基礎設施投融資模式國際經(jīng)驗及借鑒

□文/高希紅

（中鐵十五局集團第一工程有限公司 陜西·西安）

一、引言

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質設施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟活動正常進行的公共服務系統(tǒng)?；A設施主要包括六大系統(tǒng)：能源動力、水資源和供排水、道路交通、生態(tài)環(huán)境、郵政電信、防災系統(tǒng)等。

中國經(jīng)濟的快速增長對配套基礎設施建設提出了更高的要求，基礎設施功能落后和供給不足的問題在我國日益突出，而相對陳舊的投融資模式已經(jīng)成為制約基礎設施建設的瓶頸。如何改革現(xiàn)行的基礎設施建設投融資模式成為擺在我國發(fā)展道路上的一個不可逾越的問題。早在20世紀八十年代發(fā)達國家已開始探索基礎設施投融資體制改革的路徑，取得了豐富的經(jīng)驗?；诖?，本文在分析我國基礎設施投融資模式現(xiàn)狀的基礎上，借鑒國外基礎設施投融資模式改革經(jīng)驗，探索我國基礎設施投融資模式改革的方向。

二、我國基礎設施投融資模式現(xiàn)狀分析

1993年“分稅制”改革以來，我國的基礎設施建設投融資由之前的政府計劃、一手包辦向市場化程度不斷提高、多種投融資渠道逐步形成的方向改進。目前，我國常見的基礎設施投融資模式如下：

（一）政府集權模式。政府集權模式是指由政府統(tǒng)一管理基礎設施投融資活動，從基礎設施計劃到建設的每一個環(huán)節(jié)都由政府來掌控，社會資本不能任意介入。在政府集權模式下，政府控制力度較高，資金與技術支持豐富，社會效益較好，因而比較適用于非常重大的基礎設施項目。但是，同時存在一些問題：第一，政府部門龐大繁多，容易造成權責模糊不分、激勵不足；第二，權利集權于政府，容易滋生腐敗，要求負責項目的地方政府具有較高的公信力。

（二）公司化運作模式。公司化運作模式是指將基礎設施建設的投融資主體公司化，從市場籌集資金而非直接由政府出資，公司化的運作方式使得民營資本有了參與城市基礎設施的渠道，也大大提高了資金使用效率。具有代表性的是上海市首創(chuàng)成立了上海市城市建設投資開發(fā)總公司，并成功通過該公司建設了諸多基礎設施項目，例如楊浦大橋、南浦大橋以及地鐵線路等。作為政府投融資平臺，上海市城市建設投資開發(fā)總公司進行融資活動、將取得的資金投資于基礎設施建設的項目，并全程負責項目的建設和經(jīng)營。因而，在公司化運行模式中，公司既是基礎設施的投資者又是經(jīng)營者。

（三）混合運作模式?；旌线\作模式將公司化運作模式與政府集權模式相結合，吸取兩種模式的長處，由公司來募集投資資金，政府進行監(jiān)管，既能保證資金充足又能使項目在政府掌控內，按照計劃穩(wěn)步推行。

如上所述，經(jīng)過多年的探索和嘗試，我國基礎設施建設投融資模式探索取得了一定的突破與成績，但是依然存在如下問題。第一，投資總量不足。目前，我國處于高速發(fā)展期，相較于經(jīng)濟快速增長，基礎設施建設資金短缺；第二，資金來源集中于政府。在公司化運行模式與混合運作模式中，民間資本可以通過某些渠道進入到基礎設施項目中，但是總體上，基礎設施建設的投資主體依舊是政府部門，民間資本進入基礎設施項目存在諸多障礙；第三，融資渠道狹窄。目前在我國基礎設施建設的投資資金當中，大部分是國家財政性資源，其次是國內外金融機構貸款，缺乏新型融資渠道。

三、基礎設施投融資模式國際經(jīng)驗借鑒

近30年以來，美國、日本、法國與德國在基礎設施投融資模式的改革上取得了諸多經(jīng)驗，為我國基礎設施投融資模式改革提供了借鑒。

（一）美國基礎設施投融資模式。美國作為典型的市場經(jīng)濟國家，基礎設施建設的主體是資金提供者與項目建設者，政府則作為引導者和監(jiān)管者，監(jiān)管力度強大，監(jiān)管范圍也廣。美國基礎設施投融資改革經(jīng)驗主要有以下兩方面：

1、大量發(fā)行市政債券。美國市政債券有著悠久的歷史，在漫長的發(fā)展過程中，出臺了一系列債券信用評級、債券保險等措施，市政債券從發(fā)行到承銷、從評級到監(jiān)管，均有著嚴格的規(guī)范，這為市政債券的發(fā)展提供了良好的前提，所以市政債券融資成為美國基礎設施建設融資的主流方式。美國市政債券主要有兩類：一類是依據(jù)地方政府的收入來作為擔保的一般責任債券；另一類是向用戶收取費用或利用專門稅收償還的收益?zhèn)?/p>

2、創(chuàng)造條件，變非經(jīng)營性項目為可經(jīng)營項目。非經(jīng)營性項目在建成后可能無法直接創(chuàng)造經(jīng)濟利益流入，因而很難籌集到民間資本。美國通過制定相關政策來吸引資本，如在基礎設施建成后根據(jù)使用情況給予投資方以財政補貼、稅收優(yōu)惠等，以刺激私人部門對基礎設施建設的投資。

（二）日本基礎設施投融資模式。日本基礎設施投融資體制改革獲得了良好效益，這既得益于政府的大力投資，同時也是基礎設施投融資市場化的結果。日本在改革方面的舉措如下：

1、利用低息貸款、市政債券等籌集資金。在日本基礎設施建設資金來源結構中，財政資金的比例逐漸減少，而非財政資金的所占比重逐年擴大。如1951年日本成立的開發(fā)銀行，專門針對基礎設施建設提供長期低息貸款。政府的引導作用為金融機構提供了方向，許多民間金融機構也緊隨政府向基礎設施建設注入資金。此外，市政債券也是日本常用的融資方式，分普通債和公共企業(yè)債兩類，債券的擔保人為政府或國營法人，強有力的債務擔保降低了投資者的投資風險。

2、制定相關支持性法律政策。日本制定了基礎設施建設稅收優(yōu)惠政策，利用低稅率促進資本積累，為基礎設施建設的順利進行提供保障。

（三）法、德兩國基礎設施投融資模式。法國與德國在基礎設施投融資方面具有諸多相似之處：

1、項目實行法制化管理。從項目設計規(guī)劃、籌資到建成后的運營，均設定了一系列規(guī)章條款，以法律的形式對政府部門、企業(yè)和居民享有的權利、承擔的義務進行規(guī)定，以實現(xiàn)權責分明。

2、對基礎設施建設項目前期規(guī)劃準備充分，對項目的實施過程進行長遠規(guī)劃。由行業(yè)協(xié)會提出具體項目，由政府部門進行嚴格的核算，確定規(guī)劃內容和各級政府的投資比例。項目一經(jīng)獲批，不得隨意變更項目建設周期、投資金額等。

3、轉讓特許經(jīng)營權。在法國與德國，對特定行業(yè)如自來水供應、煤氣供應、污水處理等的特許經(jīng)營權，政府通過招標方式進行轉讓，獲取特許經(jīng)營權的企業(yè)按照政府規(guī)定的建設標準，自行籌集資金承建基礎設施。

四、國外模式經(jīng)驗借鑒

從美國、日本、法國與德國基礎設施投融資模式改革的經(jīng)驗可以看出，吸收民間資本、拓展資金來源、加強政府的監(jiān)管、制定優(yōu)惠政策是大勢所趨，因而我國基礎設施投融資模式改革方向在于：第一，積極拓展融資渠道，鼓勵民間資本的介入?？梢孕Х旅绹?、日本的做法，發(fā)行市政債券募集資金、利用低息貸款、社會保險、養(yǎng)老基金或投資基金等；第二，調整政府定位，轉變政府職能。將政府從投融資主體地位轉向監(jiān)督、引導、服務的地位；第三，制定相關優(yōu)惠政策，減免稅收、財政補貼等，為非盈利基礎設施建設引入民間資本創(chuàng)造條件。針對我國現(xiàn)有的三種基礎設施投融資模式，具體的改進方法如下：

（一）政府集權模式改進方法。政府集權投融資模式的弊端主要是權責不分明、激勵不足。本文認為可以借鑒日本的經(jīng)驗，轉變政府職能，把基礎設施投融資機構與政府機構分離開來，由政府出資成立獨立法人，從事基礎設施建設的運作，政府負責授權及委托獨立法人建造特定的基礎設施項目；同時可以效仿法、德，針對某一項目從項目開始至結束，編制一套嚴密的預算，之后由獨立法人進行運作、自負盈虧，以激勵法人員工的積極性，提高項目運行效率。

（二）公司化運作模式改進方法。公司化運作模式本身已經(jīng)比較先進引入了市場化機制，作為投融資平臺的“公司”，其公信力至關重要。本文認為我國應提倡公司化運作模式，大量引入民間資本，但是同時要嚴格控制基礎設施融資平臺，嚴格基礎設施建設公司的準入機制，使得基礎設施承建公司樹立起良好形象，為吸收民間資本奠定基礎。

（三）混合運作模式改進方法。混合運作模式中，政府監(jiān)管力度是關鍵。過多的政府干預不利于吸收民間資本，微弱的力度又可能使項目脫離政府掌控。對此本文認為我們可以效仿日本完善相關法律政策，建立起一系列的規(guī)范基礎設施市場化運作的規(guī)章制度，利用法律來引導市場的走向。

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