地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題研究

呂海

摘 要：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是以各級(jí)政府間的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)而采取的一種財(cái)政平衡制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移制度是實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制國(guó)家普遍采用的、用于解決中央與地方之間及各地方之間財(cái)政失衡的一種重要手段。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為中國(guó)1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一，正處于不斷完善之中。通過(guò)對(duì)2003—2012年濟(jì)南轄區(qū)四個(gè)縣（市）地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行實(shí)證分析，得出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的積極作用以及存在的缺陷，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；濟(jì)南市

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）24-0077-04

一、地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的積極作用

（一）地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)了地方財(cái)政收支缺口

1994年實(shí)行的分稅制改革理順了中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，提高了中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重，解決了當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的財(cái)政困難，提高了國(guó)家的宏觀調(diào)控能力。但伴隨著地方政府財(cái)權(quán)的消弱，其所承擔(dān)的社會(huì)發(fā)展重任卻并未消弱，造成地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)稱。從地方財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支比重圖（見(jiàn)圖1）可以看出，分稅制改革前后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比例下降明顯，同時(shí)，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例卻不降反升。地方政府財(cái)力水平較低，而支出責(zé)任較大。從圖中可以看出分稅制改革后，地方財(cái)政出現(xiàn)巨大的收支缺口。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立，通過(guò)中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解決了中央與地方之間的財(cái)政失衡，保障了地方財(cái)政的收支平衡。

而從濟(jì)南轄區(qū)各縣（市）的情況來(lái)看，從2003—2012年間，每年都存在較大的財(cái)政缺口，并且有逐年增大的趨勢(shì)。通過(guò)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，獲得上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金后，地方財(cái)政收支缺口得到了彌補(bǔ)，同時(shí)各縣（市）的財(cái)政預(yù)算支出能力逐年不斷增長(zhǎng)（見(jiàn)下頁(yè)圖2）。

（二）轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了縣級(jí)財(cái)政均等化水平的提高

“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要任務(wù)目標(biāo)之一，而縣級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政的基礎(chǔ)，縣級(jí)財(cái)政均等化水平關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本文通過(guò)標(biāo)志變異系數(shù)法來(lái)測(cè)算縣級(jí)財(cái)政均等化的效果。變異系數(shù)具有“對(duì)任何不同收入水平的收入轉(zhuǎn)移都賦予同樣的權(quán)重”的特點(diǎn)，因而對(duì)任意水平上的收入轉(zhuǎn)移都有很強(qiáng)的敏感性。

本文選取濟(jì)南各縣（市）的縣人均預(yù)算財(cái)政收入及縣人均預(yù)算財(cái)政支出兩個(gè)變量進(jìn)行分析比較。前者代表各地區(qū)自主性財(cái)力的不均衡程度，后者代表各地區(qū)財(cái)政支出的不均衡程度。對(duì)于地方財(cái)政而言，本級(jí)預(yù)算財(cái)政支出等于本級(jí)預(yù)算財(cái)政收入加上該年凈轉(zhuǎn)移支付收入，因此縣人均預(yù)算財(cái)政支出的標(biāo)志變異系數(shù)相對(duì)于縣人均預(yù)算財(cái)政收入標(biāo)志變異系數(shù)所表現(xiàn)出來(lái)的變化基本可以歸結(jié)于轉(zhuǎn)移支付的作用。

標(biāo)志變異系數(shù)=各縣（市）人均預(yù)算財(cái)政收入（或支出）的標(biāo)準(zhǔn)差/各縣（市）人均預(yù)算財(cái)政收入（或支出）的均值。通過(guò)比較各縣（市）人均預(yù)算財(cái)政收入與人均預(yù)算財(cái)政支出標(biāo)志變異系數(shù)的大小，來(lái)判斷轉(zhuǎn)移支付的作用是降低還是加大了縣際財(cái)力的不均衡。如若前者大于后者，則可斷定轉(zhuǎn)移支付降低了縣際財(cái)力不均衡；反之亦然。

從濟(jì)南轄區(qū)各縣市人均預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付后的人均預(yù)算支出的標(biāo)志變異系數(shù)對(duì)比來(lái)看（見(jiàn)圖3），在轉(zhuǎn)移支付后，人均預(yù)算支出標(biāo)志變異系數(shù)明顯下降?？梢?jiàn)，轉(zhuǎn)移支付后，縣級(jí)財(cái)政均等化程度明顯提高。

（三）轉(zhuǎn)移支付縮小了縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

為了量化轉(zhuǎn)移支付對(duì)縣際經(jīng)濟(jì)的影響作用，引入變量——人均GDP變異系數(shù)。人均GDP變異系數(shù)代表濟(jì)南轄區(qū)各縣（市）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡程度。定義：

人均GDP變異系數(shù)=各縣（市）人均GDP的標(biāo)準(zhǔn)差/各縣（市）人均GDP的均值

通過(guò)引入收斂系數(shù)，來(lái)分別判斷縣本級(jí)財(cái)政收入和經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整后的縣本級(jí)財(cái)政支出對(duì)縣際經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性的影響。本文以人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP分布的收斂系數(shù)、人均財(cái)政支出對(duì)人均財(cái)政收入分布的收斂系數(shù)、人均財(cái)政支出對(duì)人均GDP分布的收斂系數(shù)這三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析。其中，人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP分布的收斂系數(shù)=（人均GDP變異系數(shù)-人均財(cái)政收入變異系數(shù)）/人均財(cái)政收入變異系數(shù)（其他兩項(xiàng)指標(biāo)運(yùn)算與之類似）。

本文運(yùn)用2012年數(shù)據(jù)得出了當(dāng)年的濟(jì)南轄區(qū)各縣（市）人均GDP、財(cái)政收入和支出收斂系數(shù)（見(jiàn)下頁(yè)表1）。從下頁(yè)表1可以看出，人均財(cái)政收入對(duì)人均GDP的收斂系數(shù)為負(fù)，這意味著縣本級(jí)財(cái)政收入不但沒(méi)有縮小反而放大了各縣（市）在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距。而人均財(cái)政支出對(duì)人均收入的收斂系數(shù)為正值，則表明轉(zhuǎn)移支付在一定程度上減少了人均財(cái)政收入的縣級(jí)差距。人均財(cái)政支出對(duì)人均GDP為正值，說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不僅減弱了財(cái)政收入縣際不均，還糾正了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣際分布不平等的狀況。

二、地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，削弱均等化作用

當(dāng)前，縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入主要包括返還性收入、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入和一般性轉(zhuǎn)移支付收入三個(gè)項(xiàng)目。其中，返還性收入主要內(nèi)容為稅收返還。稅收返還是1994年分稅制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，具體包括“兩稅”返還，所得稅返還及成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革稅收返還。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀政策目標(biāo)，以及對(duì)委托下級(jí)政府代理的一些事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項(xiàng)補(bǔ)助資金，主要用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等方面。一般性轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政關(guān)系的重要組成部分，目的是縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化，其特點(diǎn)是不規(guī)定具體用途，由接受撥款的政府自主安排使用。

從濟(jì)南轄區(qū)各縣（市）財(cái)力分類變異系數(shù)圖（見(jiàn)圖4）來(lái)看，稅收返還曲線幾乎與人均預(yù)算收入曲線重合，可見(jiàn)稅收返還起到的均等化作用十分有限；2003—2007年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付曲線略低于稅收返還曲線，從2007年開(kāi)始，與稅收曲線距離開(kāi)始拉大，說(shuō)明專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付起到了一定均等化的作用，且其作用逐漸顯著；一般性轉(zhuǎn)移支付曲線與人均預(yù)算支出曲線最接近，可見(jiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用最為顯著。endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對(duì)上圖稅收返還曲線的解釋，同時(shí)也說(shuō)明在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財(cái)源保障功能。它不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)財(cái)力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點(diǎn)不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè)，實(shí)際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金涉及項(xiàng)目430個(gè)，其中100萬(wàn)元以上的114個(gè)，只占項(xiàng)目的27%，5萬(wàn)元以下的項(xiàng)目29個(gè)，占項(xiàng)目的7%，最小的項(xiàng)目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對(duì)較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財(cái)力的作用。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問(wèn)題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財(cái)政平衡，是建立在維護(hù)地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財(cái)政收入就存在差距。同時(shí)，財(cái)政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)財(cái)政支出的差異。這些差異又會(huì)刺激生產(chǎn)要素向財(cái)政凈收益較多的地區(qū)流動(dòng)，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟(jì)南各縣（市）來(lái)說(shuō)，雖然上級(jí)政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見(jiàn)上頁(yè)圖4），但各縣（市）財(cái)政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財(cái)政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財(cái)政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說(shuō)明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個(gè)縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財(cái)政支出情況（見(jiàn)表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對(duì)極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財(cái)政支出快速增長(zhǎng)，但離散程度也越來(lái)越大，各縣（市）區(qū)的財(cái)力差距逐年擴(kuò)大。

三、改善地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)均等化作用

現(xiàn)行的財(cái)政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對(duì)各地區(qū)的支付金額；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項(xiàng)目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國(guó)家對(duì)地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問(wèn)題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國(guó)家財(cái)政調(diào)節(jié)理論，通過(guò)財(cái)力富裕地區(qū)對(duì)財(cái)力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)后者財(cái)政收支缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟(jì)差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財(cái)力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。實(shí)際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對(duì)受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶持等實(shí)質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實(shí)行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來(lái)看，德國(guó)縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級(jí)政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補(bǔ)充撥款（主要補(bǔ)貼財(cái)力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國(guó)統(tǒng)一的人均額來(lái)分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國(guó)平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國(guó)平均水平的92%。這種縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國(guó)各州之間的橫向財(cái)政失衡問(wèn)題。

因此，我們可以借鑒德國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財(cái)力強(qiáng)弱、公共服務(wù)水平的高低來(lái)合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對(duì)上圖稅收返還曲線的解釋，同時(shí)也說(shuō)明在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財(cái)源保障功能。它不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)財(cái)力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點(diǎn)不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè)，實(shí)際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金涉及項(xiàng)目430個(gè)，其中100萬(wàn)元以上的114個(gè)，只占項(xiàng)目的27%，5萬(wàn)元以下的項(xiàng)目29個(gè)，占項(xiàng)目的7%，最小的項(xiàng)目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對(duì)較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財(cái)力的作用。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問(wèn)題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財(cái)政平衡，是建立在維護(hù)地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財(cái)政收入就存在差距。同時(shí)，財(cái)政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)財(cái)政支出的差異。這些差異又會(huì)刺激生產(chǎn)要素向財(cái)政凈收益較多的地區(qū)流動(dòng)，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟(jì)南各縣（市）來(lái)說(shuō)，雖然上級(jí)政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見(jiàn)上頁(yè)圖4），但各縣（市）財(cái)政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財(cái)政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財(cái)政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說(shuō)明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個(gè)縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財(cái)政支出情況（見(jiàn)表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對(duì)極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財(cái)政支出快速增長(zhǎng)，但離散程度也越來(lái)越大，各縣（市）區(qū)的財(cái)力差距逐年擴(kuò)大。

三、改善地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)均等化作用

現(xiàn)行的財(cái)政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對(duì)各地區(qū)的支付金額；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項(xiàng)目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國(guó)家對(duì)地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問(wèn)題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國(guó)家財(cái)政調(diào)節(jié)理論，通過(guò)財(cái)力富裕地區(qū)對(duì)財(cái)力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)后者財(cái)政收支缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟(jì)差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財(cái)力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。實(shí)際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對(duì)受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶持等實(shí)質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實(shí)行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來(lái)看，德國(guó)縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級(jí)政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補(bǔ)充撥款（主要補(bǔ)貼財(cái)力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國(guó)統(tǒng)一的人均額來(lái)分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國(guó)平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國(guó)平均水平的92%。這種縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國(guó)各州之間的橫向財(cái)政失衡問(wèn)題。

因此，我們可以借鑒德國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財(cái)力強(qiáng)弱、公共服務(wù)水平的高低來(lái)合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉勇政.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)實(shí)證分析[J].地方財(cái)政研究，2008，（2）：12-16.

[2] 宋植籬，譚金可.外國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的借鑒與啟示[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2008，（2）：4-5.

[3] 王鵬，杜婕.中國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2011，（2）：118-121.

[4] 張光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣級(jí)財(cái)政均等化的影響[J].地方財(cái)政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會(huì).中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付若干問(wèn)題探討—基于文獻(xiàn)綜述視角[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（4）：69-75.

[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint

由于稅收返還是一種基于地方既得利益的就地返還，發(fā)達(dá)地區(qū)稅收多得到的返還就多，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收少得到的返還額就少。這是對(duì)上圖稅收返還曲線的解釋，同時(shí)也說(shuō)明在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架中，稅收返還只具有有限的財(cái)源保障功能。它不僅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)財(cái)力差異的作用，反而加大了貧富差距，違背了公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而言，雖然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其規(guī)模不斷增大的基礎(chǔ)之上。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)5.1億元，占縱向轉(zhuǎn)移支付資金的47%。由于其資金投向較為分散，重點(diǎn)不突出，幾乎覆蓋了所有預(yù)算支出項(xiàng)目，并且補(bǔ)助對(duì)象涉及各行業(yè)，實(shí)際的調(diào)控作用發(fā)揮并不理想。以商河縣為例，2011年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金涉及項(xiàng)目430個(gè)，其中100萬(wàn)元以上的114個(gè)，只占項(xiàng)目的27%，5萬(wàn)元以下的項(xiàng)目29個(gè)，占項(xiàng)目的7%，最小的項(xiàng)目資金額僅為2 200元。

雖然一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的積極影響最為顯著，但由于其規(guī)模相對(duì)較小，難以充分發(fā)揮平衡地方財(cái)力的作用。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式單一，橫向不均衡問(wèn)題難解決

轉(zhuǎn)移支付的模式一般包括三種：一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，二是橫向轉(zhuǎn)移，三是縱向與橫向轉(zhuǎn)移的混合。而當(dāng)前中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要采取的是自上而下的縱向財(cái)政平衡，是建立在維護(hù)地方既得利益的前提下的一種轉(zhuǎn)移支付模式。然而由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，稅基也不同，在相同的稅收努力程度下，財(cái)政收入就存在差距。同時(shí)，財(cái)政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)財(cái)政支出的差異。這些差異又會(huì)刺激生產(chǎn)要素向財(cái)政凈收益較多的地區(qū)流動(dòng)，從而加劇了地區(qū)間的不平衡。

就濟(jì)南各縣（市）來(lái)說(shuō)，雖然上級(jí)政府進(jìn)行的縱向轉(zhuǎn)移支付在一定程度上了緩解了地區(qū)間的橫向不均衡（見(jiàn)上頁(yè)圖4），但各縣（市）財(cái)政橫向不均衡依然存在。2012年，人均財(cái)政預(yù)算支出最高的章丘市達(dá)到了4 960.54元/人，而人均財(cái)政預(yù)算支出最低的商河縣只有2 793.15元/人，前者幾乎是后者的兩倍。為了說(shuō)明橫向不均衡的一般性，本文分析了山東省140個(gè)縣（市）區(qū)從2003—2012年的人均財(cái)政支出情況（見(jiàn)表2）。從表2可以看出，不管是標(biāo)準(zhǔn)差還是絕對(duì)極差（最大值—最小值）都是逐年增大，這意味著雖然山東省各縣（市）區(qū)的人均財(cái)政支出快速增長(zhǎng)，但離散程度也越來(lái)越大，各縣（市）區(qū)的財(cái)力差距逐年擴(kuò)大。

三、改善地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策建議

（一）調(diào)整縱向轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)均等化作用

現(xiàn)行的財(cái)政支付結(jié)構(gòu)中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都體現(xiàn)了均等化作用，而返還性收入（稅收返還）因其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)具有傾斜性，與均等化目標(biāo)背道而馳。要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付對(duì)均等化的促進(jìn)作用，就要逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付以及與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；逐步減少直至取消維持地方既得利益的稅收返還制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，客觀地、合理地確定對(duì)各地區(qū)的支付金額；對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行整頓，使其項(xiàng)目的設(shè)置更科學(xué)、合理，使其成為國(guó)家對(duì)地方政府加以引導(dǎo)以及進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)調(diào)整、改善民生等宏觀調(diào)控的重要手段。

（二）引入橫向轉(zhuǎn)移支付，解決橫向不均衡問(wèn)題

橫向轉(zhuǎn)移支付是依據(jù)公共服務(wù)均等化理論和國(guó)家財(cái)政調(diào)節(jié)理論，通過(guò)財(cái)力富裕地區(qū)對(duì)財(cái)力匱乏地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移來(lái)彌補(bǔ)后者財(cái)政收支缺口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力橫向均衡。當(dāng)前，由于客觀的巨大經(jīng)濟(jì)差距及現(xiàn)有的縱向轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付的均等化效果十分有限，引入橫向轉(zhuǎn)移支付很有必要。其次，各地區(qū)間財(cái)力差異很大，富裕地區(qū)完全有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力。實(shí)際上，各地區(qū)間的人才、物資的轉(zhuǎn)移，對(duì)受災(zāi)地區(qū)的支援，發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)口扶持等實(shí)質(zhì)上就是橫向的轉(zhuǎn)移支付。因此，實(shí)行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付具有可行性。

從橫向轉(zhuǎn)移支付的模式構(gòu)建來(lái)看，德國(guó)縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系為我們提供了借鑒。其轉(zhuǎn)移支付體系涉及聯(lián)邦和州兩級(jí)政府，在縱向轉(zhuǎn)移支付方面，由聯(lián)邦對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付和聯(lián)邦補(bǔ)充撥款（主要補(bǔ)貼財(cái)力貧困州）組成；在橫向轉(zhuǎn)移支付方面規(guī)定如下：各州享有的44%的增值稅中的75%按全國(guó)統(tǒng)一的人均額來(lái)分配，其余的25%分配給稅收能力低于全國(guó)平均水平的州，使其人均額達(dá)到全國(guó)平均水平的92%。這種縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付體系，解決了德國(guó)各州之間的橫向財(cái)政失衡問(wèn)題。

因此，我們可以借鑒德國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。而橫向轉(zhuǎn)移支付的具體方案應(yīng)因地制宜，根據(jù)地區(qū)間財(cái)力強(qiáng)弱、公共服務(wù)水平的高低來(lái)合理確定轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模、結(jié)構(gòu)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉勇政.中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)實(shí)證分析[J].地方財(cái)政研究，2008，（2）：12-16.

[2] 宋植籬，譚金可.外國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的借鑒與啟示[J].財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2008，（2）：4-5.

[3] 王鵬，杜婕.中國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2011，（2）：118-121.

[4] 張光.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)省內(nèi)縣級(jí)財(cái)政均等化的影響[J].地方財(cái)政研究，2013，（1）：4-9.

[5] 唐東會(huì).中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付若干問(wèn)題探討—基于文獻(xiàn)綜述視角[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（4）：69-75.

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