這樣，農(nóng)民的這塊財(cái)產(chǎn)權(quán)利便受到了極大的損害。成都市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試點(diǎn)，在這方面進(jìn)行了較成功的探索，即在公開市場(chǎng)直接競(jìng)價(jià)出讓非公益性集體建設(shè)用地。2008年10月13日，成都市正式掛牌成立了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，在該交易所里，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)等均可公開流轉(zhuǎn)。當(dāng)年，成都市錦江區(qū)就依照國(guó)有土地“招、拍、掛”的出讓方式，掛牌出讓了兩宗集體建設(shè)用地，以每畝80萬、使用期40年的商用土地競(jìng)價(jià)，被一家民營(yíng)企業(yè)購得。[1]127以后又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓，價(jià)格由每畝80萬增加到130萬、160萬、200萬。成都市這種農(nóng)村集體建設(shè)用地，在土地一級(jí)市場(chǎng)直接出讓非公益性用地，突破了現(xiàn)行征地制度的法律限制，但是，事實(shí)證明，只有這樣做才能真正使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

3.農(nóng)民承包地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利最大化的三條渠道。18億畝耕地的紅線絕不能被突破，這是關(guān)系國(guó)家糧食安全的底線。但如何讓農(nóng)民承包耕地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利發(fā)揮最大財(cái)富效益，給農(nóng)民帶來真實(shí)的財(cái)富，有三條渠道可探索：第一，農(nóng)不轉(zhuǎn)非而集中使用。農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地不能轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這是國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定。但個(gè)別農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與村集體組織的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，財(cái)富效應(yīng)大不一樣。現(xiàn)在中西部丘區(qū)、山區(qū)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)一畝一年約500—800元，而如果是連片幾百畝、上千畝，時(shí)間上10年20年不等，流轉(zhuǎn)給公司、大戶，則每畝可高達(dá)兩三萬，并流轉(zhuǎn)后農(nóng)民可直接在流轉(zhuǎn)的公司打工。第二，農(nóng)地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，即在保證18億畝耕地的前提下，通過“增減掛鉤”、“占補(bǔ)平衡”的原則，利用土地指標(biāo)（地票）的置換，使農(nóng)地變成非農(nóng)地即建設(shè)用地，而被占農(nóng)地的面積同時(shí)也得到了補(bǔ)償。如甲地建工業(yè)園區(qū)需占農(nóng)地100畝，但無建設(shè)用地指標(biāo)，而乙地節(jié)余有100畝建設(shè)用地指標(biāo)，甲地就可在農(nóng)村土地交易市場(chǎng)用每畝20萬、30萬等的價(jià)格，異地購買乙地的這100畝建設(shè)用地指標(biāo)。這樣，既確保了18億畝耕地的紅線不被突破，又滿足了甲乙兩地的各自需求，農(nóng)民也通過出賣建設(shè)用地指標(biāo)而獲得了極大的收益。第三，利用十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能，用承包地向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、抵押貸款所需資金，以用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)業(yè)等需要。但這需要金融部門積極配合，用改革、創(chuàng)新的工作方式方法來大力支持。

4.農(nóng)村宅基地通過農(nóng)民集中居住，復(fù)耕宅基地、節(jié)約出建設(shè)用地指標(biāo)競(jìng)價(jià)出讓。農(nóng)村宅基地屬非農(nóng)用地，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)村宅基地一般是批少多建，其福利性質(zhì)明顯，且既不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，又缺乏退出機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村“人走房空、無人居住”的“空置房”日漸增多，已造成了農(nóng)村土地的大量浪費(fèi)。據(jù)成都市2010年人口1 100萬和城鎮(zhèn)化50%計(jì)算，農(nóng)村居民宅基地人均120平方米，如果通過建設(shè)農(nóng)村居民新區(qū)，把這些大量分散的宅基地復(fù)耕后，可節(jié)約土地2 697公頃。而這些節(jié)約出的土地按照“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的規(guī)定，[2]5即可置換成建設(shè)用地指標(biāo)（地票），在土地交易市場(chǎng)競(jìng)價(jià)出讓。這樣，農(nóng)民既住上了水電氣、通訊、交通、商店等生活設(shè)施都十分完善的新居，又節(jié)約出了大量的土地，并且這些節(jié)約出來的土地，又可作為建設(shè)用地指標(biāo)在土地市場(chǎng)變成巨大財(cái)富，從而使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①此數(shù)據(jù)來自新華社2013年的《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》

參考文獻(xiàn)：

[1]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院課題組，李力行. 合法轉(zhuǎn)讓權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)——成都市農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究[J]. 國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2012（2）.

[2]劉燦. 構(gòu)建農(nóng)民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)——基于成都市改革經(jīng)驗(yàn)的理論分析[J]. 經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2011（11）.