農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合關(guān)系初探

齊福佳

［提要］隨著新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度都會加大，研究二者之間的耦合關(guān)系顯得尤為必要。本文在分析二者相互影響的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前形勢下影響二者耦合關(guān)系的制約因素進(jìn)行分析，探討促進(jìn)農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑，提出健全融資體系、完善“政府主導(dǎo)、農(nóng)民自主”機(jī)制、創(chuàng)新利益分配機(jī)制等對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地整治；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；耦合關(guān)系

中圖分類號：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2014年6月13日

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平顯著提高，用地需求日益增長，耕地保護(hù)壓力不斷增大。而解決這些問題的有效途徑之一便是農(nóng)村土地整治。農(nóng)村土地整治不但能增加耕地面積和提高土地質(zhì)量，而且也能解決土地細(xì)碎化問題，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，在世界各國都備受關(guān)注。研究農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，對于促進(jìn)我國土地整治事業(yè)健康有效開展及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高具有重要意義。

一、農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互影響

（一）農(nóng)村土地整治引導(dǎo)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一方面通過開展農(nóng)村土地整治，不僅可以因增加耕地面積而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地保障，同時(shí)因土地生產(chǎn)率、土地利用率在整治后大幅度提高而獲取相應(yīng)收益，從而也為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了資金支持；另一方面農(nóng)村土地整治可以通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于整治內(nèi)容本身包含了土地利用方向的調(diào)整，國家和社會投入的農(nóng)村土地整治資金，可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供一定的調(diào)整費(fèi)用，從而起到促進(jìn)和加速農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。同時(shí)，通過實(shí)施土地整治，農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件大大改善，土地利用率與產(chǎn)出率也明顯提高，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入大幅度上升，這可以為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整奠定良好的經(jīng)濟(jì)與社會基礎(chǔ)，也可以為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能帶來的經(jīng)濟(jì)與社會波動(dòng)提供較大的回旋空間。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村土地整治的開展。首先，經(jīng)濟(jì)總量的增長為農(nóng)村土地整治提供了技術(shù)支撐和資金保障。由于農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要大量資金的支持才能得以順利實(shí)施。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)來講，當(dāng)建設(shè)用地不足成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要制約因素時(shí)，政府會考慮出資開展土地整治以換得經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對土地的需求；其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，人們對農(nóng)地的依賴程度不高，農(nóng)民的收入不再單純依賴于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此時(shí)人們的需求從廣度到深度上都提高了，通過農(nóng)村土地整治的實(shí)施，不但可以改善自身的居住環(huán)境，而且有利于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行，所以他們在意識上的認(rèn)知程度比起落后地區(qū)來說更高，心理上更容易接受工程的開展，這為農(nóng)村土地整治的順利實(shí)施提供了群眾基礎(chǔ)；再者，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展不僅能為農(nóng)村土地整治提供有力的資金保障，而且它可以通過促進(jìn)城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，而為農(nóng)村土地整治提供大量閑置農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村土地整治工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到多部門、多學(xué)科，一般需要投入的資金量較大，所以開展農(nóng)村土地整治需要多渠道籌集資金，一般來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的地方，土地市場也相對比較活躍，這都有利于農(nóng)村土地整治工作的順利開展以及整治規(guī)劃的穩(wěn)步實(shí)施。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合關(guān)系中存在的問題

（一）投資渠道過于單一。由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目資金來源基本以政府投資為主，資金的投入以及運(yùn)作機(jī)制都比較單一，而占補(bǔ)平衡、土地整理、萬頃良田、增減掛鉤等大批農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的實(shí)施都需要大量資金，當(dāng)前很多地方政府并沒有形成農(nóng)村土地整治項(xiàng)目專項(xiàng)資金的保障體系。當(dāng)前較為單一的資金籌備方式給政府帶來巨大壓力，它已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求。

（二）整治目標(biāo)與農(nóng)民的意愿之間存在部分矛盾。由于農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)惠民工程，須緊緊依靠廣大農(nóng)民群眾，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在工作的實(shí)施過程中，應(yīng)充分尊重群眾自主意愿，這樣以來政府所充當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)或主導(dǎo)角色便顯得有點(diǎn)被動(dòng)，如若處理不好與廣大農(nóng)民的關(guān)系，很可能會因此而產(chǎn)生一些不和諧因素，進(jìn)而引起社會的動(dòng)蕩。所以說，按期完成農(nóng)村土地整治的預(yù)設(shè)目標(biāo)存在很大難度，其有序推進(jìn)亦有較大的不確定性。農(nóng)村土地整治工作目標(biāo)和農(nóng)民意愿之間的矛盾會影響整治工作的推進(jìn)及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并在一定程度上制約兩系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）收益權(quán)不明確帶來的利益分配難題。當(dāng)前情況下，我國土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在許多模糊地帶，尤其是收益權(quán)的分配有待進(jìn)一步明確，權(quán)屬界定的原則、方法、程序、異議處理及落實(shí)情況的監(jiān)督等存在缺位現(xiàn)象，這就在一定程度上制約了農(nóng)村土地整治工作的深入開展。以節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)為例，有關(guān)文件明確提出：經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村。如若嚴(yán)格遵守這一規(guī)定，會在很大程度上打消其他社會投資者參與的積極性，農(nóng)村土地整治工作將無法順利推進(jìn)。所以，平衡好農(nóng)民與各類社會投資者之間的利益分配，直接關(guān)系著農(nóng)村土地整治工作的又快又好向前發(fā)展。

三、對策建議

（一）健全融資體系，拓寬融資渠道。由于在開展農(nóng)村土地整治的活動(dòng)中，會有來自各個(gè)種類的資金以及各個(gè)部門的管理活動(dòng)相互交叉發(fā)揮作用，特別容易造成管理的效率低下以及資金的浪費(fèi)情況，這就需要建立一個(gè)以國土資源部門為基礎(chǔ)平臺，由政府部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的、其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的農(nóng)村土地整治工作機(jī)制。通過建立該工作機(jī)制，不但可以保障各個(gè)行業(yè)資金的使用效率，明確各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)，也可以提高農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開展農(nóng)村土地整治的積極性。在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理下，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)足額和既定程序來收繳相應(yīng)的耕地開墾費(fèi)和建設(shè)用地有償使用費(fèi)，另外通過制度及管理的保證，可以積極開辟銀行貸款，吸引工程建設(shè)企業(yè)以及分散的社會團(tuán)體及個(gè)人資金的共同投資，按照“誰投入、誰受益”的市場化運(yùn)作原則，明確各方權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使各投資主體能得到合理的回報(bào)，以確保多元化資金來源的穩(wěn)定性、積極性和有效性。

（二）完善“政府主導(dǎo)、農(nóng)民自主”機(jī)制，緩解工作目標(biāo)和農(nóng)民意愿的矛盾。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，農(nóng)村土地整治與農(nóng)民的權(quán)益息息相關(guān)，在推進(jìn)農(nóng)村土地整治建設(shè)過程中，要始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首要位置，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為農(nóng)村土地整治的出發(fā)點(diǎn)及落腳點(diǎn)，多方征求農(nóng)民意愿，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，因地制宜，依法推動(dòng)，確保做到農(nóng)民參與的前提下各方都滿意。鑒于此，首先應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村土地整治的宣傳，以調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，使得農(nóng)民群眾能更好地了解開展農(nóng)村土地整治的意義；其次要公開政府在整治工作中的政務(wù)情況，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在農(nóng)村土地整治開展過程中的監(jiān)督作用，以便農(nóng)民能夠理解政府，加深對政府的信任度，間接推動(dòng)政府工作的開展；再次應(yīng)給予農(nóng)民更多的政策支持，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)益，緩解整治目標(biāo)與農(nóng)民意愿之間的矛盾，為農(nóng)村土地整治的順利推進(jìn)提供基礎(chǔ)保障，從而進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地整治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）創(chuàng)新利益分配機(jī)制，打破兩系統(tǒng)耦合現(xiàn)狀。隨著物權(quán)法及相關(guān)法律法規(guī)的出臺，產(chǎn)權(quán)意識深入民心，由于農(nóng)村土地整治涉及到土地權(quán)益的調(diào)整，這在很大程度上影響了農(nóng)村土地整治工作的開展。在整治過程中，重視農(nóng)村集體的利益而忽略社會投資者的利益，會在很大程度上引起投資企業(yè)與農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，從而產(chǎn)生不和諧因素。因此，應(yīng)創(chuàng)新利益分配機(jī)制。首先，針對農(nóng)民來說，應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)民主政治建設(shè)及市場化改革，提高農(nóng)民集體和農(nóng)戶的市場行為能力；其次，對于其他社會投資者來講，要進(jìn)一步加強(qiáng)在糾紛調(diào)處等方面的制度構(gòu)建，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民及其他社會投資者在市場行為中的權(quán)益，兼顧多方利益，推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作的順利開展；最后，應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整政府收益，可考慮提高補(bǔ)償建設(shè)用地的取得成本，采取把土地出讓金納入預(yù)算管理，使其應(yīng)用向“三農(nóng)”傾斜，以便降低政府在新增建設(shè)用地中取得的收益。這樣一來，更進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村土地整治的開展，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地整治是一項(xiàng)惠民、富農(nóng)的工程，對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用顯而易見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可為農(nóng)村土地整治提供資金支持與技術(shù)支撐，兩者相互促進(jìn)、相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，當(dāng)前在開展農(nóng)村土地整治過程中仍存在一定的問題，二者耦合關(guān)系中仍有一些制約因素，為了保障農(nóng)村土地整治工作的持續(xù)有效運(yùn)行，要從健全融資體系方面著手，完善“政府主導(dǎo)，農(nóng)民自主”機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)利益分配機(jī)制的創(chuàng)新，以促進(jìn)我國土地整治事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。

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