我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問(wèn)題及對(duì)策研究

李擁軍

(鄢陵縣財(cái)政局，河南 鄢陵 461200)

為了進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)［2012年］21號(hào))文件，并要求于2014年1月1日起在各級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是確保國(guó)有資產(chǎn)安全完整，防止財(cái)務(wù)違規(guī)的重要手段，也是強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，維護(hù)社會(huì)公共利益的重要措施。本文針對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中存在問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)內(nèi)控管理意識(shí)薄弱

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制的重要性和剛性認(rèn)識(shí)不足，甚至對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)有抵觸情緒。職工也對(duì)內(nèi)部控制管理存在偏見(jiàn)，有的職工認(rèn)為內(nèi)部控制由單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，與自己無(wú)關(guān)，不需要遵循或親自參與，有的職工把執(zhí)行部門(mén)預(yù)算視為單位的內(nèi)部控制行為。

(二)內(nèi)控管理制度不健全

無(wú)規(guī)矩不成方圓，制度是單位內(nèi)部控制執(zhí)行的準(zhǔn)則和保障。目前，有的行政事業(yè)單位尚未建立內(nèi)部控制制度，許多涉財(cái)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅依據(jù)慣例和經(jīng)驗(yàn);有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但過(guò)于簡(jiǎn)單且千篇一律，有的只規(guī)定了資金的開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)和使用方向，制度范圍過(guò)于狹窄，沒(méi)有涵蓋所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);還有一些單位雖然遵循國(guó)家相關(guān)規(guī)定，制定了較完善的內(nèi)部控制制度，但與本單位實(shí)際情況有很大差距，致使制度無(wú)法有效實(shí)施。

(三)混崗現(xiàn)象嚴(yán)重

受編制、崗位、調(diào)動(dòng)等多重因素影響，行政事業(yè)單位普遍存在一人多崗、相互容崗的現(xiàn)象，如記賬人員、保管人員及辦事員沒(méi)有明確設(shè)置崗位，出納兼核算、采購(gòu)兼保管;有的單位將財(cái)務(wù)章和法人章交由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人管理，還有的單位將支票、財(cái)務(wù)章和法人章同時(shí)交由出納一人保管，這些現(xiàn)象嚴(yán)重違背了內(nèi)部控制中不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的規(guī)定，各崗位設(shè)置缺乏相對(duì)獨(dú)立性，使“內(nèi)部牽制”原則無(wú)法有效落實(shí)。

(四)會(huì)計(jì)核算與業(yè)務(wù)運(yùn)行脫節(jié)

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門(mén)只起到“核算”和“付款”的作用，缺乏對(duì)業(yè)務(wù)決策和實(shí)施過(guò)程的參與，造成會(huì)計(jì)核算與日常業(yè)務(wù)運(yùn)行相互脫節(jié)，無(wú)法提供資產(chǎn)、資金的使用數(shù)據(jù)等一手資料。另外，在賬務(wù)處理上也缺乏規(guī)范管理，如將一些收入納入賬外賬，形成“小金庫(kù)”;有些單位的非稅收入不及時(shí)上繳財(cái)政，造成坐收坐支;有的單位將年終結(jié)轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余，為挪用專項(xiàng)資金提供便利等。

(五)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

1.預(yù)算管理，行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金支出預(yù)算管理的精細(xì)化水平不高，預(yù)算編制支出科目未明細(xì)到每一項(xiàng)支出項(xiàng)目，在執(zhí)行中缺乏剛性，削弱了預(yù)算的約束力。2.收支管理，有些單位利用虛假發(fā)票掩蓋不合規(guī)支出或套取現(xiàn)金，設(shè)立“小金庫(kù)”。3.政府采購(gòu)，缺乏對(duì)采購(gòu)驗(yàn)收管理，采購(gòu)方式選擇不當(dāng)、招投標(biāo)環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)公正等。4.資產(chǎn)管理，當(dāng)前行政事業(yè)單位“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，有些單位違規(guī)處置國(guó)有資產(chǎn)，造成國(guó)有資產(chǎn)損失浪費(fèi)嚴(yán)重。5.建設(shè)項(xiàng)目，一些項(xiàng)目由于缺乏必要的可行性研究，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)嚴(yán)重。6.合同管理，有些單位采用虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污、挪用財(cái)政預(yù)算資金，存在有些事項(xiàng)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象。

(六)內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制缺失

監(jiān)督是內(nèi)部控制建立和完善的重要補(bǔ)充，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的監(jiān)督體系還不完善。有些單位也未設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或配備專職人員;即使設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)或人員，也未賦予其相應(yīng)的職責(zé)權(quán)利，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。在內(nèi)控監(jiān)督重點(diǎn)上只關(guān)注國(guó)家財(cái)政資金的使用，而對(duì)自有資金的收支情況缺乏監(jiān)督。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

(一)提高內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和有效實(shí)施的基礎(chǔ)，一方面，提高單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識(shí)，鼓勵(lì)其積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，并指派專人負(fù)責(zé)監(jiān)督內(nèi)部控制制度的實(shí)施情況。另一方面，職工全員參與內(nèi)部控制建設(shè)，定期對(duì)職工進(jìn)行培訓(xùn)，深化全體員工內(nèi)部控制意識(shí)，在管理層的指導(dǎo)下執(zhí)行具體控制工作，同時(shí)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督承擔(dān)直接或間接的責(zé)任。

(二)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善內(nèi)控執(zhí)行機(jī)制

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，各單位要根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，建立健全內(nèi)部控制制度和集體決議機(jī)制。加大內(nèi)控管理執(zhí)行力度，內(nèi)部控制管理與單位業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)制度相匹配，使單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)都符合內(nèi)部控制管理的要求，確保各項(xiàng)內(nèi)控管理執(zhí)行有效。

(三)按工作需要設(shè)置崗位，強(qiáng)化崗位相互制衡

行政事業(yè)單位應(yīng)在落實(shí)崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)部門(mén)和崗位的職責(zé)、權(quán)限，按工作需要，科學(xué)設(shè)置崗位，確保不相容崗位的業(yè)務(wù)相互分離。行政事業(yè)單位應(yīng)實(shí)行分離的關(guān)鍵事項(xiàng)有:出納人員和會(huì)計(jì)人員分離，不得兼任稽核;不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過(guò)程;單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章;單位不得由同一部門(mén)或個(gè)人辦理實(shí)物資產(chǎn)的全過(guò)程業(yè)務(wù)等。

(四)加強(qiáng)日常財(cái)務(wù)監(jiān)督，保證財(cái)務(wù)信息質(zhì)量

行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算應(yīng)在嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，向業(yè)務(wù)決策、業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程前移，確保財(cái)務(wù)賬目的真實(shí)性、及時(shí)性和合規(guī)性。在財(cái)務(wù)工作實(shí)際中，登記與審核工作應(yīng)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，降低會(huì)計(jì)處理出現(xiàn)紕漏和錯(cuò)誤的概率，提高財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。

(五)建立健全防控機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)全過(guò)程管理

以預(yù)算控制為主線，要將預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、合同管理等進(jìn)行有效銜接，通過(guò)明確財(cái)務(wù)人員的職能范圍、業(yè)務(wù)權(quán)限及財(cái)務(wù)處理的審批程序和相應(yīng)責(zé)任，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，做到程序合規(guī)、編制及時(shí);嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行管理，強(qiáng)化預(yù)算剛性控制;強(qiáng)化預(yù)算外資金管理。其次，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，嚴(yán)防設(shè)置賬外賬以及“小金庫(kù)”等。第三，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理，確保按照預(yù)算制定采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)范圍和方式合規(guī)透明、采購(gòu)決策和執(zhí)行健全、招投標(biāo)環(huán)節(jié)科學(xué)公正等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)重要資產(chǎn)進(jìn)行分類，嚴(yán)控資產(chǎn)購(gòu)置和退出管理，強(qiáng)化資產(chǎn)使用管理，提高資產(chǎn)使用效能。此外，要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，做好工程項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，特別是立項(xiàng)要進(jìn)行可行性研究，確保立項(xiàng)評(píng)審科學(xué)。第四，建立合同管理部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，確保合同立項(xiàng)是經(jīng)過(guò)合理合法的可研程序、合同簽訂過(guò)程合規(guī)、合同執(zhí)行有效等。

(六)完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位有效實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證。行政事業(yè)單位要設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)或配備專職人員，明確內(nèi)部監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，確保其獨(dú)立性和專業(yè)性，協(xié)同黨委、紀(jì)檢和監(jiān)察部門(mén)，履行監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，要培養(yǎng)社會(huì)監(jiān)督意識(shí)，倡導(dǎo)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)透明化、公開(kāi)化，通過(guò)全社會(huì)的共同監(jiān)督，保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

［1］練偉軍.淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和改進(jìn)［J］.會(huì)計(jì)師，2013(22).

［2］周圓，宗新穎.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題與對(duì)策［J］.會(huì)計(jì)之友，2006(1).