認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的法理言說

蔡寶剛+梁鴻飛

摘 要：公民舉報權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，其充分和有效發(fā)揮對于制約國家權(quán)力及其治理腐敗意義重大。但在我國公民舉報權(quán)沒有得到應(yīng)有重視和有效保障，舉報人信息被泄密及受到打擊報復(fù)的現(xiàn)象時常發(fā)生。因此，要從保障公民基本權(quán)利的法理高度認(rèn)真對待公民的舉報權(quán)，邁向權(quán)利反腐、強(qiáng)化法治反腐、鍛造法治思維和創(chuàng)新激勵機(jī)制是認(rèn)真對待和有效保障公民舉報權(quán)的重要基礎(chǔ)和措施，以期引起官方和民間對公民舉報權(quán)的重新認(rèn)識和高度重視，進(jìn)而充分和有效發(fā)揮公民舉報權(quán)在我國反腐治權(quán)中的應(yīng)有作用。

關(guān)鍵詞：公民舉報權(quán)；權(quán)利反腐；反腐治權(quán)

作者簡介：蔡寶剛，男，法學(xué)博士，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，從事法理學(xué)研究；梁鴻飛，男，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生，從事憲法行政法學(xué)研究。

基金項目：國家社科基金重點(diǎn)項目“推進(jìn)和保障公民參與反腐敗的制度設(shè)計研究”，項目編號：13AZZ006

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）05-0090-08

舉報權(quán)是公民行使監(jiān)督權(quán)的一種具體形式，是憲法賦予公民基本權(quán)利中的重要政治權(quán)利。在當(dāng)下強(qiáng)調(diào)國家治理的現(xiàn)代化、推進(jìn)反腐的機(jī)制體制創(chuàng)新和制度保障以及推進(jìn)法治中國建設(shè)的大背景下，有效保障公民舉報權(quán)對于經(jīng)由保障公民權(quán)利以制約國家權(quán)力的反腐治權(quán)事業(yè)意義重大。公民舉報權(quán)在沒有以權(quán)利制約權(quán)力歷史傳統(tǒng)的我國被有意無意地忽視，現(xiàn)實(shí)中舉報人信息被泄密及受到打擊報復(fù)的現(xiàn)象時常發(fā)生，作為一種權(quán)利形態(tài)與其應(yīng)有地位和作用相比，無論是保護(hù)力度還是重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。本文試從宏觀的法理角度解析認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的基本條件和重要意義，以期引起官方和民間對公民舉報權(quán)的重新認(rèn)識和高度重視，進(jìn)而充分和有效發(fā)揮公民舉報權(quán)在我國反腐治權(quán)中的應(yīng)有作用。

一、邁向權(quán)利反腐是認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的緣起動力

公民舉報是治理腐敗的重要渠道，來自中央紀(jì)委的數(shù)字顯示，2012年立案的案件中，案件線索來源于信訪舉報的占41.8%。中央紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人此前也表示，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提倡實(shí)名舉報，凡是實(shí)名舉報的，優(yōu)先辦理，及時回復(fù)。黨的十八大以來，以重慶市北碚區(qū)原區(qū)委書記雷政富被實(shí)名舉報為標(biāo)志，從中央到地方一批官員進(jìn)入了被實(shí)名舉報的名單。越來越多的舉報人實(shí)名舉報腐敗官員，并通過網(wǎng)絡(luò)等平臺向社會公開，相關(guān)部門也越來越多地主動予以回應(yīng)，及時向社會通報案件調(diào)查進(jìn)展和查處情況，這也成為十八大后反腐斗爭的一個新氣象。中國青年報社會調(diào)查中心2013年年初的一項調(diào)查顯示，58.4%的受訪者明確表示支持實(shí)名舉報，47.8%的受訪者確信實(shí)名舉報對于反腐敗的作用很大。但同時只有15.8%的受訪者表示，得知腐敗信息后自己一定會進(jìn)行實(shí)名舉報。對于中紀(jì)委提倡并優(yōu)先辦理實(shí)名舉報的表態(tài)，58.4%的受訪者明確表示支持。47.8%的受訪者確信，實(shí)名舉報對于反腐敗的作用很大。但落實(shí)到行動上，只有15.8%的受訪者表示，得知腐敗信息后，自己一定會進(jìn)行實(shí)名舉報。在評價目前對實(shí)名舉報人的保護(hù)狀況時，僅21.6%的人給予正面評價，47.6%的人給予負(fù)面評價。在舉報制度設(shè)計上，國際社會公認(rèn)反腐敗制度設(shè)計做得比較好的我國香港，實(shí)名舉報數(shù)量占到了所有舉報數(shù)量的近70%，這得益于其完善的實(shí)名舉報人保護(hù)制度。建立舉報人保護(hù)制度關(guān)鍵在兩點(diǎn)：第一，對于舉報人的信息必須嚴(yán)格保密，控制知曉者的范圍，并明確知曉者所承擔(dān)的保密義務(wù)；第二，當(dāng)舉報人遭到打擊報復(fù)時，應(yīng)該及時干預(yù)，并對報復(fù)者給予嚴(yán)厲懲處。[1]中國內(nèi)地在舉報尤其是實(shí)名舉報方面相對滯后和保護(hù)不力，或者說有較大的建設(shè)和完善空間，公民舉報權(quán)的立法滯后和保護(hù)不力對腐敗的治理效果造成了一定的不利影響。

如果缺乏具體有效的制度對公民的舉報權(quán)進(jìn)行保駕護(hù)航，舉報人的具體反腐訴求要么如石沉大海，杳無音信；要么是一石激起千層浪，被裹挾于各方勢力角逐的風(fēng)暴之中，難以全身而退。最高人民檢察院曾有一項統(tǒng)計顯示：“從20世紀(jì)90年代開始，全國每年發(fā)生的對包括舉報人在內(nèi)的證人報復(fù)致殘致死案由每年不到500件上升到每年1200多件。對舉報人的打擊報復(fù)報道頻頻見于媒體：李文娟因舉報被辭退兩次，并被勞教一年；寧夏靈武市臨河鎮(zhèn)農(nóng)民馬生忠舉報案件由于公訴機(jī)關(guān)的失誤致使其遭遇到了種種報復(fù)，只好背井離鄉(xiāng)，遠(yuǎn)走青?！e報人遭打擊報復(fù)的現(xiàn)象觸目驚心?！盵2]與之對應(yīng)的數(shù)據(jù)卻是，“每年查辦的貪污賄賂等案件中有七八成靠的是人民群眾舉報”[3]?？梢?，我國的反腐事業(yè)一方面需要公民的積極參與，另一方面卻不認(rèn)真對待舉報人的權(quán)益保護(hù)。從一定意義上說，在光鮮亮麗的反腐數(shù)據(jù)背后是舉報人的默默奉獻(xiàn)，但是權(quán)力的張揚(yáng)、法律的冷漠以及制度的缺漏卻共同筑造了舉報人的艱辛維權(quán)之路。正因為如此，近年來公民的舉報方式開始逐漸轉(zhuǎn)向為利用網(wǎng)絡(luò)平臺將涉腐官員的種種事跡公布于眾，以此對官方形成強(qiáng)大的輿論壓力，將輿論力量所烙印的身份標(biāo)簽作為自己的護(hù)身符，確實(shí)在一定程度上也起到很好的反腐效果，一批高級官員因此而紛紛落馬。但這種現(xiàn)象的愈演愈烈反而暴露出了民間反腐與官方治腐的離心與隔閡，說明正常的舉報渠道反映的諸多問題不能被人們所接納和信任，也暗示著法治治腐的力量孱弱。從表面上看，網(wǎng)絡(luò)的輿論力量是在倒逼國家加大反腐力度，更深層地看它也是在倒逼國家盡快編織一套保護(hù)舉報人權(quán)益的規(guī)范之網(wǎng)。認(rèn)真對待舉報人的權(quán)利保護(hù)不僅是公民參與反腐的強(qiáng)心劑，更是法治反腐的應(yīng)有姿態(tài)，法治反腐的應(yīng)有之道是由極端的偶然反腐走向平實(shí)有序的必然反腐。

有人將腐敗斥之為吞噬公共資源，腐蝕人們心靈的政治之癌[4]，對腐敗的隱忍與縱容勢必將這種政治之癌不斷蔓延，人類苦心孤詣所構(gòu)造的現(xiàn)代文明亦將趨于瓦解，最終留給人們的將是一個殘敗不堪、理性蒙塵的叢林世界。所以，為了保全文明的火種，人們與腐敗的斗爭從未停歇，只不過方式與功用不同而已。在當(dāng)代，從動力機(jī)制來看，“腐敗治理無非是權(quán)力制約和權(quán)利制約兩種方式”[5]，即通過體制內(nèi)的權(quán)力制約權(quán)力腐敗和通過體制外的權(quán)利制約權(quán)力腐敗，其他的方式都可以納入這兩大類之列。從本質(zhì)上說，腐敗即為人的自然惡性與權(quán)力的擴(kuò)張本性相結(jié)合的產(chǎn)物。以權(quán)力制約的方式治理腐敗，其要旨在于用分權(quán)及相互制衡之法遏制權(quán)力的擴(kuò)張之勢。而權(quán)利制約的精妙之處則在于通過規(guī)范化、制度化的途徑形成民主監(jiān)督的格局，進(jìn)而壓制當(dāng)權(quán)者的貪婪惡性。在反腐視域中，權(quán)利制約并不是權(quán)力制約的附屬與補(bǔ)充，兩者缺一不可，為了追求人們共同向往的政治文明，需要它們的良性互動、通力合作。然而，以權(quán)利制約之法治理腐敗通常需要周密的規(guī)范與制度予以保障，如果束縛權(quán)力的規(guī)范之網(wǎng)破綻百出，保護(hù)權(quán)利的制度之籠孱弱無力，面對強(qiáng)勢的權(quán)力，權(quán)利制約的效用不僅將大打折扣，且這種制約訴求的表露反而會引發(fā)權(quán)力的報復(fù)與壓制，如此情境下的權(quán)利反腐無疑是以卵擊石，尚難保全自身，更遑論蕩滌貪腐、伸張正義。權(quán)利反腐實(shí)質(zhì)上就是公民參與治理腐敗，是公民基本權(quán)利的正當(dāng)行使。公民反腐的方式通常表現(xiàn)為向反腐部門遞送材料、投訴舉報，在我國往往被稱為舉報人的舉報，或者說是公民行使舉報權(quán)，是反腐的重要渠道和方式，“凡是在官方真心實(shí)意的反腐敗卻以失敗告終的地方，一般總是缺少一個要素——公民社會的參與?！粋€有效的廉政體系關(guān)系到公民社會中的大多數(shù)人的切身利益。這些人包括私人部門人士、宗教領(lǐng)袖、新聞界、各類專業(yè)人士，尤其是在日常生活中遭受腐敗侵害的普通市民”[6]（P47）。我國腐敗治理的不力的現(xiàn)實(shí)和國家治理現(xiàn)代化的趨勢需要治理理論的導(dǎo)引和治腐模式的改進(jìn)，治理理論下反腐的治道變革就是要從傳統(tǒng)的單向度的權(quán)力腐敗的權(quán)力制約即權(quán)力反腐，向更加重視權(quán)力的權(quán)利制約即權(quán)利反腐轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力反腐與權(quán)利反腐并進(jìn)的治理之道。當(dāng)下，“治理理論的興起為我國反腐模式轉(zhuǎn)型提供了極富吸引力的理論借鑒。我國反腐模式的轉(zhuǎn)型，其核心問題便是要打破政黨組織作為一元推動力的局面，吸納和動員個人和組織，尤其是公民社會的組織力量、新聞媒體的輿論能量來構(gòu)成腐敗治理的政策網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建共同打擊腐敗的公共社群”[7]。權(quán)利反腐可以充分調(diào)動廣大公民和社會組織反腐治權(quán)的積極性和主動性，“只有所有人都從內(nèi)心中抵制腐敗行為，所有人都能夠用自已的眼睛來幫助國家監(jiān)督腐敗行為，并且國家承擔(dān)反腐敗功能的機(jī)構(gòu)不再進(jìn)行‘運(yùn)動式和‘選擇性的腐敗治理，中國的腐敗問題才能得到有效解決”[8]（P29）。在邁向權(quán)利反腐的當(dāng)下中國，權(quán)利反腐為公民舉報提供了不竭的緣起動力，使得公民舉報越來越成為更加重要的反腐方式和治腐之策，認(rèn)真對待并嚴(yán)格保護(hù)公民的舉報權(quán)是現(xiàn)代國家治理的內(nèi)在需求。

二、強(qiáng)化法治反腐是認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的根本保證

我國憲法業(yè)已明確規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員， 有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報復(fù)?！笨梢?，舉報權(quán)利本質(zhì)上是具有憲法意義的公民基本權(quán)利，所以保障這種權(quán)利的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是國家。無論是法律層面的《刑法》、《刑事訴訟法》，還是部門規(guī)范層面的《人民檢察院舉報工作規(guī)定》、《中紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》，都規(guī)定了舉報權(quán)的內(nèi)容。雖然這些法律規(guī)范表達(dá)了對舉報人的權(quán)利進(jìn)行認(rèn)真對待的鮮明態(tài)度，但是由于基于不同的視角，它們對舉報人的主體范圍界定、權(quán)利內(nèi)容的具體涵蓋以及權(quán)利保護(hù)的實(shí)施程序等諸多事項有較大差異。所以，上至憲法中至法律下至其他規(guī)范，關(guān)于舉報人權(quán)利保護(hù)的依據(jù)條款要么被冷藏閑置，要么是難以實(shí)施，進(jìn)而導(dǎo)致舉報人的權(quán)益保護(hù)有法難依。再者，在數(shù)字指標(biāo)化的當(dāng)代中國，反腐業(yè)績對于各類反腐部門而言同樣是衡量他們作為與否的根本指標(biāo)，舉報人于他們而言某種程度上成了各種反腐猛藥的藥引而已。依照這樣一種行事邏輯，反腐部門首要目標(biāo)當(dāng)然是樹立自己的反腐業(yè)績，舉報人的權(quán)利保護(hù)訴求他們通常無暇顧及，抑或只是在事后非規(guī)范性地給予舉報人有限的人道關(guān)懷。如此，舉報人權(quán)利的付之闕如也就成了無奈中的必然，舉報人作為局外人自然難以得到局內(nèi)的關(guān)懷與照應(yīng)，一般公民也就長期形成了“事不關(guān)己，高高掛起”的消極態(tài)度，加之舉報的風(fēng)險過大就更加遞進(jìn)了這樣的消極態(tài)度和行事方式。所以，當(dāng)我們認(rèn)知到權(quán)力反腐的窠臼之后，就需要在法治背景下省思如何保障權(quán)力反腐邁向權(quán)利反腐，使得權(quán)利反腐有法可依、依法前行和不斷弘揚(yáng)。

法治背景下，公民參與反腐應(yīng)該有著層層相洽的規(guī)范體系保障，當(dāng)他們的身份在法律意義上被重置為舉報人之時就與反腐部門構(gòu)成了反腐共同體，他們的權(quán)利保護(hù)則成了國家公權(quán)部門責(zé)無旁貸的義務(wù)，嚴(yán)密保護(hù)公民的舉報權(quán)是世界各國政府的重要使命?；厮菝绹谋Ｗo(hù)舉報人的法律制度來看，由《欺詐聲明法》到《公務(wù)員制度改革法》再到《舉報者保護(hù)法》，這樣一種縱向的法律完善進(jìn)程表明了其法律體系所遵循的是簡明一體化的模式。[9]在這樣一種法律體系下，法律規(guī)范之間的行存廢止井然有序，法律規(guī)范之間的相互協(xié)調(diào)絲絲相恰，國家對于舉報人的保護(hù)勢必是措施得當(dāng)、照顧周全，誠如恩格斯所言：“在現(xiàn)代國家中，法不僅必須適應(yīng)于總的經(jīng)濟(jì)狀況，不僅必須是它的表現(xiàn)，而且還必須是不因內(nèi)在矛盾而自相抵觸的一種內(nèi)部和諧一致的表現(xiàn)。”[10]（P702）而我國夾雜著部門利益的各類規(guī)范橫亙于舉報人與反腐部門之間，不僅疏離了舉報人與反腐部門之間的凝聚力與共識力，而且構(gòu)筑了一條舉報人權(quán)利保護(hù)訴求與法律規(guī)范之間的鴻溝，在憲法上諸如批評、監(jiān)督、舉報等法律權(quán)利在實(shí)然層面大打折扣。所以，有許多學(xué)者呼吁由國家制定《舉報人權(quán)利保護(hù)法》來予以代替散落于各個層面的舉報人保護(hù)規(guī)范，進(jìn)而為舉報人提供一份較為周詳?shù)臋?quán)利目錄。事實(shí)上，精良的技術(shù)掌握對中國人來說向來就不是問題，立法技術(shù)同樣如此。一部《舉報人權(quán)利保護(hù)法》的訂立完成也并不需要大費(fèi)周折，問題僅在于這份周詳?shù)臋?quán)利目錄是否能對舉報人一一兌現(xiàn)。在諸如日本這樣法治成熟的國家，誠然可以通過技術(shù)層面的努力整合出一部《公益通報保護(hù)法》，以終結(jié)以往規(guī)范紛亂的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)舉報人的規(guī)范化保護(hù)。[11]（P305）將具體場景置換于我國，各類反腐部門遵循著長期以來的自我制訂的部門規(guī)范，有些游離于法律之外卻又具有實(shí)在效力的規(guī)范勢必會將舉報人的權(quán)利目錄及其效力克制消減，就如有學(xué)者所言：“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如筆頭（領(lǐng)導(dǎo)批示），筆頭不如口頭（講話）的社會潛規(guī)則，就像一座巨大的暗礁，把天真的法律人關(guān)門構(gòu)造的法治快艇碰了個粉碎?！盵12]

通常而言，“責(zé)任與權(quán)力相隨，權(quán)力與實(shí)在法相伴”[13]（P228）。而我國特有的反腐模式獨(dú)顯反腐公權(quán)的強(qiáng)大力量，卻未施予與之相匹配的權(quán)力責(zé)任，這種大部游離于實(shí)在法之外的反腐之權(quán)缺乏主動保護(hù)舉報人的法律責(zé)任，從某種程度上說甚至加劇了舉報人受到侵害與報復(fù)的風(fēng)險。一方面，我國并未設(shè)立類似于韓國反腐委員會以及香港廉政公署這樣專門的反腐機(jī)構(gòu)，但是卻在黨內(nèi)、行政以及司法領(lǐng)域皆設(shè)立了司職反腐的專門機(jī)構(gòu)。反腐權(quán)力的運(yùn)用方式往往由各類反腐部門自我制訂的各種規(guī)范文件予以規(guī)設(shè)。這些規(guī)范文件賦予了反腐部門以較大的自由裁量空間，如此微妙的反腐格局勢必在潛移默化中撕裂了法律的共識，各類反腐部門的存在與運(yùn)轉(zhuǎn)使得普通舉報人難以適從。而“大部分舉報人由于自身知識水平的限制，對于自己舉報的違法違紀(jì)案件的性質(zhì)很難定性，不知道該去哪里舉報”[2]，難以形成舉報人與受理機(jī)關(guān)之間一一對應(yīng)的法律關(guān)系。由于舉報人對參與反腐的方式不明，法律身份模糊，舉報人應(yīng)有的法律救濟(jì)途徑自然無章可循。另一方面，游離于法律之外的反腐權(quán)力誠然能夠帶來人們擊節(jié)叫好的反腐風(fēng)暴，然卻缺乏法治的權(quán)威支撐與權(quán)利的價值觀照，從過往來看，舉報人受到報復(fù)的案例之所以層出不窮，根本上也是因為相關(guān)公權(quán)力缺乏有效的制約。[14]例如，2007年阜陽“白宮書記”張治安直接命令檢察機(jī)關(guān)拘押舉報人李國福，致使其不到一年的時間就慘死在監(jiān)獄醫(yī)院。此事在網(wǎng)上曝光之后，安徽省紀(jì)委與省檢察院的聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)駐阜陽，才使正義遲遲到來?？梢姡从内厔菖c舉報人屢遭報復(fù)的現(xiàn)象皆是因為權(quán)力缺乏有效的制約。當(dāng)反腐治道表現(xiàn)為缺乏法律制約的權(quán)力之間相互博弈之時，舉報人有時也就成了相互博弈的犧牲品，最終成就的并不是一個廉能政府，而是對反腐部門的威權(quán)崇拜。

所以，當(dāng)我們希冀以國家立法的方式保護(hù)舉報人之時，就需要預(yù)設(shè)一個基本前提，即國家反腐的治道變革。在人治治道邁向法治治道的當(dāng)代，強(qiáng)化法治反腐自然應(yīng)是題中之義，也即是將公民舉報權(quán)嚴(yán)格納入法治的軌道。按照刑法理論，貪腐犯罪不僅侵害了國家公益，而且也玷污了公權(quán)職位的廉潔性。那么，反腐部門作為國家公益的守護(hù)者、廉能政府的捍衛(wèi)者，就更應(yīng)服膺于憲法法律，在既定的法律范圍內(nèi)打擊腐敗。否則，不受法律規(guī)設(shè)的反腐方式就將在法律層面堵死公民參與反腐的規(guī)范化渠道，更無法開創(chuàng)出保護(hù)舉報人的法律救濟(jì)途徑。也就是說，唯有將反腐之權(quán)回歸于法律規(guī)設(shè)的范圍之中，舉報人的法律身份才能清晰明顯，諸如西方許多國家在保護(hù)舉報人方面所施行的身份重置與異地安置制度才能行之有效。同時，對于打擊腐敗而言，各類反腐部門在表面上形成了齊抓共管的局面，實(shí)質(zhì)上卻有諸神之爭的態(tài)勢。在此態(tài)勢之下，各類反腐部門與舉報人之間的溝通互動無法紋理對路。所以，通過法律明確一個專門的反腐部門打擊腐敗，保護(hù)舉報人就顯得勢所必然。例如，韓國的《反腐敗法》就明確規(guī)定設(shè)置總統(tǒng)之下的獨(dú)立反腐委員會，它不僅接收吹哨者（即我國所謂的舉報人）的報告，而且需要承擔(dān)這些吹哨者的保護(hù)責(zé)任。[15]（P8）這種對總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)的一元反腐模式不僅在法理層面構(gòu)建了自己的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且對于打擊腐敗而言更具有治本之義，更重要的是遵循著權(quán)力-責(zé)任的法理邏輯承擔(dān)起舉報人的保護(hù)責(zé)任。在我國香港地區(qū)，舉報人屬于證人的范疇，受到《證人保護(hù)條例》的嚴(yán)格保護(hù)，泄露舉報人身份或者報復(fù)舉報人，屬于刑事重罪案件。當(dāng)然，根據(jù)我國的現(xiàn)行法律與國情可以明確檢察機(jī)關(guān)作為專門的反腐與舉報人保護(hù)機(jī)關(guān)，這是“因為檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是國家利益的代表，維護(hù)公民的合法權(quán)利是其義不容辭的責(zé)任；舉報人需要重置身份的情形下，因舉報查處的案件肯定是或即將成為刑事案件，檢察機(jī)關(guān)又兼?zhèn)涔V機(jī)關(guān)身份，以‘檢制‘警是國際通例。另外，檢察機(jī)關(guān)是查處職務(wù)犯罪的職能機(jī)構(gòu)，已經(jīng)積累了相對豐富的保護(hù)舉報人權(quán)利的經(jīng)驗”[14]?？傊?，唯有強(qiáng)化法治反腐，才能在反腐治道的問題上實(shí)現(xiàn)從功利主義向人權(quán)保障主義的轉(zhuǎn)變，在舉報人保護(hù)的問題上實(shí)現(xiàn)從工具理性向價值理性的轉(zhuǎn)變。[16]

三、鍛造法治思維是認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的智識條件

如果說法治反腐是為了將反腐之權(quán)規(guī)設(shè)在法律所調(diào)整的范圍之內(nèi)，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)舉報人保護(hù)的法治化提供預(yù)設(shè)前提和緣起動力，抑或可說是硬件條件。那么，法治思維則是其中的軟件條件?！胺ㄖ嗡季S的要義是根據(jù)法律進(jìn)行思考，把法律當(dāng)成思考、解決問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。這是法治建構(gòu)的思維基礎(chǔ)?！盵17]在法治的意蘊(yùn)之中，以尊重法律權(quán)威、恪守法律規(guī)范為表象的法律思維不僅是執(zhí)政者治理國政的思維模式，也是人們進(jìn)行日常生活與參與社會治理的思維模式。這種思維模式應(yīng)是權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力以及權(quán)利與權(quán)利之間交流、溝通、互動的識別碼。所以，法治思維決定了官方將舉報人的保護(hù)責(zé)任視作是一項法律義務(wù)而非政治負(fù)擔(dān)，公民將參與反腐視為是一種基本權(quán)利而非境遇不滿的發(fā)泄方式。然而，在現(xiàn)實(shí)情境中，法治思維卻恰恰是官方與民間共同缺乏的，尤其是許多參與反腐的舉報人對于法治理念無所奉從，事實(shí)上就將自己脫離于法治保護(hù)的軌道，自然也就處于無法預(yù)期的危險之境。

首先，從官方的公權(quán)角度來看。自改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)與法治的不斷發(fā)展，官方原有的政治掛帥的極左思維浪潮誠然已經(jīng)逐漸退去，“法治已經(jīng)成為政治正確的標(biāo)簽，但依然抵擋不住深層意識形態(tài)所奉行的權(quán)大于法的觀念。在官場文化中滋生并被人們習(xí)以為常的長官意志、特權(quán)思想依然是法治的大敵”[18]。在一些官員的思維中，通常既無尊重法律權(quán)威的政治操守，也無推求法律價值的人文情懷。這種背離法治的權(quán)力本位思維必然致使反腐部門無法認(rèn)知到認(rèn)真對待權(quán)利的重要性，他們往往是憑借反腐之權(quán)的至高地位構(gòu)筑自己功績與威權(quán)，缺乏維護(hù)法律權(quán)威、保護(hù)公民權(quán)利的價值觀照。所以，我國對待舉報人的保護(hù)是一種消極保護(hù)，注重的是事后的懲罰，而對于事前的預(yù)防則顯得較為消極，這種以懲罰為主、預(yù)防為輔的懲罰性保護(hù)措施通常只有在舉報人及其密切關(guān)系人遭受的損害已無法轉(zhuǎn)圜之后才會予以啟動，事后對打擊報復(fù)人進(jìn)行嚴(yán)厲的制裁，是以震懾效果保護(hù)檢舉人。[19]這種舍本逐末的保護(hù)方式仍是在彰顯體制的力量，而違背了法治的路向，對于已經(jīng)遭受侵害的舉報人來說也毫無意義可言?？梢?，唯有以法治思維代替官方的權(quán)力本位思想，才能使反腐部門認(rèn)知到公民參與反腐是他們的應(yīng)有權(quán)利，而政府予以積極的保護(hù)則是其應(yīng)然義務(wù)；否則，即使再過周密的法律也將是一紙具文。

其次，從民間的私權(quán)角度來看。公民參與反腐是憲法所賦予他們批評、監(jiān)督政府的應(yīng)有權(quán)利。所以，腐敗作為一種吞噬公共資源與社會良知的政治之癌，公民參與反腐也就是為權(quán)利而斗爭的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。從法理上來說，權(quán)利的本質(zhì)是利益，只不過因為法律的說明與規(guī)范使這些人們所共同追求的利益成了可以預(yù)期的權(quán)利。顯然，如果人們沒有法治思維，如同孟德斯鳩所說的那樣：“如果法律沒有了，人們對待官吏就會變得十分兇殘，他們要報復(fù)。過去官吏欺壓他們，現(xiàn)在終于輪到他們報復(fù)官吏的時候了?！盵20]（P23）只不過，面對手持公權(quán)利器的官員，最終受到報復(fù)與侵害的反腐舉報人并不少見。根據(jù)統(tǒng)計，“改革開放三十年來，評出的十個反腐名人，其中九人都遭到打擊報復(fù)”[21]。從“名人”二字就可看出，有些缺乏法治思維的公民為了博取反腐的名聲不惜向公眾曝光自己，這種心態(tài)無疑是為被舉報人提供了良好的報復(fù)線索。有不少學(xué)者認(rèn)為，反腐部門沒有對舉報人的基本信息作出良好的保密措施也是他們屢遭報復(fù)的重要原因之一。實(shí)際上，有不少舉報人倒是樂意曝光自己，他們往往抱著為官必腐敗的心態(tài)與鬧大求解的邏輯在網(wǎng)絡(luò)輿論的喧囂中將自己擬構(gòu)為反腐斗士。如果參與反腐的公民抱著這樣的心態(tài)，那么即使政府對舉報人信息的保密措施做得再過完善也毫無裨益。通俗地說，缺乏法治思維的舉報人以“死磕”、“鬧大”之法參與反腐不僅將自己的正當(dāng)權(quán)利退化為盲目的利益訴求，而且也是對自己的人身安全、國家的法治秩序以及政府的基本公信的不負(fù)責(zé)任。李圣杰先生曾言：“為了避免社會信賴遭到破壞，應(yīng)該盡量讓知悉不法事情之人，愿意選擇向政府機(jī)關(guān)舉報，而不是向媒體放話?！盵11]（P307）所以，如果我們希望在制度上對舉報人形成一個綿延周密的保護(hù)態(tài)勢，那么不僅需要政府的諸多努力，也需要公民參與反腐時秉持法治思維，這樣兩者的信任機(jī)制才能建立，共同治腐才有可能。

當(dāng)然，從根本上說，“中國文化傳統(tǒng)中有太多辯證、靈活的因素，包容不了用法律改造社會的理想，偏執(zhí)一端地認(rèn)為法律必須適應(yīng)社會，沒有真正從辯證法的角度，審視法律與社會之間相互關(guān)系”[17]?！霸谖覈€是缺少實(shí)施法治所需要的那種建立在形式邏輯基礎(chǔ)之上的法治思維。中國人的思維，在整體上看可以說是不講邏輯的。在具體問題具體分析的語境論中，對任何問題包括法律都辯證地看待?！盵17]無論是官方還是民間，他們以世俗功利為原則的庸俗辯證法去對待法律就決定了當(dāng)今反腐亂象的邏輯淵源，演繹出了諸如反腐指標(biāo)化或是情婦反腐的一出出鬧劇。腐敗的重要原因在于束縛權(quán)力的規(guī)范之網(wǎng)破綻百出，這些破綻倒不是說織網(wǎng)技術(shù)的拙劣與落后，關(guān)鍵在于我們在反腐治權(quán)方面因為法治思維的缺漏與急功近利的心態(tài)使這些規(guī)范之網(wǎng)孱弱無力。如果將反腐比作打老虎，那么為了追求痛打的效果與快感則可能會忽視編織束縛老虎的鎖網(wǎng)和籠子。對于參與打虎的民眾而言，他們的處境用羊入虎口來形容并不為過。在我國臺灣地區(qū)，為了構(gòu)建一個針對舉報人的完整有效能的保護(hù)傘，他們著力于對舉報人社會角色的重塑，即通過檢視反思傳統(tǒng)的社會文化祛除舉報人的負(fù)面價值卷標(biāo)，最終給他們提供一個公義廉能的社會環(huán)境。[11]（P306-307）在我國大陸地區(qū)，為了避免舉報人在反腐亂象中遭受無謂的侵害，我們所需的則是鍛造法治思維以主導(dǎo)人們的行事邏輯，讓法治文化充盈于社會之中，以祛除報復(fù)官員的社會戾氣和反腐博名的社會風(fēng)潮。顯然，如果我們只是移植其他國家和地區(qū)的舉報人保護(hù)制度或法律規(guī)范而在實(shí)踐中缺乏法治思維的智識支持，那么實(shí)現(xiàn)對舉報人的綿延周密保護(hù)也只是一種烏托邦式的期待，鍛造官民雙方的法律思維是切實(shí)保護(hù)公民舉報權(quán)的重要認(rèn)知方式和智識條件。

四、創(chuàng)新激勵機(jī)制是認(rèn)真對待公民舉報權(quán)的點(diǎn)睛之筆

英國爵士百里渠在提請成立香港廉政公署的報告中曾寫道：“貪污就像一輛快車，你可以登上去，那么你將變成富翁，你也可以在它的旁邊走，知道它的存在但不告發(fā)它，那么你會相安無事；但你要是選擇站在它面前，那么你肯定會被碾得粉身碎骨。”[14]然而，權(quán)力反腐存在著不可克服的弊端，當(dāng)其力不從心之時，在法治框架內(nèi)充分地保證權(quán)利參與其中就顯得十分重要。作為相對弱勢的民眾，如果他們勇于揭弊、敢于反腐就要承擔(dān)著“粉身碎骨”的風(fēng)險，基于人的自利本性恐怕沒有多少人心甘情愿地這樣做。但是，面對腐敗，如果人人都抱著事不關(guān)己、高高掛起的心態(tài)，任由它吞噬社會良知與公共資源，那么最終侵害的還是自己的權(quán)益。所以，為了破除這個悖論，除了必要的人身安全保障之外，更需要設(shè)立舉報人激勵機(jī)制，其意義在于：“向社會宣示國家與社會的基本立場，鼓勵公民依法行使舉報權(quán)，營造社會正義的氛圍。”[14]更重要的是，在現(xiàn)實(shí)中，激勵機(jī)制能夠降低舉報人的舉報成本，給予舉報人以相應(yīng)的利益安排，進(jìn)而提升他們參與反腐的積極性與主動性。[22]（P66）“根據(jù)臺灣學(xué)者所做的深度訪談和實(shí)證研究，在18位受訪者中，認(rèn)為檢舉獎金能夠產(chǎn)生積極增強(qiáng)效果者為12人，占66%；認(rèn)為檢舉獎金幫助有限或沒有幫助者有4人，占22%，其他2人沒有表示意見?！盵16]可見，激勵機(jī)制的設(shè)置已經(jīng)成為公民參與反腐的心理預(yù)期，它是舉報人權(quán)益從消極保障邁向積極保障的一個重要標(biāo)志。所以，對于舉報人的權(quán)益來說，所謂的充分保障應(yīng)是指不僅僅局限于舉報人的人身安全保護(hù)，更應(yīng)朝向他們的廣義生活保護(hù)的落實(shí)[11]（P306），形成一個保護(hù)周延、利益可觀的激勵機(jī)制。周延的規(guī)范化保護(hù)加之完善的激勵機(jī)制，在此保障充分的條件之下，公民們無論是出于自身的利益考慮，還是源于對公義的信仰，無疑都是有助于促進(jìn)他們敢于揭弊，勇于反腐，以填補(bǔ)權(quán)力反腐之外的空白地帶。顯然，這種空白地帶的填補(bǔ)不僅有效遏制了腐敗，而且也強(qiáng)化了反腐治權(quán)的法治堤壩，而參與堤壩構(gòu)建的公民們方可免于被腐敗的權(quán)力浪潮打入洪流之中。

可見，設(shè)立激勵機(jī)制的邏輯起點(diǎn)在于鼓勵知情人勇于揭弊以避免公益財產(chǎn)遭受更大的損失，實(shí)質(zhì)效果為促發(fā)公民參與反腐進(jìn)而形成權(quán)利制約權(quán)力的良好態(tài)勢，最終歸宿為保證社會文明免遭腐敗侵蝕的廉能政府構(gòu)建。毫無疑問，在這樣一種反腐治權(quán)的良性循環(huán)之中，舉報人的權(quán)益保護(hù)勢必愈加可靠。如果說法治思維是形成法律反腐共同體的黏合劑與識別碼，那么激勵機(jī)制則讓這份黏合劑更加黏稠，識別碼更加清晰。所以，從表面上看，激勵之法只是國家獎勵舉報人、揭弊者的一種優(yōu)待態(tài)度。從本質(zhì)上說，在法治框架內(nèi)，將其作為一種保障機(jī)制規(guī)設(shè)于法律之中，或是說嵌入于反腐制度之中，就可視為是保護(hù)公民舉報權(quán)的點(diǎn)睛之筆。

在我國，各地關(guān)于獎勵舉報人的規(guī)定雖已紛紛出臺，但是總的來看，這些規(guī)定“缺乏舉報獎勵的實(shí)施細(xì)則，舉報獎勵的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可操作性差，使得舉報報酬和獎勵在實(shí)施過程中盲目性、隨意性較大，甚至?xí)a(chǎn)生因獎勵發(fā)放泄密而使舉報人遭受打擊報復(fù)的后果”[23]。這些獎勵規(guī)定是為了反腐部門更加順暢地獲取貪腐線索，這些標(biāo)準(zhǔn)不同、程序模糊的規(guī)定的集合還難以稱之為激勵機(jī)制。所以，就目前獎勵情況而言，要么是敢于領(lǐng)獎的舉報人遲遲領(lǐng)不到獎，要么是不敢領(lǐng)獎的匿名舉報人因公開領(lǐng)獎遭到報復(fù)而放棄領(lǐng)獎，激勵制度似乎成了鏡花水月而難以兌現(xiàn)。如南京的蘭貴來在接受舉報獎勵的兩天后即遭原雇傭單位解雇，而2000年湖北檢察機(jī)關(guān)依靠群眾舉報提供的線索偵破了一起貪腐案件，依當(dāng)?shù)匾?guī)定應(yīng)發(fā)放100多萬元獎金，但是最終卻無人認(rèn)領(lǐng)。為了實(shí)現(xiàn)激勵機(jī)制的點(diǎn)睛之效，我們最終還是需要將激勵機(jī)制統(tǒng)一性地規(guī)范化，有著統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及受理機(jī)關(guān)，國家對于積極保障舉報人權(quán)益的諾言才能兌現(xiàn)，立場上的正義宣示才能轉(zhuǎn)化為公民的現(xiàn)實(shí)感知。如韓國的《反腐敗法》第36條就明確規(guī)定，對于那些保護(hù)公共財產(chǎn)、維護(hù)公共利益的吹哨者可以向反腐委員會申請報酬獎勵，并且在第37條規(guī)定由反腐委員會設(shè)立的獎勵審議機(jī)構(gòu)受理吹哨者的報酬申請。[15]顯然，這樣一種統(tǒng)一規(guī)設(shè)于法律之中的獎勵制度更加明晰地向公民宣示了國家積極保障舉報人權(quán)益的態(tài)度、程序與方法，舉報人也能明確地按照法律程序獲取應(yīng)有的獎勵報酬而不用憂懼于一些法外因素，激勵機(jī)制才能具有法治的根底，進(jìn)而行之有效，也符合簡單的成本收益法則，否則僅憑公平正義的追求而勇于反腐畢竟不是普通人能夠做到的壯舉。因此，由于“在一定程度上，舉報人的危險性、犧牲精神、對公共利益的貢獻(xiàn)和所承受的精神壓力等，絲毫不比搶險救災(zāi)和其他的見義勇為遜色”[3]，獲得一定的收益應(yīng)是公民舉報權(quán)的權(quán)利目錄中的重要組成部分，無論是國家還是公民都不可忽視、不可小覷更不可輕視，各地也可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀創(chuàng)新激勵機(jī)制，除了在經(jīng)濟(jì)上給予適度的激勵之外，還可以給予各種精神激勵，如授予一定的名譽(yù)、榮譽(yù)等，讓這些涉及舉報的反腐斗士不僅能夠獲得物質(zhì)上的補(bǔ)償，還能夠獲得精神上的慰藉和支撐，也是形成維護(hù)公民舉報權(quán)的長效機(jī)制。激勵機(jī)制作為舉報人保護(hù)法治化的點(diǎn)睛之筆，首先需要的是反腐治權(quán)的法治圖景，否則它就僅僅是一個技術(shù)性措施而已。對于我國而言，我們首先需要的自然是反腐治道的法治化轉(zhuǎn)變，并以法治思維貫徹其中。以此為前提，激勵機(jī)制于舉報人保護(hù)的法治命題而言才有點(diǎn)睛之妙。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯 李宏弢]