地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作中的問(wèn)題與對(duì)策

□文/岳繼忠

（河南綠地廣場(chǎng)置業(yè)發(fā)展有限公司河南·鄭州）

地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作中的問(wèn)題與對(duì)策

□文/岳繼忠

（河南綠地廣場(chǎng)置業(yè)發(fā)展有限公司河南·鄭州）

地方政府融資平臺(tái)為保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)也在不斷聚集。本文對(duì)地方融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制及其運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出建議。

地方政府；融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)

收錄日期：2014年6月5日

審計(jì)署2013年12月30日公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206，988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29，256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66，504.56億元。審計(jì)結(jié)果表明，目前我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

一、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展及其運(yùn)作機(jī)制

（一）地方政府融資平臺(tái)概念。地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起設(shè)立的，通過(guò)土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝資產(chǎn)和融資現(xiàn)金流可以達(dá)到公司的標(biāo)準(zhǔn)，如果有需要，輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，承諾以實(shí)現(xiàn)各種基金的目的，然后用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目中的資金。

（二）我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展歷程。1978年推行“撥改貸”以及1994年的“分稅制”改革，推動(dòng)著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷前進(jìn)，銀行等金融部門的獨(dú)立性不斷增強(qiáng)，其運(yùn)行的規(guī)則也開始逐漸向市場(chǎng)化靠攏。這使得地方政府追求制度上的創(chuàng)新。由于制度的創(chuàng)新，在上世紀(jì)末開始出現(xiàn)“地方政府融資平臺(tái)”的雛形。

在1997年之后，我國(guó)開始實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策并配套實(shí)施寬松貨幣政策以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)。再加上1994年《預(yù)算法》的頒布，在一些東部沿海城市示范效應(yīng)的帶動(dòng)下，全國(guó)各地地方政府開始進(jìn)行的“打捆貸款”和“銀證合作”模式快速擴(kuò)張，其中所蘊(yùn)藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)逐漸被關(guān)注，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)文，要求各級(jí)政府停止與金融機(jī)構(gòu)之間的“打捆貸款”和“銀證合作”。

為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融危機(jī)，中央政府發(fā)起了一項(xiàng)財(cái)政刺激計(jì)劃，4萬(wàn)億元投資刺激更多的社會(huì)資本加入。應(yīng)對(duì)金融危機(jī)采取擴(kuò)張的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策為解決地方政府融資難的問(wèn)題提供了一個(gè)契機(jī)。2009年3月，中央政府為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)中央配套資金4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的發(fā)展》，用以鼓勵(lì)地方政府設(shè)立相應(yīng)的融資平臺(tái)，通過(guò)該融資平臺(tái)引入社會(huì)資金，以此構(gòu)建當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)。

在這種情況的影響下，地方政府在未來(lái)幾年推出，超過(guò)30萬(wàn)億元的投資及建設(shè)計(jì)劃，中央政府不但容許，甚至鼓勵(lì)地方政府大量借用銀行貸款，并支持地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，各級(jí)政府融資平臺(tái)數(shù)量以“爆炸式”增長(zhǎng)。

從2009年至2010年，中央政府多次出臺(tái)文件及通告，要求規(guī)范解決地方政府融資平臺(tái)的管理問(wèn)題。并要求對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行清理，公共項(xiàng)目一律不得從銀行取得貸款，要求當(dāng)?shù)卣畬鶆?wù)納入預(yù)算，并重申地方政府不得違反《擔(dān)保法》進(jìn)行融資擔(dān)保承諾。

（三）我國(guó)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制分析。中國(guó)的地方政府融資平臺(tái)的操作過(guò)程可以概括為以下三個(gè)方面：

1、地方政府利用當(dāng)?shù)乜捎猛恋刭Y源、財(cái)政撥款、股權(quán)等資產(chǎn)，形成一個(gè)資產(chǎn)及現(xiàn)金流量可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司——地方政府融資平臺(tái)。

2、通過(guò)銀行貸款，直接融資（BOT，TOT）和信托產(chǎn)品等融資渠道為公共項(xiàng)目提供資金；地方政府融資平臺(tái)的資金來(lái)獲得財(cái)政分配和投資各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公益項(xiàng)目。由于這些貸款融資平臺(tái)的問(wèn)題，該項(xiàng)目將被提供服務(wù)的貸款。其中，通過(guò)銀行信貸額度，銀行一般會(huì)要求當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目、土地使用權(quán)，甚至做出相應(yīng)的財(cái)政收入擔(dān)保（或由擔(dān)保公司提供專業(yè)性擔(dān)保），或承諾，收取費(fèi)用的權(quán)利。

3、融資的本金及利息均由平臺(tái)公司進(jìn)行償還。這種操作模式，以避免與當(dāng)前預(yù)算法的法律障礙，保障債務(wù)融資的地方政府，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)卣畞?lái)解決巨大的財(cái)政缺口的法律方法。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）普遍缺乏資金，設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范。由于地方政府可利用有限的財(cái)力和資源，融資平臺(tái)公司基本上會(huì)遇到資金短缺的問(wèn)題。據(jù)相關(guān)方面反映了一些融資平臺(tái)公司通過(guò)各種非法手段，如使用流動(dòng)性或充當(dāng)過(guò)渡性貸款資金的項(xiàng)目，資本金幾個(gè)平臺(tái)共同支配，以此規(guī)避資本金短缺問(wèn)題。此外，一些地方政府將無(wú)法變現(xiàn)的學(xué)校、醫(yī)院等作為資本金注入融資平臺(tái)公司。沒有相應(yīng)的法規(guī)約束地方政府這些融資行為，因此存在著不可避免的道德風(fēng)險(xiǎn)；而另一方面資本金短缺將導(dǎo)致數(shù)據(jù)指標(biāo)失效，信用風(fēng)險(xiǎn)提高，商業(yè)銀行的信貸管理失靈。

（二）在數(shù)量和規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，資產(chǎn)負(fù)債率逐年上升。據(jù)官方介紹，目前中部省份，縣（縣級(jí)市），農(nóng)村融資平臺(tái)八千多，增幅比上年同期增長(zhǎng)近一倍。在2009建立的融資平臺(tái)公司數(shù)量等同于之前融資平臺(tái)數(shù)量的總和。銀行向融資平臺(tái)提供的貸款逐年上升，地方政府的負(fù)債連年升高。

（三）外部監(jiān)督和缺乏內(nèi)部治理雙重監(jiān)督，政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。一方面地方政府融資平臺(tái)冠以公司名稱，聲稱“企業(yè)”運(yùn)作，從政府相關(guān)部門的有效監(jiān)督這些融資平臺(tái)公司；另一方面由于大部分融資平臺(tái)公司是在原國(guó)有企業(yè)或者事業(yè)單位的基礎(chǔ)之上整合而來(lái)，其普遍缺乏規(guī)范的公司管理制度框架結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)化運(yùn)作等方面能力不足，風(fēng)險(xiǎn)控制的手段也很缺乏，致使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)非常高，并在實(shí)質(zhì)上主要由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）信息內(nèi)容、貸款資金的流動(dòng)和缺乏監(jiān)管操作的嚴(yán)重不對(duì)稱。地方政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)狀況不透明，一般不對(duì)外公布財(cái)務(wù)收支狀況、總金額、貸款及其他平臺(tái)公司財(cái)務(wù)詳情，部分融資平臺(tái)公司的沒有財(cái)務(wù)報(bào)告；有些地方政府通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從不同的商業(yè)銀行獲取信貸，形成“多頭融資，多頭信貸”的模式，導(dǎo)致債務(wù)管理非?；靵y，銀行難以全面掌握融資平臺(tái)還款能力。此外，由于融資平臺(tái)公司沒有實(shí)際使用資金，銀行是很難使用傳統(tǒng)的監(jiān)督手段來(lái)監(jiān)控信貸資金的真正流向，一方面是通過(guò)地方政府融資平臺(tái)公司融資的資金已轉(zhuǎn)移財(cái)務(wù)賬目或關(guān)聯(lián)公司，導(dǎo)致部分資金流入無(wú)法足額償還貸款項(xiàng)目。

（五）地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率部分已超出地方政府的財(cái)政資源，具有較高的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府利用貸款建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，大部分投資大，產(chǎn)出慢，有的甚至沒有產(chǎn)出，其效果很難單純依靠銀行貸款的償還，地方政府需要在未來(lái)數(shù)年使用，甚至幾十年收入償還。有些地方政府不考慮自身還款能力。其中，最主要的問(wèn)題是政府債務(wù)在總收入中的比例過(guò)高，不包括在政府債務(wù)的預(yù)算管理。

三、加強(qiáng)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

（一）規(guī)范地方政府債務(wù)和債務(wù)擔(dān)保及其他承諾的行為。地方政府要切實(shí)按照相應(yīng)的借款行為進(jìn)行規(guī)范，根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)范其擔(dān)保承諾行為，建立健全內(nèi)部控制管理機(jī)制，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)各級(jí)政府設(shè)立相應(yīng)地方政府債務(wù)上限，設(shè)立地方政府償還貸款準(zhǔn)備金制度。應(yīng)對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)管理，完善申報(bào)、計(jì)劃、審批、預(yù)警、監(jiān)督等一系列管理機(jī)制，進(jìn)一步將政府融資項(xiàng)目建設(shè)推向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，加強(qiáng)地方政府預(yù)算與債務(wù)管理。

（二）對(duì)現(xiàn)有的地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和清理。清算并妥善處理這些公司的債務(wù)問(wèn)題；清理并規(guī)范融資平臺(tái)公司；注重地方政府擔(dān)保承諾行為的規(guī)范化管理；金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)信貸管理和財(cái)務(wù)管理，并清查地方政府債務(wù)問(wèn)題，對(duì)其自身的呆賬壞賬盡早及時(shí)地處理，以此來(lái)規(guī)避未來(lái)金融界中所潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)預(yù)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）改進(jìn)并完善地方政府績(jī)效考核評(píng)估，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、就業(yè)率、投資規(guī)模往往是地方政府的政績(jī)，這在很大程度上激發(fā)了地方政府融資平臺(tái)公司形成的重要組成部分。處理的改進(jìn)，鼓勵(lì)地方官員注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量在合理利用資源和財(cái)政資源的有效和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地方政府績(jī)效考核和評(píng)估。盡可能多的改善地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)框架，注重經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長(zhǎng)，大力推進(jìn)節(jié)能減排，推廣低碳式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

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