法治反腐重在扎緊“籠子”

王春福+黃紅華+張卓

從“芝麻”村官到“正國級”大官，當下反腐力度前所未有。專家表示，反腐漸入深水區(qū)，不斬斷官員手中的特權，反腐難有顯著成效。因此，反腐關鍵是要構建強力的法治籠子，才能真正將權力關進制度的籠子。

劍指特權頑疾

□“哪里有資源，哪里就有腐敗。”高校招考腐敗、衡陽賄選等案件的相繼暴露，人們擔心腐敗的多領域性和復雜性。對此，您是如何看待的。

■黃紅華：官員腐敗之所以備受矚目，是因為官員行為與公權力聯(lián)系在一起，對人民群眾的利益產(chǎn)生廣泛影響。但我們分析官員腐敗的時候，務必要注意到它的生成土壤。

官員腐敗，一方面是一定發(fā)展階段的產(chǎn)物。我們是通過無產(chǎn)階級革命建國，又經(jīng)歷了“文化大革命”，在文化和信仰方面難免有斷層。而市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，金錢、利益的崇拜沖淡了一些人的信仰。西方許多發(fā)達國家也經(jīng)歷過腐敗高發(fā)階段，片面追求經(jīng)濟發(fā)展是其中的重要原因。

另一方面，官員腐敗也是制度缺陷帶來的。比如，各種公權力之間的關系沒有理順，沒有形成有效的權力分工和監(jiān)督機制，監(jiān)督更多依賴“自上而下”的關系展開，出現(xiàn)“唯上不唯實”、“監(jiān)督者無人監(jiān)督”等困境。此外，程序性制度缺陷也是重要原因，主要表現(xiàn)為官員財產(chǎn)公示等制度的缺失，造成多方位立體監(jiān)督的困難。

□前不久，中央公布文件明確了公車改革時間表和路線圖，全國范圍公車改革的大幕正式開啟。不管是公車私用、天價培訓中心還是“蘿卜招聘”現(xiàn)象都折射出濃厚的特權思想。

■黃紅華：特權是什么，要分幾個層次來說。首先，它是一種法定職權，如警車執(zhí)行任務時闖紅燈的權力等。其次，它表現(xiàn)為一種差別待遇，如省部級以上領導可以配備專職秘書、公務員有別于一般城鎮(zhèn)職工的社會保障體系等。最后，它還指公權力主體的違法違規(guī)行為，依附在法定權力身上的隱形權力。

法定職權是公共管理的需要，差別待遇有一定的合理性，而違法違規(guī)行為則應該予以取締。現(xiàn)在被人們所詬病的正是這種特權幌子下“有法不依、有規(guī)不循”的行為。

■王春福：特權就是個別人或個別群體所享有的特殊權利，在本質(zhì)上反映了人與人之間、群體與群體之間的不平等關系。由于資源的稀缺性，掌握公權力的官員，在追逐與占有資源中往往具有優(yōu)勢地位。因此，一些官員憑借“權力優(yōu)勢”對資源的占有和控制，反過來又使自己手中的權力增值，他們可以運用權力“設計”制度，使特權“合法化”、“合理化”。另外，官員的這種優(yōu)勢還會延續(xù)到后代，出現(xiàn)類似“官二代”的“蘿卜招聘”等問題。

□過去，采取了很多措施反腐治貪，可腐敗依舊不止。有人建議，當下，反腐就要反特權，腐敗面前無特權。對此，您怎么看？

■王春福：反腐敗必須標本兼治，把權力關進制度的籠子才是治本之策。通過制度和法律的完善限制官員手中權力，才能更有效地反特權和治理腐敗。雖然過去也一再強調(diào)這一點，但收效不大，部分原因在于制度和法律本身還不夠完善，但更重要的是制度設計沒有轉化為制度生態(tài)。某些法律和制度被形式化了，沒有真正發(fā)揮其應有作用。

■黃紅華：重典并不必然帶來善治，而法律制度惟其篤行，才彌足珍貴。反特權與治理腐敗的本質(zhì)都是糾正“有法不依、有規(guī)不循”行為。其路徑只有一條，那就是建立多元的、有效的權力監(jiān)督體制。具體而言，就是自上而下的監(jiān)督、平行的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督相結合。地方紀委以上級紀委的領導為主，就是加強自上而下的監(jiān)督；增強司法獨立性，就是加強平行的監(jiān)督；落實政務公開和官員財產(chǎn)公示制度等，就是為了加強自下而上的監(jiān)督。

決策腐敗與庸官治理

□當下，反腐力度空前，越來越多的特權和腐敗行為都披上了“隱形”的外衣。您認為，應該如何遏制隱性腐敗的勢頭。

■王春福：改革開放以來，社會結構轉型同體制轉軌相交織在一起，加快了原有制度解體的步伐。而重建一個制度體系需要一個過程，這就導致了某些領域制度真空和制度失范的現(xiàn)象。在新的制度更新較滯后的領域，非正式制度甚至潛規(guī)則就必然來填補，這樣就為非正式制度、潛規(guī)則留有“安身之地”。正式制度的形式化和大量潛規(guī)則的隱性化，成為中國社會轉型期制度生態(tài)的一個隱憂。這是特權和腐敗尤其是隱性腐敗行為泛濫的一個根源。

陽光是最好的消毒劑，讓權力在陽光下運行是治理隱性特權的根本途徑。目前，從中央到地方實施權力清單制度，就是鏟除隱性腐敗滋生土壤的一劑良藥。

□有人提出，盲目的決策失誤也是一種腐敗，而且危害極大。從已曝光的案例我們發(fā)現(xiàn)，決策的失誤很多是源于權力的絕對化?？梢哉f，“一言堂”是助長“拍腦袋決策”的毒瘤。

■王春福：早在20世紀80年代，中央就提出了要實現(xiàn)決策的民主化、科學化的問題，可是時至今日在某些地方某些領域這還只是一句空話。根本原因在于對決策權自上而下的監(jiān)督無力，對橫向決策責任的追究問責疲軟。要從根本上解決這一難題，除了優(yōu)化領導決策機制，健全決策責任追究制度外，還必須將決策權的監(jiān)督、追責上升到法律的高度，進一步推動決策法治化。

□如果說特權和腐敗是政府的致命硬傷，那么庸官就是政府的慢性病，是內(nèi)傷。請問，對此您怎樣看？您認為治理庸官又該使用怎樣的藥方？

■王春福：庸官的出現(xiàn)有體制的原因，權力結構布局不合理，致使考核評價體系和監(jiān)督體系留有漏洞。英國學者格蒙特·鮑曼認為：現(xiàn)代社會要求精確分工，每一種事業(yè)都需要有很多人來從事，每個人都僅僅完成整個任務中很小的一部分，因而出現(xiàn)了“有罪過，但無犯過者；有犯罪，但無罪犯；有罪狀，但無認罪者”的不確定狀態(tài)。

要破除庸官現(xiàn)象，除了增強懲治力度，我建議：首先，倡導官員樹立正確的權力觀，行為選擇少一些私利的衡量，多一些公利考慮；其次，要及時完善考核評價體系和監(jiān)督體系，細化考核指標，實行全面監(jiān)督。

編織法治籠子，人大需加碼

□依法治腐，人大責無旁貸。您認為人大該如何推動反腐法制化。

■黃紅華：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從憲法和法律文本來看，我國的人大甚至比英美等國的議會和國會的權力還大。但實際運行中，人大的法定職權打了不少折扣，導致了人大作用發(fā)揮不充分。

要人大在反腐中發(fā)揮應有職責，就是要編好法治的籠子。諸如在官員財產(chǎn)公開，重大事項決策，重點工作監(jiān)督方面要通過立法來制定和完善相關制度。

其次，在堅持黨委推薦和任命干部制度的同時，要探索地方人大對地方行政領導的監(jiān)督、質(zhì)詢和罷免權。

再則，人大也要不斷加強自身建設。譬如，要切實提升人大代表的履職能力，適當減少地方人大代表中行政領導的比例，落實和加強人大對公共財政的監(jiān)督職權等等。

總之，我們既要認識反腐的長期性，又要注重鞏固反腐成果；既要保證制度設計法治性，又要增強制度實效；既要強化全面監(jiān)督，更要加強官員干部的自身建設。一言以蔽之，反腐既要治標又要治本，要用壯士斷腕的魄力、因勢利導的智慧打好反腐這場持久戰(zhàn)。