領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開困局探解

黃衛(wèi)平

領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開制度被視為遏制腐敗的“封喉一劍”。本文根據(jù)公開資料選取了2009年至2012年全國官員財產(chǎn)公開的20個試點樣本，進行專題研究，求解廉政之道。

20個試點樣本是：新疆阿勒泰地區(qū)、浙江慈溪市、重慶黔江區(qū)、湖南瀏陽市、湖南湘鄉(xiāng)市、湖北荊門市掇刀區(qū)、寧夏銀川市、寧夏銀川市興慶區(qū)、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇無錫市北塘區(qū)、遼寧錦州市古塔區(qū)、江蘇徐州市賈汪區(qū)、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。

必須指出，研究者選取的試點樣本與“財產(chǎn)申報”大不相同，已從“個人申報、組織監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“個人申報、社會監(jiān)督”。

在公開層級上，官員級別較低，科級干部成為財產(chǎn)公開的主要群體

目前，我國官員財產(chǎn)公開試點的層級不高。從推動官員財產(chǎn)公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現(xiàn)省級試點。

試點單位的行政層級直接決定了試點官員的行政級別——科級干部成為財產(chǎn)公開的主要群體。在20個試點中，17個試點把科級干部作為公開對象，只有六個試點把處級干部作為公開對象。

官員財產(chǎn)公開試點層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性——只能先易后難，先下后上，先試點觀察，再視情形而定。

擬提任干部是試點單位財產(chǎn)公開的主體。在20個試點中，有16個試點要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財產(chǎn)公開的對象。阿勒泰地區(qū)、慈溪市、湘鄉(xiāng)市、荊門市掇刀區(qū)、徐州市賈汪區(qū)和象山縣，要求現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部公示財產(chǎn)，其中只有阿勒泰地區(qū)要求退休三年以內(nèi)的干部也要進行財產(chǎn)公示。試點單位把對新提拔干部的財產(chǎn)監(jiān)督作為嚴格干部選拔紀律、避免干部“帶病上崗”現(xiàn)象的舉措，有助于提高干部選任的公信度。

在公開范圍上，試點公開規(guī)模較小，公開內(nèi)容集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個人

試點公開規(guī)模小，60%以上的試點公開人數(shù)在100人以下。絕大部分試點地區(qū)將公開對象限定在黨政部門官員，國有企事業(yè)單位的干部不在此列。

從公開范圍來看，試點公開內(nèi)容主要集中在領(lǐng)導(dǎo)干部個人，不包括其配偶、子女的財產(chǎn)狀況。

由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實反映出官員的家庭財產(chǎn)狀況，可能導(dǎo)致官員將一些非法所得轉(zhuǎn)移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉(zhuǎn)換財產(chǎn)保存方式，從而規(guī)避相關(guān)規(guī)定。因此，總體上難以取信于民。

在公開方式上，以內(nèi)部公開為主，網(wǎng)絡(luò)手段被很多試點摒棄

在公開方式上，試點單位采取了多種方式，如網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等。與既有的“財產(chǎn)申報”相比雖然有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內(nèi)部。

盡管總體上公開方式多樣，但70%的試點采取單一的公開方式。在20個試點中，有16個試點采用單位公示欄進行公示；有八個試點采取在政府網(wǎng)站上公示；有兩個試點采用廣播、電視進行公示；采用手機短信、會議、報紙公示的試點有一個。

從方便公眾監(jiān)督的角度來看，通過網(wǎng)絡(luò)或者廣播電視、報紙來公示官員財產(chǎn)，要比單位公示欄公示更為有效，但網(wǎng)絡(luò)手段卻被很多試點所摒棄。2009年僅有四個試點采用網(wǎng)絡(luò)公示，其后三年的試點也只有四個。試點公示正從社會公開轉(zhuǎn)為內(nèi)部公示。

此外，從公開時間來看，過半試點公開時間不超過十天。這一做法可能還是擔(dān)憂社會公眾圍觀，而某些干部申報的內(nèi)容未必能經(jīng)受得住深度核實。

在公開監(jiān)督上，缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查

目前試點單位財產(chǎn)公示的內(nèi)容還比較粗略，明細程度不高。如寧夏青銅峽市要求官員公開財產(chǎn)的“收入主要來源”一項，只需寫明是經(jīng)營性收入為主還是工資性收入為主即可，不需寫明具體數(shù)字；在“個人房產(chǎn)”方面，只需寫明有幾處房產(chǎn)即可，無需寫明房產(chǎn)的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產(chǎn)面積、家庭成員等信息。

此外，試點單位缺乏對官員財產(chǎn)申報和公開內(nèi)容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開材料進行審核，但在實踐中，公開內(nèi)容的真實性主要靠官員的自覺，缺乏權(quán)威核實。阿勒泰地區(qū)、瀏陽市、慈溪市、青銅峽市等地在官員財產(chǎn)公開后都是“零投訴、零異議”，有些地方甚至存在單位領(lǐng)導(dǎo)公開的工資低于下屬的現(xiàn)象，這引起民眾對官員財產(chǎn)公開真實性、有效性的質(zhì)疑，而質(zhì)疑的背后反映的是財產(chǎn)公開審查機制的缺失。

在公開時序上，呈現(xiàn)斷續(xù)和衰減趨勢，試點單位存在“曇花現(xiàn)象”

從改革試點開始的時序來看，試點數(shù)量、公開人數(shù)及公開級別都呈現(xiàn)衰減趨勢。此外，從試點單位來看，也存在著斷續(xù)性的特點，形成“曇花現(xiàn)象”。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，僅一半左右的試點在初次進行官員財產(chǎn)公開后還會持續(xù)，另一半的試點地區(qū)探索一次之后就偃旗息鼓了。

由此可以看出，官員財產(chǎn)公開試點并沒有呈現(xiàn)逐步擴大、升級趨勢，而是呈現(xiàn)衰減趨勢。這可以從側(cè)面說明，這一試點工作是敏感性較高、牽涉面較廣、阻力較大的反腐措施，因推進速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

我國官員財產(chǎn)公開的約束因素

官員財產(chǎn)公開制度建立的關(guān)鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態(tài)和社會生態(tài)，則是影響中央對其持謹慎態(tài)度的重要因素。

腐敗存量因素。腐敗存量是指已有腐敗行為但尚未被查處的官員數(shù)量。無論是從近年來貪官的查處規(guī)模、學(xué)界推測還是從民眾日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。較大腐敗存量的存在，一方面增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態(tài)的公信力、惡化了社會輿論生態(tài)、降低了官員財產(chǎn)公開制度的預(yù)期效果，另一方面還導(dǎo)致貪官完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗現(xiàn)實所挾持。

意識形態(tài)因素。意識形態(tài)宣傳與官員擁有財產(chǎn)現(xiàn)狀之間存在著巨大的反差。一方面，我們長期以來一直宣傳黨政干部是全心全意為人民服務(wù)、沒有自身利益的公仆；另一方面，黨和政府實際上又是由具體的個人所構(gòu)成，有自己的利益和訴求，并且積累了不少家庭財產(chǎn)。在這種情況下，如貿(mào)然推進，一是會削弱傳統(tǒng)意識形態(tài)宣傳的說服力，降低體制的合法性；二是在貧富差距加大、仇官情緒加重等現(xiàn)實情況下，一時難以接受的民眾可能會在敵對勢力的煽動下引發(fā)社會動蕩。

官員群體阻力。官員財產(chǎn)公開的實施意味著官員權(quán)力和利益空間的壓縮，本質(zhì)上與官員自身權(quán)力擴張和自身利益維護相悖。無論出于何種考慮，官員的擔(dān)憂和恐懼都會變成對此項制度或隱或現(xiàn)的抵制。在我國，官員同時扮演著決策者和執(zhí)行者雙重角色，如實施官員財產(chǎn)公開制度，無疑是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸的情況下，如果強力推行，既可能遭遇官員選擇性執(zhí)行而達不到預(yù)期效果，又可能導(dǎo)致政治動蕩或大規(guī)模財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等“副產(chǎn)品”。

推進官員財產(chǎn)公開的改革建議

其一，繼續(xù)保持高壓反腐態(tài)勢，通過治標為治本換取時間。首先嚴格把好晉升關(guān)，讓有貪腐行為的官員不能得以晉升（最低層次要求）。其次，在一定時間段內(nèi)，通過對“老虎”“蒼蠅”一起打的懲治腐敗的一系列舉措，抑制新的腐敗行為和剔除貪腐官員，例如，可探索實施“軟赦免”以消解腐敗存量。所謂“軟赦免”，指在必須公開家庭財產(chǎn)的時限前，事實上允許官員以提前退休、個人健康原因等體面的理由退出公職。退出公職后就不再是官員，當然不必公開家庭財產(chǎn)。退出公職前必須接受嚴格的離任申報，如有貪腐行為，就將非法收入全部沒收，但不追究法律責(zé)任，不搞秋后算賬。

其二，由高到低，由淺入深，適時提出財產(chǎn)公開改革的時間表和路線圖。確定整體規(guī)劃布局、推行主體、責(zé)任落實、總體目標任務(wù)、階段性目標、關(guān)鍵步驟、關(guān)鍵時間節(jié)點等內(nèi)容，真正將其納入高層政治議程和推上制度化的軌道，為全國范圍內(nèi)建立健全官員財產(chǎn)申報和公開制度提供規(guī)劃、引導(dǎo)和支持。可以以新提拔干部為突破口，凡是新提拔的領(lǐng)導(dǎo)干部任職前都必須向社會公開家庭財產(chǎn)，不公開者不能任新職。在全國范圍內(nèi)可授權(quán)進行試點（建議試點以省為單位），以探索新提拔干部任前公開事項，邊試點，邊總結(jié)，邊推廣。

其三，細化財產(chǎn)公開的范圍以及懲處規(guī)則。規(guī)范“領(lǐng)導(dǎo)干部”所包含的職務(wù)崗位及其家庭成員范圍，明確科級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部都要進行家庭財產(chǎn)申報（包括任前申報、日常申報及離任申報），縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部要進行家庭財產(chǎn)公開。紀檢監(jiān)察部門要定期對領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財產(chǎn)申報材料按一定比例進行抽查，與此同時，民眾可以根據(jù)一定的合法程序申請查閱?？梢钥紤]在縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協(xié)商會議的換屆會上，公開各種政治性職位候選人的家庭財產(chǎn)。

（轉(zhuǎn)自《人民論壇》，本刊略有刪節(jié)）