我國(guó)廉租住房分配制度存在的問(wèn)題及對(duì)策

陸瓊

摘 要：廉租住房分配制度是建立我國(guó)住房保障制度的重要環(huán)節(jié)，也是具體實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入分配功能的手段之一。針對(duì)廉租房分配中存在的覆蓋面過(guò)窄、實(shí)物配租受益對(duì)象界定不清、布局不合理、收入標(biāo)準(zhǔn)劃分困難、戶籍限制等諸多問(wèn)題，并對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因進(jìn)行分析，提出可以從實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出管理制度、合理布局廉租戶、健全廉租房法律體系、放寬戶籍限制、加大懲戒力度等方面采取具體措施，以實(shí)現(xiàn)廉租住房的公平有效的分配。

關(guān)鍵詞：廉租住房；分配制度；公平有效

中圖分類號(hào)：F923.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）17-0082-03

引言

2013年12月，財(cái)政部及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出，從2014年起，各地公共租賃房與廉租房并軌運(yùn)行。目前，中國(guó)低收入人口比例較高，對(duì)廉租住房的需求是巨大的。截至2013年底，全國(guó)已累計(jì)新開工2 484萬(wàn)套，建成1 573萬(wàn)套。其中，2013年全國(guó)新開工保障性安居工程660萬(wàn)套，基本建成540 萬(wàn)套。但值得注意的是，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)仍有約400多萬(wàn)戶低收入家庭存在住房困難問(wèn)題。

廉租住房制度是由廉租房供給制度和分配制度兩方面構(gòu)成。本文的重點(diǎn)是分析分配制度，因?yàn)榉峙渲贫缺旧硪彩菦Q定供給規(guī)模的重要原因。隨著“十二五”規(guī)劃中大規(guī)模保障性住房建設(shè)的落實(shí)，保障方式日趨多樣。2013年10月底，習(xí)近平主席發(fā)表講話，親自部署保障房建設(shè)，動(dòng)員社會(huì)力量，號(hào)召企業(yè)多方參與，讓我們看到完成3 600萬(wàn)套保障房建設(shè)目標(biāo)新的曙光。但分配環(huán)節(jié)卻成為一個(gè)難題。實(shí)踐中，廉租房的分配不斷充斥著黑幕和不公，讓其盡歸有權(quán)、有錢者之手，導(dǎo)致“廉租房”演變成為“特權(quán)房”，而真正需要它的人群無(wú)法獲得這項(xiàng)福利。本文從分配的角度闡述了南京市廉租住房分配制度存在的問(wèn)題，以找出我國(guó)廉租住房分配制度存在的弊病，努力解決低收入人群的住房問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)的健康發(fā)展。

一、現(xiàn)行廉租住房分配制度存在的問(wèn)題

（一）廉租房的覆蓋面仍然過(guò)窄

雖然南京市不斷地放寬廉租住房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，但現(xiàn)行的收入與住房面積的雙重核定無(wú)法解決覆蓋家庭過(guò)少的問(wèn)題。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查，南京總共有800萬(wàn)4 680人，南京本地戶籍人口為607萬(wàn)人。據(jù)新浪房產(chǎn)新聞報(bào)道，截至2012年底，南京市廉租房保障家庭為33 784戶，如果按每個(gè)保障家庭有3口人計(jì)算，可以估算出享受廉租房的家庭所占比例不到2%，離發(fā)達(dá)國(guó)家10%的比例相差甚遠(yuǎn)。

（二）實(shí)物配租受益對(duì)象界定不清

廉租住房分配若要順利實(shí)施，首先必須清楚地界定受益對(duì)象是誰(shuí)，他們是不是最迫切的需求群體。國(guó)務(wù)院2007年頒布的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》規(guī)定，廉租房實(shí)物配租的對(duì)象應(yīng)優(yōu)先面向孤寡、病殘以及城市最低生活保障家庭等急需救助的家庭。而實(shí)踐中廉租住房的保障對(duì)象與這一要求相比存在很大的差距。南京市自2008年實(shí)施新的《細(xì)則》以來(lái)，拆遷安置戶和一級(jí)勞模家庭占實(shí)物配租保障的70%以上，而特批戶、一級(jí)殘疾家庭、孤寡老人總共只占25%左右。

（三）實(shí)物配租住房布局不合理，配套設(shè)施缺乏

大部分廉租住房都建在偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，給廉租房家庭的生活帶來(lái)種種不便。正因?yàn)閷?shí)物配租住房的布局不合理，因居住而產(chǎn)生的社會(huì)成本巨大，導(dǎo)致很多符合實(shí)物配租條件的家庭放棄了實(shí)物配租。加上廉租住房使低收入家庭集中居住，這種鄰里效應(yīng)對(duì)低收入家庭的子女教育非常有害。并且物業(yè)管理、小區(qū)照明等配套設(shè)施缺乏。按照國(guó)家規(guī)定，2009年之后提供的廉租房應(yīng)由政府進(jìn)行簡(jiǎn)單裝修，灶臺(tái)、坐便器等這些基本的生活設(shè)施要配置齊全，可以滿足日常的生活需求。可是近日南京浦欣家園里剛剛分到廉租房住戶抱怨里面完全沒(méi)有任何設(shè)施，連簡(jiǎn)單的門框都沒(méi)有，廉租房“廉”成了毛胚房。

（四）收入標(biāo)準(zhǔn)劃分困難，監(jiān)督難度大

根據(jù)南京市《細(xì)則》規(guī)定，廉租住房制度不僅應(yīng)該保障低保家庭中的住房困難戶，也應(yīng)保障那些低收入者又非低保戶的住房困難戶。目前，我國(guó)各城市保障對(duì)象一般都包括非低保戶的低收入者，只是確定低收入的標(biāo)準(zhǔn)因地區(qū)的差異而不同。由于我國(guó)還沒(méi)有建立起個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)制度，居民的“隱形”收入沒(méi)有辦法統(tǒng)計(jì)，因而，劃分居民收入線的基礎(chǔ)實(shí)際上是很薄弱的。

（五）戶籍限制

南京市的廉租住房申請(qǐng)政策規(guī)定家庭成員必須具有南京市非農(nóng)業(yè)常住戶口且實(shí)際居住，并取得南京市市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口滿5年以上。這一嚴(yán)格的戶籍限制使得大量非南京戶籍常住人口被排斥在外。隨著城市建設(shè)步伐的加快，畢業(yè)大學(xué)生、外來(lái)務(wù)工人員、土地被征后的農(nóng)民等大量進(jìn)入城市。而這一龐大的群體由于經(jīng)濟(jì)收入低、流動(dòng)性高等客觀因素，在一定年限內(nèi)難以依靠自身力量解決住房問(wèn)題，但卻又未被列入廉租住房保障體系的范圍內(nèi)，而且往往是社會(huì)保障制度下的邊緣人，于是不可避免地成為城市中的新住房弱勢(shì)群體。

國(guó)務(wù)院《廉租住房保障辦法》沒(méi)有對(duì)戶籍做出特別要求。但是總結(jié)其他各省的廉租房制度，其中均對(duì)戶籍做出限制。例如，北京市規(guī)定了申請(qǐng)本市廉租住房需取得本市戶籍滿5年；廣州市廉租住房的申請(qǐng)人及共同申請(qǐng)的家庭成員具有本市市區(qū)城鎮(zhèn)戶籍，并在本市工作或居??；上海市廉租住房的申請(qǐng)家庭成員在本地實(shí)際居住，具有本市城鎮(zhèn)常住戶口滿3年，且具有申請(qǐng)所在地城鎮(zhèn)常住戶口滿1年，對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行了雙限制。

（六）廉租房“退出難”

“住的進(jìn)去，退不出來(lái)”，廉租房“退出難”由來(lái)已久。這是全國(guó)各個(gè)城市都存在的一個(gè)問(wèn)題。2013年4月，南京市市公房管理中心同馬群派出所、百水芊城物業(yè)管理及社區(qū)居委會(huì)一起，對(duì)廉租房實(shí)物配租的百水芊城小區(qū)一套房源進(jìn)行清退。這套廉租房的承租人及共同申請(qǐng)人都已死亡，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)收回房子。這是自2002年實(shí)施廉租住房保障政策以來(lái)，南京市收回的第3套廉租房。

二、問(wèn)題背后的原因分析endprint

（一）地方政府在認(rèn)識(shí)上存在偏差

目前，許多地方政府仍然熱衷于舊城改造和房地產(chǎn)的開發(fā)，對(duì)廉租房的認(rèn)識(shí)和重視不夠，使得廉租住房真正的“保障對(duì)象”變成了城市拆遷戶。并且政府在保障方式上缺乏對(duì)政策效果的考量，僅僅從經(jīng)濟(jì)成本的角度考慮對(duì)廉租住房的補(bǔ)貼方式，使得實(shí)物配租比例偏低。房屋建筑的周期比較長(zhǎng)，通常在兩年左右，在短期其供給可以看成是固定不變的。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)知識(shí)得知，此時(shí)，保障對(duì)象所要承擔(dān)的租金恰好和沒(méi)有政府補(bǔ)貼時(shí)相同。這說(shuō)明在短期內(nèi)，政府給予租賃住房補(bǔ)貼并沒(méi)有真正改善住房困難戶的狀況。

（二）資金來(lái)源缺乏，廉租房體系結(jié)構(gòu)單一

正是由于資金的短缺，使得廉租住房的覆蓋面過(guò)窄。資金單一依靠市政府的投入是不可能解決全部問(wèn)題的。中央政府通過(guò)“從土地出讓凈收益中安排一定資金用于城鎮(zhèn)廉住建設(shè)”的硬性規(guī)定，讓各地政府從土地出讓凈收益中安排一定資金用于城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)，①在一定程度了彌補(bǔ)了廉租房資金的短缺。但這種資金量的大小取決于土地凈收益的大小，具有很大的彈性，不能保證資金的額度。目前的南京市廉租住房保障體系中，最主要的參與角色是政府，政府通過(guò)廉租住房辦公室以及相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理。從總體上來(lái)看，政府缺乏對(duì)私人開發(fā)商的鼓勵(lì)措施，缺少相應(yīng)的規(guī)章制度來(lái)積極引導(dǎo)社會(huì)資金流向廉租住房建設(shè)。

（三）信息不對(duì)稱，審查機(jī)制不完善

由于我國(guó)的個(gè)人基本賬戶機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，金融系統(tǒng)和財(cái)稅系統(tǒng)也相對(duì)不完善，申請(qǐng)人單位出具的工資收入證明缺乏可信度，導(dǎo)致個(gè)人收入的真實(shí)性和準(zhǔn)確性很難把握，跟蹤難度相對(duì)較大。對(duì)于工作單位和工作形式不固定的群體，要想準(zhǔn)確核實(shí)他們的收入狀況更是難上加難。由于信息核準(zhǔn)上存在的弊端，給了很多人弄虛作假的機(jī)會(huì)，真實(shí)性和公平性受到質(zhì)疑。在審查和最后的公示分配工作中，權(quán)力都集中在當(dāng)?shù)卣姆康禺a(chǎn)主管機(jī)關(guān)，并且對(duì)他們的職責(zé)規(guī)定的相對(duì)不確定，會(huì)同其他部門的復(fù)查程序也是流于形式，根本起不到應(yīng)有作用，造成信息的虛假和權(quán)力的腐敗。

（四）立法層次低，相關(guān)法律制度不完善

迄今為止，我國(guó)住宅的社會(huì)保障都未形成系統(tǒng)的法律體系，相關(guān)的社會(huì)保障住房的法律制定仍然停留在國(guó)務(wù)院、各部委及各級(jí)政府頒布的政策性文件及少量部門規(guī)章之中，沒(méi)有制定出較為成熟的法律法規(guī)，更多的是以決定、通知的形式出現(xiàn)，且覆蓋范圍狹窄、立法層次不高，使得廉租住房的制度建設(shè)缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)。

（五）懲戒力度薄弱

雖然《細(xì)則》對(duì)提供虛假信息、隱瞞家庭收入和住房條件的情況做出了規(guī)定，即收回保障房，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。對(duì)于在管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的國(guó)家工作人員，追究相應(yīng)的責(zé)任；出具假證明的，移送司法機(jī)關(guān)處理。這些規(guī)定，僅僅是對(duì)于那些在保障房的申請(qǐng)過(guò)程中違規(guī)行為做出膚淺的規(guī)定，卻沒(méi)有制定詳細(xì)的處罰內(nèi)容，無(wú)法起到應(yīng)有的規(guī)范和警戒作用，不能強(qiáng)有力地約束申請(qǐng)人和相關(guān)工作人員的行為。還有監(jiān)管環(huán)節(jié)的薄弱，更加劇了目前保障房的種種黑幕，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的住房分配秩序。

三、完善我國(guó)廉租住房分配制度的對(duì)策建議

（一）完善廉住申請(qǐng)家庭的收入統(tǒng)計(jì)與監(jiān)管機(jī)制

首先，應(yīng)發(fā)揮廉租住房工作辦公室及社區(qū)工作站的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的低收入家庭住房狀況進(jìn)行調(diào)查并建立檔案，建立有效的個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入審核體系和嚴(yán)格的資格審查制度，確定給予補(bǔ)貼的優(yōu)先順序和補(bǔ)貼檔次，從而控制不同保障手段和水平的適用對(duì)象與范圍。其次，要建立完善的個(gè)人誠(chéng)信管理體系。目前，我國(guó)的個(gè)人誠(chéng)信數(shù)據(jù)極端分散，各部門都保有部分的個(gè)人信息，相互屏蔽，沒(méi)有形成完整的個(gè)人誠(chéng)信管理體系。因此，要聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)與稅務(wù)、財(cái)政部門共同建立個(gè)人信用制度。在個(gè)人信用系統(tǒng)中，應(yīng)該記錄廉租房申請(qǐng)人的基本個(gè)人信息和家庭情況、個(gè)人銀行賬戶和收入來(lái)源、個(gè)人可支配可用于抵押的資產(chǎn)等。所有租戶要定期向廉租辦申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況，若經(jīng)濟(jì)狀況改善，已超過(guò)租住廉租房資格標(biāo)準(zhǔn)的人群，應(yīng)在給定期限內(nèi)退出，讓更多的人受益。如發(fā)生虛假申報(bào)和隱瞞實(shí)情，一經(jīng)查出，廉租辦有權(quán)立即收回住房，取消其租房資格，并追加罰款。

（二）科學(xué)確定低收入的標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)務(wù)院24號(hào)文件提出，低保戶外以外的低收入群體也在解決的范圍。那么，這里就涉及這些低收入群體的收入水平是多少才能納入這一范圍的問(wèn)題。這一新的問(wèn)題同樣為政府如何制定具體政策帶來(lái)了困擾。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)住宅與城市發(fā)展署（HUD）提出的低收入標(biāo)準(zhǔn)是：低于當(dāng)?shù)刂形粩?shù)收入80%為低收入，低于50%的為特低收入，低于30%的為極低收入；1995年，聯(lián)邦政府還指出，租房支出不得超過(guò)其可支配收入的30%。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)美國(guó)采用中位數(shù)收入而非平均收入作為低收入的計(jì)算基礎(chǔ)，因?yàn)閷?shí)際統(tǒng)計(jì)中，在收入差距不大的情況下，兩者計(jì)算出的數(shù)據(jù)差別不大，但如果高收入家庭增多或者極少數(shù)家庭收入極高，對(duì)平均數(shù)的拉動(dòng)作用就會(huì)加大，使得平均數(shù)偏離中位數(shù)；并且自2000年以來(lái)，我國(guó)收入平均數(shù)偏離中位數(shù)的速度在加快。因此，按照中位數(shù)收入能夠更準(zhǔn)確反映居民實(shí)際的收入水平。這樣確定的低收入人群，基本上屬于我國(guó)城鎮(zhèn)目前的低保群體和邊緣群體，同時(shí)，也便于今后逐步地與國(guó)際計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)接軌。

（三）合理布局廉租房，促進(jìn)社區(qū)居民融合

鑒于廉租房大部分建在偏遠(yuǎn)郊區(qū)以及配套設(shè)施不完善，我國(guó)可以借鑒國(guó)外滲透式供給方式①的做法在開發(fā)商的商品房開發(fā)項(xiàng)目中拓展分散的廉租房房源。這種供給方式可以避免低收入家庭過(guò)于集中形成貧民窟，也有利于廉租戶分享社區(qū)內(nèi)良好的設(shè)施、安全性、清潔和社區(qū)服務(wù)，甚至中高收入人群的生活服務(wù)項(xiàng)目，可以幫助廉租戶更好的得到工作。在開發(fā)商的商品房開發(fā)項(xiàng)目中采取免稅、出讓土地優(yōu)惠或者入股等手段激勵(lì)房地產(chǎn)商在整個(gè)商品房開發(fā)項(xiàng)目中拿出部分中小戶型的房源低價(jià)出售給政府作為廉租房出租給低收入家庭，此種方式既可以避免目前中國(guó)廉租房由于過(guò)于集中在較偏遠(yuǎn)的地段，低收入人群不愿租住的情況，又可以使政府事先控制廉租房房源的成本。endprint

（四）健全廉租房法律體系，提高立法層次

我國(guó)目前的廉租住房法律還停留規(guī)章政策的層面上，出臺(tái)的政策性文件非?；\統(tǒng)，在實(shí)施中常出現(xiàn)無(wú)法可依、具體細(xì)則朝令夕改的問(wèn)題。所以，應(yīng)盡快制定有關(guān)法律，以此確保廉租房制度的有效實(shí)施。發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展公共住宅制度的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是在歷史上解決每一個(gè)住房問(wèn)題的階段，都通過(guò)立法來(lái)保證住房保障制度和政策的貫徹實(shí)施。所以，我們國(guó)家的當(dāng)務(wù)之急，是應(yīng)當(dāng)盡快制定和建立公共住宅制度的法律體系。以完善的法律法規(guī)體系來(lái)保證我國(guó)廉租房制度的穩(wěn)步有序發(fā)展。

（五）放寬戶籍限制

中國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元戶口制度。中國(guó)現(xiàn)在的廉租房都市對(duì)城市居民提供的，都要求申請(qǐng)者憑本市城鎮(zhèn)戶口申請(qǐng)。而現(xiàn)在中國(guó)城市住房最困難的是有子女的農(nóng)民工家庭，這些家庭沒(méi)有本市城鎮(zhèn)戶口，只有臨時(shí)居住證，因此，要實(shí)現(xiàn)公平分配，戶口制度首先需要改革。隨著改革開放腳步逐漸加快，戶籍制度已經(jīng)不再適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理的人口流動(dòng)有助于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家也積極采取政策鼓勵(lì)適當(dāng)?shù)娜丝诮涣?。因此，在保障房的供給對(duì)象上，因地制宜。在較發(fā)達(dá)的一線地區(qū)、沿海城市，城市化水平相對(duì)較高，外來(lái)人口集中，應(yīng)將保障對(duì)象的經(jīng)常居住地作為準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，取消原先的戶籍限制，規(guī)定在本地區(qū)工作滿3年或5年以上、有相對(duì)較固定的收入、且滿足該地區(qū)規(guī)定的其他硬性要求者，就有資格申請(qǐng)廉租房；對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，保留戶籍的限制，優(yōu)先解決本地區(qū)住房困難家庭。

（六）加大懲戒力度，鼓勵(lì)媒體輿論監(jiān)督

實(shí)踐中，廉租房的騙租現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，保障房分配的不公平受到各界苛責(zé)。因此，在法律規(guī)范中應(yīng)當(dāng)加大懲戒力度，細(xì)化處罰條款，增強(qiáng)執(zhí)行力，對(duì)違法違規(guī)行為加強(qiáng)制裁，同時(shí)鼓勵(lì)輿論監(jiān)督、信息公開化，提高透明度。

結(jié)語(yǔ)

住房問(wèn)題隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)，房地產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展造成我國(guó)整個(gè)住房體系的不和諧，如今的房子竟成了人們的奢侈品，這是社會(huì)發(fā)展不均衡的體現(xiàn)。住房保障是一項(xiàng)惠民的好政策，它致力解決所有中低收入階層的住房難問(wèn)題，應(yīng)該具有全面性和普遍性，它的有效實(shí)施依賴于公平的分配，只有讓確實(shí)需要的人群享受到這項(xiàng)福利，政策才能算得上成功。

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